姜杉鈺,張鳳儀,莫 楠
(自然資源部咨詢研究中心,北京 100035)
黨的十八大以來,礦山生態(tài)修復治理已成為實施國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的重要舉措,自然資源部出臺《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》等多項政策,全面部署和推進相關(guān)工作。實踐表明[1-3],礦山生態(tài)修復治理不僅有利于提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,挖掘資源再利用潛力,減少地質(zhì)災害隱患,維護周邊群眾安全和權(quán)益,而且能夠推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進周邊群眾就業(yè)增收。當前,我國各地在礦山生態(tài)修復治理方面進行了大量探索,取得了積極成效,但仍然存在修復模式單一、資金難以保障、市場活力不足等共性問題[4-7]。北京市的礦山生態(tài)修復工作開展較早,推進較快且成效顯著,相關(guān)經(jīng)驗和問題值得業(yè)界借鑒和反思。本文通過對北京地區(qū)礦山生態(tài)修復治理實踐的分析,梳理典型模式,結(jié)合當前存在的問題,提出了對策與建議。
北京市礦產(chǎn)資源開發(fā)歷史悠久,涉及煤炭、鐵礦、建材非金屬等多種礦產(chǎn),礦山分布總體呈現(xiàn)點多面廣的特征,主要位于京郊的房山、門頭溝、順義、密云、昌平等地。礦產(chǎn)資源的長期開發(fā)造成了地形地貌景觀破壞、土地資源壓占、次生地質(zhì)災害隱患等一系列地質(zhì)環(huán)境問題[8]。2005年以來,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,北京市陸續(xù)對生產(chǎn)礦山進行政策性關(guān)閉,生產(chǎn)礦山數(shù)量從2004年底的842個關(guān)停至2020年底的1個。針對礦山生態(tài)環(huán)境問題,北京市積極開展礦山環(huán)境恢復治理工作,取得顯著成效。資料顯示[9],全市未治理的廢棄礦山面積從2012年11 531公頃減少至2020年1 373公頃,治理完成率達到88%。從空間布局上看,大部分生產(chǎn)及未治理廢棄礦山位于淺山區(qū),部分位于重要生態(tài)廊道周邊,修復后提升了生態(tài)廊道連通性和完整性。根據(jù)《北京市礦山生態(tài)修復“十四五”規(guī)劃(2021-2025)》,“十四五”期間北京市將全面實施礦山生態(tài)修復工程,推動修復模式從分散無序向規(guī)劃引領(lǐng)轉(zhuǎn)變,修復方法從消災復綠向綜合利用轉(zhuǎn)變,修復效果從形態(tài)恢復向功能完善轉(zhuǎn)變。
常規(guī)復綠是礦山生態(tài)修復治理的主要模式,適用于場地面積較小且邊坡相對穩(wěn)定的礦山,治理成本較低,能夠較快較好的實現(xiàn)生態(tài)恢復。受區(qū)域自然地理條件制約,北京絕大多數(shù)礦區(qū)因自然恢復能力差,主要通過清除坡面危巖、噴播泥漿、栽種植被等人工復綠手段完成修復治理。極少數(shù)地質(zhì)災害隱患較小、適合植被生長、處于深山區(qū)及重要交通干線、景區(qū)市域范圍、治理難度較大的礦區(qū)采用自然恢復的手段?!笆奈濉睍r期,北京將分別對9%和78%的廢棄礦山面積進行自然和人工修復。礦山的類型、生態(tài)環(huán)境破壞程度、氣候和植被條件等都是影響常規(guī)復綠修復思路和技術(shù)手段的主要因素,該方式的主要缺點在于修復后產(chǎn)出的效益有限,對周邊經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的帶動性較小。
北京大部分的礦山生態(tài)修復治理都采用了常規(guī)復綠的模式。例如,2016年完成的門頭溝雁翅鎮(zhèn)礦山生態(tài)治理項目,在付珠路沿線15公里的廢棄礦山區(qū)域內(nèi),通過清理廢渣、平整場地、綠化美化等手段,成功栽種了大量喬木、地錦、沙地柏、波斯菊等植被,打造了四季分明的生態(tài)山林景觀。同樣,密云西智治理區(qū)作為礦山生態(tài)修復治理示范區(qū),為解決礦區(qū)巖壁裸露、礦渣堆積、植被稀少、生態(tài)環(huán)境惡化、土地資源浪費等問題,共開挖土石方224 787m3,清除危巖1 300m3,種植喬木1 970株,砌筑綠化槽719m3,砌筑格構(gòu)護坡716.2m3,種植地錦9 852棵,撒播植草163.95畝。此外,門頭溝水峪嘴村礦、昌平南口采石場、懷柔皮條溝鐵礦和四道溝鐵礦等大部分京郊礦區(qū)都采用了相適宜的技術(shù)手段進行人工修復治理[10-11],實現(xiàn)了在瘡疤上披綠衣的效果。
將礦山生態(tài)修復治理與土地復墾和山水林田湖草沙綜合整治同步推進,在人工復綠的同時,挖掘礦區(qū)土地再利用潛力,通過土地綜合整治,新增耕地、園地、林地等,帶動礦區(qū)周邊村莊因地制宜發(fā)展農(nóng)林漁果業(yè),實現(xiàn)土地資源的增值和價值外溢。該模式適合在一些生態(tài)破壞較輕微,環(huán)境污染較小的區(qū)域進行復墾,改造之后可進行農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)等綜合利用[12]。一方面需要統(tǒng)籌考慮田、水、路、林、村、礦等各類要素,在修復損毀土地的基礎(chǔ)上,對土地資源進行盤活整合,但可能會受到一些土地利用政策的限制;另一方面,地質(zhì)災害隱患、采礦產(chǎn)生的各類污染使得部分土地在短期內(nèi)不適合再次開發(fā)利用。
北京有部分礦區(qū)采用了這種模式,產(chǎn)生了較好的修復效果。例如,懷柔崎峰茶金礦通過土地整理,建立多級梯田和條形臺地,新增可利用土地100多畝,鼓勵農(nóng)民因地制宜在山谷中下段種植經(jīng)濟樹種,在坡腳下種植板栗等農(nóng)作物。此外,在門頭溝王平口礦區(qū)1 231畝的治理區(qū)內(nèi)整理出可利用土地1 012畝,耕地交由當?shù)剞r(nóng)民耕種,林地由區(qū)政府組織種植櫻桃、蘋果和核桃等果樹改造為經(jīng)濟林,進而發(fā)展都市現(xiàn)代化休閑農(nóng)業(yè)、觀光采摘業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè),拉動經(jīng)濟增長和當?shù)鼐蜆I(yè),促進當?shù)厝嗣袢罕娫鍪彰撠殹M瑯?,通州宋莊鎮(zhèn)砂石礦除常規(guī)復綠外,還合理的利用采礦遺留的大砂坑,建造兩個水塘用以養(yǎng)魚和灌溉,打造生態(tài)垂釣景觀[11]。
1+N綜合產(chǎn)業(yè)模式是依托礦山本身的自然和人文特點,在進行礦山生態(tài)修復治理的同時,注重打造自然生態(tài)景觀,植入歷史和人文元素,形成礦山公園、生態(tài)公園等,使廢棄礦山成為發(fā)展現(xiàn)代旅游、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的載體。這種模式適用于那些位于重要城鎮(zhèn)周邊,且對周邊生態(tài)環(huán)境有重大影響的,礦區(qū)面積較大、具有開發(fā)利用價值的礦山。綜合產(chǎn)業(yè)模式能夠推進資源集約節(jié)約利用和生態(tài)價值實現(xiàn),但也存在較多的限制條件,例如需要基礎(chǔ)地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境條件符合開發(fā)需求,在地理位置上要臨近城區(qū)、交通便利、人流量較大,同時需要有足夠的前期投資支撐、良好市場化運作和后期持續(xù)性的維護管理等。
北京這類礦山修復的典范包括:首云礦山公園、平谷黃松峪國家礦山公園、懷柔圓金夢國家礦山公園、豐臺區(qū)北宮森林公園、房山區(qū)史家營鄉(xiāng)曹家坊礦區(qū)等[14-16]。其中,最為典型的房山區(qū)史家營鄉(xiāng)曹家坊礦區(qū)入選自然資源部第一批《生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)案例》,成為該模式的典范。曹家坊礦區(qū)自2010年以來,修復面積達到2 300多畝,昔日的廢棄礦山轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦陌偃鸸染皡^(qū),形成了旅游、文化、餐飲、民宿、綠化等產(chǎn)業(yè),帶動了“生態(tài)+旅游(民宿)”、“生態(tài)+文化”等多種業(yè)態(tài)共同發(fā)展。同樣,豐臺王佐鎮(zhèn)在關(guān)閉了數(shù)十家石灰廠、采石場后,實施千靈山山體修復工程,栽植了上千畝樹木與花卉,安置了當?shù)卮迕窬蜆I(yè),開發(fā)建設(shè)了千靈山旅游風景區(qū),建成全市首家灰窯遺址公園。礦山修復治理面積約69.84公頃,市、區(qū)財政投入資金總計約4 000萬元,森林覆蓋率由1999年的5%增加到目前的95%,地質(zhì)災害隱患進一步減輕。同時,利用流轉(zhuǎn)土地建立起的綠野仙蹤郊野樂園和利用周邊基本農(nóng)田建成的向陽花公社,每年為村集體增收100余萬元。
(1)工作整體統(tǒng)籌有待提升。
北京市高度重視礦山生態(tài)修復治理,將其擺到提升首都生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保障首都生態(tài)安全的突出位置。為了有序推進礦山生態(tài)修復工作,目前已初步建立了由各區(qū)政府主責,市級相關(guān)部門共同配合參與的工作機制。2022年又先后制定了《北京市礦山生態(tài)修復“十四五”規(guī)劃(2021-2025)》《北京市國土空間生態(tài)修復規(guī)劃(2021-2035)》等相關(guān)中長期規(guī)劃,明確了后續(xù)工作的目標任務(wù)。總體來看,目前政府、礦山企業(yè)、修復企業(yè)與當?shù)厝罕姷墓ぷ鲄f(xié)調(diào)機制雖有了較大的進步,但在政府前期基礎(chǔ)工作如何做,修復方案如何統(tǒng)籌當?shù)厣鷳B(tài)、生產(chǎn)、生活,各類修復整治項目如何有機銜接等問題上,還都有提升完善的空間。
(2)市場資金投入激勵力度不足。
當前北京市礦山生態(tài)修復資金來源主要以市、區(qū)兩級財政投入和企業(yè)被動投入為主。其中,曾有采礦許可證的由市級財政出資治理,無采礦許可證及亂采濫挖形成的由區(qū)級財政出資治理,有責任主體并規(guī)劃為轉(zhuǎn)型利用的礦山由礦山企業(yè)負責生態(tài)修復工作。由所在區(qū)的政府負責做好區(qū)域內(nèi)的礦山生態(tài)修復資金統(tǒng)籌,在保障社會投資主體合理收益的前提下,資金向無法產(chǎn)生現(xiàn)金流的公益性項目傾斜。大量財政投入使得礦山生態(tài)修復工作具備一定的資金保障,但在探索市場化道路上,仍然缺乏激勵社會資本投入的有效政策,投資渠道較為單一。由于產(chǎn)權(quán)不明等歷史遺留問題,也導致治理主體缺失,缺乏長效運營及監(jiān)管機制。
(3)亟待加強技術(shù)集成創(chuàng)新。
北京市積極引入數(shù)家有實力的專業(yè)企業(yè)承擔礦山生態(tài)修復治理項目,依托企業(yè)自主創(chuàng)新,技術(shù)水平不斷提高。同時,北京市注重開展調(diào)查、監(jiān)測、保護與綜合治理等方面的技術(shù)研究、技術(shù)標準制定和監(jiān)測平臺的建設(shè)等,制定了《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理工程技術(shù)規(guī)程》,開展了“北京市礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)”的建設(shè),取得了較好的監(jiān)測效果。但目前承擔項目的各方技術(shù)水平參差不齊,行業(yè)技術(shù)規(guī)范性和集成創(chuàng)新不夠,而且以往一些常規(guī)復綠的技術(shù)手段難以滿足廢棄礦山綜合開發(fā)利用的新需求。
日前,云南省金沙江中游庫區(qū)航運基礎(chǔ)設(shè)施綜合建設(shè)一期工程奉科碼頭、寶山碼頭、阿海上翻壩碼頭、阿海下翻壩碼頭、樹底碼頭“五點一線”碼頭水工工程全部完工。投用后,將更好完善區(qū)域綜合交通運輸體系,服務(wù)四川、云南省沿江地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。
(1)加強礦山生態(tài)修復的規(guī)劃統(tǒng)籌和系統(tǒng)思維。
廢棄礦山生態(tài)修復既涉及環(huán)境問題,又涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、文化旅游等多方面,因此需要加強規(guī)劃統(tǒng)籌和系統(tǒng)思維。一是礦山生態(tài)修復治理要統(tǒng)籌納入到國土空間規(guī)劃和生態(tài)修復規(guī)劃中,與區(qū)域重大戰(zhàn)略、生態(tài)修復重大工程等相適應,聚焦重點領(lǐng)域,按照生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的功能定位制定修復目標。二是要突破傳統(tǒng)的礦山環(huán)境治理僅專注于礦區(qū)范圍的局限,在治理方案設(shè)計上要加強與周邊整體生態(tài)系統(tǒng)的有機協(xié)調(diào),突出山水林田湖草沙整體修復,以及向提升社會—經(jīng)濟—自然復合生態(tài)系統(tǒng)的綜合效能轉(zhuǎn)變。三是在工作推進上,要加強自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門的協(xié)同,把礦山生態(tài)修復與鄉(xiāng)村振興、污染防治、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相融合,尤其是要與鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等有機結(jié)合,實現(xiàn)空間再造、生態(tài)再造、產(chǎn)業(yè)再造。
(2)修復模式的選擇需因地制宜,一礦一策。
礦山生態(tài)修復治理的轉(zhuǎn)型方向是在消災、復綠及恢復生態(tài)功能的基礎(chǔ)上,更加強調(diào)利用多元化、市場化的機制,推進礦山轉(zhuǎn)型升級與綜合利用。各種新模式的探索在北京及其他地區(qū)已有成功的范例,除了上述三種模式外,一些地區(qū)還探索了砂石土再利用,垃圾處理廠、倉儲類等模式,任何一種模式都有各自的優(yōu)缺點。因此,礦山生態(tài)修復治理模式的選擇要建立在綜合分析礦區(qū)區(qū)域地質(zhì)、風土人情、經(jīng)濟發(fā)展水平、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)上,堅持生態(tài)優(yōu)先的原則,做到不同模式間的有機結(jié)合和交叉運用,堅持因地制宜、一礦一策,設(shè)計個性化、多元化的修復方案,避免一刀切,避免盲目的生搬硬套。其中,要格外注重廣泛征求當?shù)厝罕娨庖姾徒ㄗh,主動接受公眾監(jiān)督,增強歷史遺留礦山生態(tài)修復工作的透明度和公眾知情權(quán),切實保障人民群眾合法權(quán)益。
(3)完善政策措施,激發(fā)市場活力。
(4)促進修復技術(shù)集成創(chuàng)新與應用。
一是要發(fā)揮國有企業(yè)的行業(yè)帶動作用。地方政府應積極引進有實力的企業(yè)承擔礦山生態(tài)修復項目,打造礦山生態(tài)修復的政產(chǎn)學研合作模式,搭建創(chuàng)新協(xié)作平臺,發(fā)揮各方優(yōu)勢,加速技術(shù)集成創(chuàng)新和應用。二是要進一步引導礦山生態(tài)修復技術(shù)規(guī)范化。依托行業(yè)協(xié)會等的理論和技術(shù)力量,總結(jié)梳理當前典型礦山生態(tài)修復的技術(shù)應用實踐,研究制定不同修復模式下的技術(shù)框架體系,形成相關(guān)的行業(yè)標準和技術(shù)規(guī)范,并深入探索建立資源再利用和生態(tài)價值實現(xiàn)的技術(shù)支撐體系。三是各地要加強礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測平臺建設(shè)??梢猿浞忠劳械乜眴挝滑F(xiàn)有技術(shù)優(yōu)勢,持續(xù)進行已治理礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測點的設(shè)置,利用信息技術(shù)對治理效果進行動態(tài)跟蹤分析,及時反饋出現(xiàn)的新問題、新情況,積極采取應對措施。
(1)北京市的礦山生態(tài)修復治理取得了明顯成效,主要的模式包括:復綠模式、土地再利用模式和1+N綜合產(chǎn)業(yè)模式。不同模式在修復目標、技術(shù)路徑、運作模式上有所不同,也都存在各自的優(yōu)缺點。土地再利用和1+N綜合產(chǎn)業(yè)模式的一些典型做法值得其他地區(qū)學習借鑒。
(2)實踐表明,礦山生態(tài)修復治理模式的選擇和創(chuàng)新需要從三方面入手,一是從國土空間全局進行系統(tǒng)性的謀劃統(tǒng)籌;二是充分挖掘市場主體和社會公眾的參與潛力;三是提升技術(shù)創(chuàng)新和集成應用能力。
(3)礦山生態(tài)修復治理仍將是未來一段時期重要的環(huán)境治理議題。尊重歷史、敬畏自然、因地制宜、因礦施策,逐步推動構(gòu)建政府主導、多元參與的長效機制是推進我國礦山生態(tài)修復治理工作的必然選擇。