馬小娟，馮鈺婷 （.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006；.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 0095）

政策問題是政策周期的邏輯起點(diǎn)，一項(xiàng)政策的制定首先源于對(duì)問題的建構(gòu)。正如學(xué)者J.S.利文斯頓指出：“問題的挖掘和確認(rèn)比問題的解決更為重要，對(duì)一個(gè)決策者來說，用一個(gè)完美而優(yōu)雅的方案去解決一個(gè)錯(cuò)誤的問題所產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個(gè)正確的問題大得多?！保?］拉塞爾·L·阿克奧夫（Russel L.Ackoff）也強(qiáng)調(diào)：“要想成功地解決問題，就必須對(duì)正確的問題找到正確的方案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多的是因?yàn)榻鉀Q了錯(cuò)誤的問題，而不是因?yàn)槲覀優(yōu)檎嬲膯栴}找到了錯(cuò)誤的解決方案。”［2］問題建構(gòu)側(cè)重問題的性質(zhì)，是一個(gè)察覺問題、界定問題并描述問題的過程。而問題解決側(cè)重行動(dòng)，對(duì)備選方案的選擇及執(zhí)行。因此政策問題的合理建構(gòu)，直接決定著政策質(zhì)量，并影響整個(gè)政策過程。

問題取向是公共政策的主要特征，政策問題建構(gòu)的科學(xué)性直接影響政策效果。社會(huì)問題通過多種途徑進(jìn)入政府議程和公眾議程，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為政策問題，其中，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用使網(wǎng)絡(luò)輿情迅猛發(fā)展，改變了政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)政策制定和實(shí)施產(chǎn)生了積極的影響。但另一方面，網(wǎng)絡(luò)輿情也因其易煽動(dòng)公眾情緒而影響穩(wěn)定的社會(huì)秩序，甚至引發(fā)一定程度上的政治不信任。因此，我們要高度重視網(wǎng)絡(luò)輿情的作用，剖析其對(duì)政策問題建構(gòu)的深刻影響并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以提高政策制定的質(zhì)量。

一、技術(shù)生態(tài)的變革與建構(gòu)權(quán)的轉(zhuǎn)移

20世紀(jì)中后期，隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的技術(shù)變革在世界范圍內(nèi)的迅速發(fā)展，人類的生產(chǎn)、生活方式和思維方式等各個(gè)方面都發(fā)生了顯著變化。技術(shù)生態(tài)的變革催生網(wǎng)絡(luò)媒體興起，并將網(wǎng)絡(luò)輿情這種新的輿論形式帶入公眾視野。網(wǎng)絡(luò)輿情是以網(wǎng)絡(luò)為載體，以事件為核心，以公眾為主體，對(duì)社會(huì)中熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題的態(tài)度、看法和意見的集合，是具有較強(qiáng)的影響力、感染力和傾向性的言論觀點(diǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展使人們處于一個(gè)由自然、社會(huì)和虛擬空間構(gòu)成的頻繁聯(lián)系的世界中，網(wǎng)民形成的輿論逐步滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，使社會(huì)生活呈現(xiàn)出諸多新特征［3］。技術(shù)生態(tài)變革加劇了公共事務(wù)的復(fù)雜性，一方面公共問題難以僅僅依靠政府的單一力量解決，另一方面與多元主體參與相伴而生的觀點(diǎn)分歧和利益異化也為公共決策帶來新的挑戰(zhàn)，政策問題建構(gòu)過程隨之呈現(xiàn)出不同的境況。

公共政策系統(tǒng)是一個(gè)開放、動(dòng)態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)要素與外部環(huán)境不斷進(jìn)行著物質(zhì)循環(huán)和能量交換，政策問題的有效建構(gòu)必然受到現(xiàn)實(shí)行政生態(tài)環(huán)境的制約和影響。傳統(tǒng)社會(huì)中，政策問題建構(gòu)主要由政府主導(dǎo)，在關(guān)涉切身利益的社會(huì)問題治理上，公眾習(xí)慣于聽從政府的指令安排，以旁觀者的態(tài)度置身事外，參與意識(shí)不強(qiáng)。技術(shù)生態(tài)變革以其特有的方式扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)話語體系中的力量對(duì)比，催生創(chuàng)造了一個(gè)自由平等、充滿活力的網(wǎng)絡(luò)輿情社會(huì)，形成新的行政生態(tài)環(huán)境。數(shù)字化世界里，信息在高速流動(dòng)的過程中隨時(shí)可以存儲(chǔ)，時(shí)間、距離不再成為參與的約束性條件，數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和共享使社會(huì)問題能夠被及時(shí)認(rèn)識(shí)，并通過輿論發(fā)酵而迅速向政策問題轉(zhuǎn)化。虛擬的公共平臺(tái)為公眾發(fā)聲創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，每個(gè)個(gè)體都是當(dāng)事者，是熱點(diǎn)事件的消費(fèi)者，都置身于政策問題創(chuàng)制的場景中，對(duì)社會(huì)問題的共同關(guān)切形成直接感受。同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，每個(gè)個(gè)體都具有平等的表達(dá)機(jī)會(huì)，無關(guān)乎其是一介草民還是身居要職，話語權(quán)的掌握取決于其言論的說服力和被認(rèn)同度，主流價(jià)值在虛擬空間中經(jīng)由贊成和反對(duì)的聲音博弈之后顯現(xiàn)出來。技術(shù)變革使眾多“意見領(lǐng)袖”崛起，導(dǎo)致權(quán)力分散，弱化傳統(tǒng)意義上政府主導(dǎo)的內(nèi)部建構(gòu)局面，政策問題建構(gòu)權(quán)逐漸向社會(huì)主體擴(kuò)散。公眾在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中靈活“結(jié)盟”，致使政策問題建構(gòu)權(quán)發(fā)生了根本性的分配變化，以散點(diǎn)分布的狀態(tài)呈現(xiàn)，權(quán)力不再掌握在某個(gè)中心手中，顯現(xiàn)出去中心化特質(zhì)，并且這種特質(zhì)不會(huì)拘泥于虛擬的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，而是向整個(gè)現(xiàn)實(shí)世界擴(kuò)散流動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展助推網(wǎng)絡(luò)空間力量的增長，對(duì)政策問題建構(gòu)形成強(qiáng)大壓力，并倒逼政府轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警推動(dòng)社會(huì)問題呈現(xiàn)

一項(xiàng)嚴(yán)格遵守制定規(guī)則、符合制定程序的政策經(jīng)常缺乏有效的執(zhí)行性，部分原因是政策制定者們認(rèn)為依靠自己的經(jīng)驗(yàn)觀察和抽象能力所分析出的社會(huì)問題便是政策問題，但實(shí)際上社會(huì)需求并非完全能夠通過少數(shù)精英主體準(zhǔn)確界定。工業(yè)化導(dǎo)致的技術(shù)化、專業(yè)化，使得政策問題建構(gòu)傾向于追求一種理性建構(gòu)。在對(duì)科學(xué)的向往中，專家們被稱為技術(shù)精英，被認(rèn)為擁有對(duì)該領(lǐng)域的絕對(duì)掌控，技術(shù)的光環(huán)使得公眾臣服于專家，對(duì)他們懷有極大的信任感并產(chǎn)生較高的依賴性。另一方面，當(dāng)技術(shù)精英對(duì)政策問題建構(gòu)擁有較高影響力時(shí)，不可避免地會(huì)被其自身的價(jià)值偏好所左右，其觀點(diǎn)總是優(yōu)先于公眾的需要，偏向于自己的團(tuán)體，而真正的、具有實(shí)質(zhì)性意義的問題反而會(huì)被忽略甚至隱藏。如此，通過科學(xué)和知識(shí)建構(gòu)起來的政策問題未必能真實(shí)反映社會(huì)問題。

在新的社會(huì)環(huán)境下，能夠進(jìn)入公共政策議程的社會(huì)問題來源更為多元化，許多社會(huì)主體展現(xiàn)出了其影響問題呈現(xiàn)的巨大力量，他們擁有自己的社會(huì)資源，頻繁關(guān)注和參與社會(huì)公共事務(wù)。新技術(shù)條件下，網(wǎng)絡(luò)輿情推動(dòng)社會(huì)問題呈現(xiàn)的路徑主要體現(xiàn)在：一是突發(fā)危機(jī)事件成為輿論的觸礁點(diǎn)。由于政府資源和能力的限制，并非所有的社會(huì)問題都能夠進(jìn)入決策者的視野，一些嚴(yán)重且未得到足夠重視甚至被長期忽視的社會(huì)問題容易不斷累積，直至危機(jī)事件爆發(fā)。突發(fā)危機(jī)事件作為信息刺激源，具有較高的新聞價(jià)值和社會(huì)影響力，能夠觸發(fā)政府、公眾和媒體的敏感點(diǎn)，放大事件的社會(huì)效應(yīng)。同時(shí)，突發(fā)危機(jī)事件的爆發(fā)使被遮蔽的社會(huì)問題暴露出來，把例行性、潛在性的問題轉(zhuǎn)化為公開、嚴(yán)重的社會(huì)問題，進(jìn)而引起輿論熱議并激發(fā)相關(guān)部門關(guān)注。突發(fā)危機(jī)事件作為輿論源，形成政策問題建構(gòu)的客觀情勢(shì)，對(duì)社會(huì)問題呈現(xiàn)起到了催化劑的作用。二是媒體報(bào)道成為輿論的擴(kuò)散點(diǎn)。社會(huì)中諸多復(fù)雜、隱蔽的問題和矛盾經(jīng)由媒體的深度調(diào)查和挖掘報(bào)道，呈現(xiàn)在公眾面前。媒體在擴(kuò)散事件的影響力方面具有先天優(yōu)勢(shì)。首先，媒體發(fā)現(xiàn)和挖掘社會(huì)問題并公之于眾，影響公眾的關(guān)注焦點(diǎn)。正如美國傳播學(xué)家威爾伯·施拉姆（Wilbur Schramm）指出，“媒介很少能勸說人怎么想，卻能成功地勸說人想什么”［4］。其次，通過匯集公眾觀點(diǎn)、政府觀點(diǎn)、專家學(xué)者觀點(diǎn)及其自身見解，整合社會(huì)中離散的利益訴求和意愿并轉(zhuǎn)化為明確的目標(biāo)推進(jìn)到?jīng)Q策者的視線范圍內(nèi)。三是重要人物關(guān)注成為輿論的助推器。知識(shí)精英、專業(yè)人士、知名媒體人或其他公眾人物等在輿論形成中逐漸充當(dāng)了意見領(lǐng)袖的角色，他們的聲音又借助媒體的力量對(duì)公眾認(rèn)知產(chǎn)生了深刻的影響。他們具有較強(qiáng)的問題意識(shí)和敏銳的洞察力，觀點(diǎn)擴(kuò)散速度快，對(duì)普通人群的感染力和影響力強(qiáng)，在新的技術(shù)條件下極易推動(dòng)社會(huì)問題呈現(xiàn)。

突發(fā)危機(jī)事件、媒體報(bào)道和重要人物關(guān)注等多股力量共同推動(dòng)輿論發(fā)酵。加之新技術(shù)的應(yīng)用，如微博、微信等社交媒體為公眾提供了便捷的互動(dòng)平臺(tái)和即時(shí)的傳播工具，加速了網(wǎng)絡(luò)輿論的傳播速度和廣度，使得社會(huì)中的任何吸睛事件都能在瞬間引發(fā)熱議，并獲得公眾的持續(xù)關(guān)注。基于此，公眾意見和訴求不斷地聚集形成強(qiáng)大的輿情態(tài)勢(shì)，起到了重要的問題預(yù)警作用，推動(dòng)社會(huì)問題呈現(xiàn)。

三、政策問題建構(gòu)中的多主體互動(dòng)

政策問題建構(gòu)是政策過程的起點(diǎn)，是政策議程設(shè)置的源頭。政策科學(xué)領(lǐng)域的研究者對(duì)政策議程設(shè)置的途徑和方式進(jìn)行過不同的分類，其中美國學(xué)者羅杰·W·科布在《比較政治過程中的議程制定》一文中將政策議程分為三種基本類型即外在壓力型、政治動(dòng)員型和內(nèi)在創(chuàng)始型［5］。這三種不同的議程建立方式分別由具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)袖、政府內(nèi)部的人員或部門和政府以外的個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出，每一種建立方式的具體路徑和難易程度各不相同。長期以來，我國公共政策議程以政治動(dòng)員型和內(nèi)在創(chuàng)始型為主，這種內(nèi)輸入模式下的政策產(chǎn)出更多的是通過政府決策者界定社會(huì)需求，自下而上建構(gòu)政策問題的路徑不暢，社會(huì)層面關(guān)注的議題最終進(jìn)入議程的推動(dòng)力不足。原因在于，外在壓力型議程設(shè)置中的政策問題建構(gòu)需要足夠的社會(huì)關(guān)注和公共輿論發(fā)酵，往往須經(jīng)歷較長時(shí)間的公眾議程擴(kuò)散才能在眾多政策問題中被政府關(guān)注。而前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共輿論形成、擴(kuò)散的途徑十分有限，政府也無法及時(shí)敏銳地察覺和捕捉輿情，因此“政策問題建構(gòu)過程中，關(guān)鍵并不在于大量信息和事務(wù)涌入政策制定領(lǐng)域，而是政策制定者按照自己希望的結(jié)構(gòu)引入、篩選、管理信息”［6］。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，信息量劇增，信息傳播速度加快，信息流動(dòng)界限模糊，這一方面使政策問題更加復(fù)雜多樣，另一方面也使社會(huì)主體參與政策問題建構(gòu)的機(jī)會(huì)越來越多。網(wǎng)絡(luò)輿情推動(dòng)社會(huì)問題呈現(xiàn)之后，包括普通公眾、媒體、政府等在內(nèi)的多方主體不斷互動(dòng)，呈現(xiàn)自己或大或小的力量，其中包含兩個(gè)重要過程，即利益表達(dá)和訴求回應(yīng)。

網(wǎng)絡(luò)空間中，普通網(wǎng)民成為輿情傳播的直接源頭。輿情事件爆發(fā)后受到一定數(shù)量公眾的集體關(guān)注，他們?cè)诔掷m(xù)性的互動(dòng)和信息交換中形成普遍意見，并借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)放大自己的聲音，掀起網(wǎng)絡(luò)輿情的共鳴或爭議，直接對(duì)決策部門形成壓力。普通公眾針對(duì)現(xiàn)實(shí)事件發(fā)布言論、傳播輿情，并在相互辯駁、相互爭鳴的景象中形成具有強(qiáng)大社會(huì)力量的公眾議程，推動(dòng)社會(huì)問題向政策問題轉(zhuǎn)化。在普通公眾利益表達(dá)過程中，“意見領(lǐng)袖”發(fā)揮著不容忽視的動(dòng)員作用?！耙庖婎I(lǐng)袖”對(duì)信息的解讀極易成為公眾價(jià)值判斷和行為決策的參考標(biāo)準(zhǔn)，“意見領(lǐng)袖”對(duì)特定社會(huì)議題的關(guān)注推動(dòng)了公眾輿論的擴(kuò)散，進(jìn)而導(dǎo)致政策回應(yīng)的可能。值得注意的是，“意見領(lǐng)袖”只有合理把握言辭運(yùn)用，以客觀求實(shí)的態(tài)度引導(dǎo)網(wǎng)民對(duì)特定社會(huì)議題的認(rèn)知，才能避免公眾的誤讀和不良情緒。同時(shí)，利益表達(dá)也離不開媒體的積極行動(dòng)。傳統(tǒng)的主流媒體與新媒體在觸及事件本質(zhì)，優(yōu)化整合信息資源，專業(yè)采訪和解讀焦點(diǎn)事件，凝聚更為真實(shí)的政策訴求方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在信息爆炸的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，廣大網(wǎng)民的注意力容易被碎片化，難以在特定的社會(huì)議題中駐足。媒體在網(wǎng)民對(duì)話討論的基礎(chǔ)上對(duì)特定社會(huì)問題進(jìn)行“二次傳播”，從時(shí)間上持續(xù)跟進(jìn)，在內(nèi)容上深度挖掘，積極塑造出更具問題建構(gòu)力的網(wǎng)絡(luò)輿情。現(xiàn)實(shí)事件經(jīng)過媒體的強(qiáng)調(diào)報(bào)道和追蹤跟進(jìn)，不斷引發(fā)公眾的廣泛關(guān)注與熱議，形成媒介議程和公眾議程頻繁互動(dòng)的局面，對(duì)政策問題建構(gòu)形成強(qiáng)大推動(dòng)力。

在各種力量推動(dòng)政策問題建構(gòu)過程中，政策制定者要密切關(guān)注輿情的發(fā)展方向、公眾情緒的穩(wěn)定程度和“意見領(lǐng)袖”與媒體影響力的擴(kuò)散情況，主動(dòng)接受并積極回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)社會(huì)穩(wěn)定提出的挑戰(zhàn)。面對(duì)十分龐雜的網(wǎng)絡(luò)信息，公眾極易偏離是非判斷標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，政府部門和媒體平臺(tái)是最佳的“意見領(lǐng)袖”。政府可充分利用網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)注公眾輿論和媒體報(bào)道、監(jiān)測輿情發(fā)展，將事件的真實(shí)情況告知公眾，并通過官方媒體公布政府決議和行動(dòng)，積極主動(dòng)與公眾商討互動(dòng)。政府在與公眾的互動(dòng)中發(fā)現(xiàn)政策需求，也在互動(dòng)中對(duì)輿論所涉及的議題予以適時(shí)適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，對(duì)輿論不現(xiàn)實(shí)的要求給予解釋和見解，消除存在于網(wǎng)民心中的多種不確定，從而形成參與回應(yīng)的良性互動(dòng)狀態(tài)。與此同時(shí)，媒體可及時(shí)獲知政府信息，傳遞政府意向，推動(dòng)社會(huì)問題在有序、良性的輿論氛圍中向政策問題轉(zhuǎn)化進(jìn)而進(jìn)入政策制定環(huán)節(jié)?；诖耍录夹g(shù)條件下的多元主體共同打造了公眾議程、媒體議程、政策議程互動(dòng)的新局面。

四、網(wǎng)絡(luò)輿情推動(dòng)政策問題建構(gòu)的新風(fēng)險(xiǎn)

新技術(shù)條件下，網(wǎng)絡(luò)輿情推動(dòng)下的外在創(chuàng)始型政策問題建構(gòu)比例逐漸增加，政策建構(gòu)中的多主體互動(dòng)為政策問題建構(gòu)從公眾議程向政府議程轉(zhuǎn)化提供了更強(qiáng)的動(dòng)力。這一政策問題建構(gòu)路徑為實(shí)現(xiàn)公眾權(quán)利和決策優(yōu)化提供了新的可能。但問題在于這一可能成為現(xiàn)實(shí)還需要一系列的條件，否則會(huì)走向反面。網(wǎng)絡(luò)輿情推動(dòng)政策問題建構(gòu)存在著與新技術(shù)特性緊密聯(lián)系的新風(fēng)險(xiǎn)。

（一）參與機(jī)會(huì)的差異性導(dǎo)致輿情表達(dá)的非均衡性，影響公眾參與政策問題建構(gòu)的公平性

盡管公眾網(wǎng)絡(luò)參與政策問題建構(gòu)的應(yīng)然狀態(tài)是公眾自由、平等地享受網(wǎng)絡(luò)權(quán)利，但實(shí)然狀態(tài)卻是由于參與條件和參與能力的差異性，公眾網(wǎng)絡(luò)參與權(quán)利出現(xiàn)了分化和不平等，進(jìn)而導(dǎo)致輿情表達(dá)的非均衡性。一方面，從群體特征來看，我國地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的信息化水平差距明顯。地區(qū)差距表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)、文化較發(fā)達(dá)的地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)用戶的普及率整體高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)為城市的信息化程度顯著高于農(nóng)村。另一方面，從個(gè)體特征來看，人與人之間往往會(huì)在信息獲取能力和技術(shù)應(yīng)用能力方面存在著較大的差距。信息社會(huì)中，網(wǎng)絡(luò)輿情的表達(dá)主體存在年齡、職業(yè)、學(xué)歷等方面不同程度的差異，一些信息能力低的弱勢(shì)群體因能力的局限而受到限制。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下參與機(jī)會(huì)的差異性導(dǎo)致了參與主體的非均衡性，處于信息貧窮地位的群體參與政策問題建構(gòu)的機(jī)會(huì)較少甚至機(jī)會(huì)缺失，其利益訴求難以向政策主體傳遞，進(jìn)入政策問題建構(gòu)的通常是強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體關(guān)注的問題，他們利用信息資源優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大自身的影響力。網(wǎng)絡(luò)參與的非均衡性使得網(wǎng)絡(luò)輿情作為民意的風(fēng)向標(biāo)失之偏頗，不能全面地反映社會(huì)不同群體的利益訴求，影響政策問題建構(gòu)的公平性。

（二）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的虛擬性易引發(fā)非理性的輿情聲勢(shì)，與審慎決策過程相矛盾

互聯(lián)網(wǎng)作為一個(gè)開放的信息平臺(tái)，其“零進(jìn)入壁壘”特性使得公眾的身份大多時(shí)候處于隱匿狀態(tài)，缺乏現(xiàn)實(shí)社會(huì)的硬性規(guī)范約束，公眾可以自由地表達(dá)與交流。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的虛擬性決定了公眾在網(wǎng)絡(luò)空間中的內(nèi)在隱蔽性，網(wǎng)絡(luò)空間中的信息傳播者和接受者均是通過代號(hào)的方式參與到政治活動(dòng)當(dāng)中。正是由于傳播環(huán)境的隱性化、傳播主體的代號(hào)化，網(wǎng)絡(luò)輿情是一種具有“蝴蝶效應(yīng)”的傳播方式，具有強(qiáng)大的社會(huì)“導(dǎo)向性”和“殺傷力”。一些公眾認(rèn)為可以逃脫群體規(guī)范的束縛，肆意發(fā)布不良信息，制造輿論，掀起網(wǎng)絡(luò)熱潮，從而引發(fā)非理性的輿情聲勢(shì)，更為嚴(yán)重的是引起群體事件的爆發(fā)，嚴(yán)重危害網(wǎng)絡(luò)參與秩序。信息的快速傳遞和任意流動(dòng)，易形成輿論的感性化、片面化、極端化，在相互感染的過程中，這些言論很可能被情緒放大化甚至一邊倒的傾向而發(fā)展成為有害輿論，誤導(dǎo)政策分析判斷。輿情表達(dá)的隱匿性和輿論的非理性，易固化為網(wǎng)民的認(rèn)知定勢(shì)進(jìn)而發(fā)展成為一種政策情緒，使決策者為平息事態(tài)，以應(yīng)對(duì)輿論為核心而倉促建構(gòu)失真的政策問題，這與審慎決策過程的要求背道而馳。

（三）參與主體的多元化增大了輿情識(shí)別和分析難度，危及政策問題建構(gòu)的科學(xué)性

市場經(jīng)濟(jì)條件下，利益主體的多元化和利益差別的擴(kuò)大化激發(fā)了公眾參與公共決策的熱情。同時(shí)，新技術(shù)的興起使多元主體廣泛參與公共事務(wù)成為可能，但技術(shù)生態(tài)變革所導(dǎo)致的權(quán)力分散會(huì)成為政策問題建構(gòu)過程中的新障礙。首先，公眾傾向于在政策問題建構(gòu)中獲得平等的地位，成為平等的行動(dòng)者，而不再居于邊緣地位，每個(gè)人都希望成為公共決策的信息源，問題建構(gòu)過程充滿了利益沖突和博弈。其次，在網(wǎng)絡(luò)傳播環(huán)境下，影響政策問題建構(gòu)的有利益訴求的表達(dá)者，有期待真相的圍觀者，有不良情緒的宣泄者，有事不關(guān)己的過路者等。他們具有不同的參與目的、方式和內(nèi)容，使得網(wǎng)絡(luò)輿情復(fù)雜多變，增加了輿情的不確定性和對(duì)網(wǎng)絡(luò)訴求識(shí)別、分析的難度。此外，網(wǎng)民快餐式的閱讀網(wǎng)絡(luò)信息，缺乏深思熟慮便對(duì)事件作出判斷，形成觀點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)媒體為了在第一時(shí)間發(fā)布信息以贏得關(guān)注，可能未經(jīng)驗(yàn)證就隨意轉(zhuǎn)發(fā)，一定程度加劇了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的無序性，增加了輿情風(fēng)險(xiǎn)。新技術(shù)條件下的復(fù)雜輿情使問題界定和描述難度加大，應(yīng)對(duì)不當(dāng)會(huì)危及政策問題建構(gòu)的科學(xué)性。

五、網(wǎng)絡(luò)輿情促進(jìn)政策問題科學(xué)建構(gòu)的優(yōu)化路徑

技術(shù)生態(tài)的變革對(duì)公共政策過程的整體運(yùn)行造成了客觀的影響。網(wǎng)絡(luò)輿情的存在使公共政策問題建構(gòu)的邏輯過程發(fā)生了變化，這種變化可能是使建構(gòu)過程呈現(xiàn)出更強(qiáng)的民主性、建構(gòu)結(jié)果更具科學(xué)性，也可能是使建構(gòu)過程更加混亂并暗藏風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)是一把雙刃劍，互聯(lián)網(wǎng)本身不主導(dǎo)價(jià)值。因此，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情環(huán)境下政策問題建構(gòu)的良性運(yùn)行須從多方面入手，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，從輿情表達(dá)、輿情收集、輿情識(shí)別、輿情利用等多個(gè)環(huán)節(jié)加以引導(dǎo)、規(guī)范和優(yōu)化。

（一）優(yōu)化輿情表達(dá)環(huán)境，提升主體網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)

首先，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)公眾網(wǎng)絡(luò)參與基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施是公眾進(jìn)行輿情表達(dá)的基礎(chǔ)，政府要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，降低網(wǎng)絡(luò)使用成本。通過大力發(fā)展信息技術(shù)和信息產(chǎn)業(yè)，提高我國整體信息化水平。尤其要提高農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)接入比例，提高農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力，避免因數(shù)字鴻溝擴(kuò)大而導(dǎo)致的參與機(jī)會(huì)缺失。其次，凈化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)輿情有效表達(dá)。良性的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境是輿情助推社會(huì)問題表達(dá)的重要前提。目前網(wǎng)絡(luò)空間中“潛伏”著一些“水軍”群體，其在某些議題上可能主導(dǎo)了輿情走向。凈化網(wǎng)絡(luò)秩序，治理網(wǎng)絡(luò)環(huán)境勢(shì)在必行。促使網(wǎng)絡(luò)從無序向有序發(fā)展，應(yīng)從兩方面著手：一是加快立法步伐，完善網(wǎng)絡(luò)治理方面的法律法規(guī)體系，強(qiáng)化網(wǎng)民的法治意識(shí)。二是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)道德建設(shè)，提升公眾社會(huì)責(zé)任感。網(wǎng)絡(luò)身份的隱匿性削弱了個(gè)體行為的控制力量，導(dǎo)致公眾自律意識(shí)的弱化。政府應(yīng)引導(dǎo)公眾在參與輿情討論過程中對(duì)自己所應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任給予更大程度的關(guān)注，形成法規(guī)制度與道德建設(shè)剛?cè)岵?jì)的治理模式，構(gòu)建健康文明的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)輿論生態(tài)。再次，加強(qiáng)信息化教育和培訓(xùn)，努力縮小數(shù)字鴻溝。加大基礎(chǔ)教育的投資力度和對(duì)公眾的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)教育力度，提升公眾掌握和利用網(wǎng)絡(luò)信息資源的能力，將信息化納入正規(guī)教育和培訓(xùn)體系，努力縮小網(wǎng)絡(luò)使用的數(shù)字鴻溝。特別關(guān)注農(nóng)村地區(qū)及一些弱勢(shì)群體，開展網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)知識(shí)和網(wǎng)絡(luò)使用技能方面的培訓(xùn)，同時(shí)注重未成年人的信息教育。在強(qiáng)化教育過程中提升公眾的信息素養(yǎng)和表達(dá)能力，將潛在的網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)力。

（二）促進(jìn)政府—公眾良性互動(dòng)，主動(dòng)引導(dǎo)輿論風(fēng)向

首先，搭建政府—公眾互動(dòng)平臺(tái)。要充分發(fā)揮政府門戶網(wǎng)站的互動(dòng)交流功能，并拓展微信、微博、客戶端等方式作為公眾利益表達(dá)和政府收集民意的途徑，建立更廣泛的政府—公眾互動(dòng)交流體系。構(gòu)建政府與網(wǎng)民的對(duì)話交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的雙向互動(dòng)、信息輸入與輸出的平衡。其次，加強(qiáng)政府輿論引導(dǎo)，積極防謠辟謠。政府要加大信息公開力度并對(duì)網(wǎng)絡(luò)上流傳的虛假不良信息及時(shí)回應(yīng)澄清，杜絕不法分子鉆漏洞。要改變過去僅僅依賴傳統(tǒng)媒體和官方網(wǎng)站進(jìn)行辟謠的習(xí)慣，借助微博、微信等手段及時(shí)將權(quán)威可靠的信息公之于眾，以有效防止衍生輿情的出現(xiàn)。同時(shí)，還應(yīng)重視日常的防謠工作，如建立防范網(wǎng)絡(luò)謠言擴(kuò)散的預(yù)警機(jī)制；實(shí)時(shí)監(jiān)測虛假信息，盡早采取措施控制網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展趨勢(shì)；注重宣傳教育提高公眾認(rèn)知能力；加大對(duì)謠言的懲處力度等。再次，加強(qiáng)政府回應(yīng)。政府應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過部門間、地區(qū)間的信息交流與共享，建立網(wǎng)絡(luò)輿情政府回應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升政府回應(yīng)速度和效果。政府在與公眾不斷對(duì)話溝通中，持續(xù)動(dòng)態(tài)地聽取民意，增進(jìn)共識(shí)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在推動(dòng)政策問題建構(gòu)中的作用。最后，主動(dòng)進(jìn)行議題設(shè)置。目前，公眾參與社會(huì)問題討論的熱情較高，但是由于信息的分散性、去中心化和低制約性，政策制定者從海量信息中獲取有效信息的難度增大，影響決策的效度。政府應(yīng)根據(jù)輿情動(dòng)態(tài)，設(shè)置多樣化的議題，設(shè)立專門的互動(dòng)欄目吸納公眾獻(xiàn)言獻(xiàn)策。公眾根據(jù)自己的偏好選擇議題參與討論，這對(duì)于政策問題建構(gòu)而言具有重要意義。

（三）重視輿情分析識(shí)別，提高輿情收集質(zhì)量

正確認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)輿情的重要性，對(duì)于政策問題建構(gòu)意義非凡。網(wǎng)絡(luò)輿情作為人的主觀能動(dòng)反映，由于個(gè)體思維、知識(shí)、能力、身份等的差異對(duì)同一問題的見解就會(huì)有所不同，而政策問題作為一種客觀存在，其建構(gòu)過程中要尊重內(nèi)在規(guī)律。政府一方面要廣開言路，鼓勵(lì)公眾積極參與網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)，主動(dòng)收集相關(guān)的公眾意見作為政策問題建構(gòu)的民意基礎(chǔ)，以建構(gòu)出符合社會(huì)發(fā)展需求的政策問題。另一方面，要完善網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測制度、推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來為信息甄別提供了強(qiáng)有力的手段，政策制定者可運(yùn)用合法的技術(shù)跟蹤手段實(shí)時(shí)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)輿情、了解輿情發(fā)展動(dòng)態(tài)，對(duì)有悖于發(fā)展的輿情走向及網(wǎng)絡(luò)參與主體的非法言行進(jìn)行適時(shí)引導(dǎo)和控制，減少?zèng)Q策失誤，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在政策問題建構(gòu)中的積極作用。同時(shí)，加大對(duì)虛假信息的篩選力度。開發(fā)利用互聯(lián)網(wǎng)過濾與隔離技術(shù)，運(yùn)用一系列篩選工具，如關(guān)鍵詞過濾等軟件，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行判斷和審查。決策者需充分利用新技術(shù)在信息統(tǒng)計(jì)分析中的優(yōu)勢(shì)，圍繞熱點(diǎn)問題對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行篩選、識(shí)別、分類和分析，去粗取精、去偽存真。在此過程中發(fā)現(xiàn)輿論焦點(diǎn)，抽取關(guān)鍵問題，作為政策問題建構(gòu)的基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)研判和整合功能，推動(dòng)政策問題科學(xué)建構(gòu)

技術(shù)生態(tài)變革所導(dǎo)致的權(quán)力分散使得政策問題建構(gòu)往往表現(xiàn)出議而不決的狀況，建構(gòu)權(quán)擴(kuò)散到了政策網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)節(jié)點(diǎn)上，建構(gòu)過程充滿了利益沖突和博弈。如何對(duì)海量的信息進(jìn)行篩選、研判和整合，把握網(wǎng)絡(luò)輿情走向，成為政策問題科學(xué)建構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。首先，政府要積極扮演好公眾輿論“把關(guān)人”角色，打造高素質(zhì)的輿情監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，將網(wǎng)絡(luò)中的非理性參與限制在合理范圍之內(nèi)，最大限度地減輕各種不良影響的疊加效應(yīng)。其次，建立網(wǎng)絡(luò)輿情信息整合機(jī)制，刪減重復(fù)信息，集中零散信息，拼接碎片信息，將多樣化的事關(guān)公共問題的信息整合歸類。在整合官方傳播網(wǎng)站、商業(yè)及非營利性服務(wù)網(wǎng)站以及民間傳播渠道等信息資源基礎(chǔ)之上，充分找準(zhǔn)輿情焦點(diǎn)，為政策問題的建構(gòu)提供助力。政府在研判和整合輿情的過程中，應(yīng)在充分尊重輿情、考慮不同群體的利益的基礎(chǔ)上保持相對(duì)的自主性，發(fā)揮其平衡協(xié)調(diào)作用，特別關(guān)注一些弱勢(shì)群體的潛在訴求，避免“政府俘獲”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政策問題建構(gòu)民主性和可行性的有機(jī)統(tǒng)一。