綦佩妍 鄭 夔 黃樹(shù)祥 黎東紅 蔡揚(yáng)堯 孫芳芳 戴智萍 戴 ?。ㄍㄐ抛髡撸?/p>

廣州國(guó)際旅行衛(wèi)生保健中心（廣州海關(guān)口岸門診部）（廣東，廣州，510000）

廣州海關(guān)技術(shù)中心（廣東，廣州，510000）

全球航運(yùn)的快速發(fā)展，帶來(lái)了船舶壓載水的大量轉(zhuǎn)移與排放。 人們?cè)谡J(rèn)識(shí)到壓載水帶來(lái)的海洋生物入侵的危害后制定了一系列國(guó)際公約、 標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)航運(yùn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平主席在2018 年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，“要加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。 ”［1］在《壓載水公約》不斷深入推進(jìn)的當(dāng)下，如何加強(qiáng)我國(guó)壓載水生物安全監(jiān)管，做好履約工作，進(jìn)一步維護(hù)海洋生物安全是一個(gè)值得關(guān)注和研究的問(wèn)題。

1 壓載水生物安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.1 壓載水的概念

19 世紀(jì)80 年代鋼殼船舶問(wèn)世以來(lái)， 人們發(fā)現(xiàn)壓載水作為壓艙物具有易裝卸、隨用隨取、成本低、容易控制各壓載艙重量分布的巨大優(yōu)勢(shì)并廣泛使用。 壓載水對(duì)船舶航行安全的主要作用如下：

（1） 補(bǔ)償各種貨物裝載水平以及船舶因燃油、淡水等物資消耗引起的船體吃水重量變化，使船舶在裝載貨物較少甚至空載時(shí)仍能保持船體在水中的深度，以確保有效的螺旋槳和方向舵操作；

（2）減少船體壓力，提供橫向穩(wěn)定性，提高推進(jìn)力和機(jī)動(dòng)性，調(diào)節(jié)船舶的縱傾、橫傾、吃水、穩(wěn)心高度，以保證船舶航行所需的穩(wěn)性；

（3）減小船舶的彎矩和剪力，降低船體振動(dòng)，避免船體變形，延長(zhǎng)船體壽命。

2004 年國(guó)際海事組織擬定的《船舶壓載水和沉積物控制與管理國(guó)際公約》將壓載水定義為：“為控制船舶橫傾、縱傾、吃水、穩(wěn)性或應(yīng)力而加裝到船上的水及其懸浮物質(zhì)。 ”[2］

1.2 國(guó)外壓載水生物安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1903 年， 在北海大量出現(xiàn)亞洲浮游植物藻類Odontella（Biddulphia sinensis）后，科學(xué)家們首先認(rèn)識(shí)到了外來(lái)物種引入的跡象。 但直到1970 年代，科學(xué)界才開(kāi)始詳細(xì)審查這個(gè)問(wèn)題。 在1980 年代后期，加拿大和澳大利亞是在入侵物種方面遇到特殊問(wèn)題的國(guó)家之一，它們引起了IMO 海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（MEPC）的關(guān)注。

《聯(lián)合國(guó)海洋公約》（1982 年）規(guī)定“各國(guó)應(yīng)采取一切必要措施以防止、減少和控制由于在其管轄或控制下使用技術(shù)而造成的的海洋環(huán)境污染，或由于故意或偶然在海洋環(huán)境某一特定部分引進(jìn)外來(lái)的或新物種致使海洋環(huán)境可能發(fā)生重大和有害的變化。 ”[3］其后，《生物多樣性公約》在1992 年由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起，其目的是保護(hù)生物多樣性。 聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》為免受外來(lái)入侵物種侵害所采取的措施提供了依據(jù)。 1995 年“關(guān)于海洋和沿海生物多樣性的雅加達(dá)任務(wù)規(guī)定”、1997 年《控制和管理船舶壓載水使有害水生物和病原體的轉(zhuǎn)移降至最小程度指南》等國(guó)際范圍內(nèi)的協(xié)約，逐步構(gòu)建了全球防治海洋外來(lái)生物入侵的共識(shí)及程序與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，2004 年國(guó)際船舶壓載水管理外交大會(huì)通過(guò)了《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》［2，4-5］（以下簡(jiǎn)稱《壓載水公約》或“公約”）。 公約包括正文和《船舶壓載水和沉積物控制與管理規(guī)則》兩部分，旨在控制和消除壓載水的危害。［5］

《壓載水公約》于2016 年9 月8 日達(dá)到生效條件，2017 年9 月8 日正式生效實(shí)施［2］，2019 年1 月22 日起對(duì)我國(guó)正式生效。 公約目前締約國(guó)數(shù)量達(dá)86 個(gè)，船舶總噸位之和占全球91.12%［6］。 公約由22個(gè)條款和一個(gè)包含5 個(gè)章節(jié)的附件組成。 還制定了配套的14 項(xiàng)技術(shù)導(dǎo)則。

需要注意的是，2017 年7 月7 日MEPC.290（71）決議提出了“經(jīng)驗(yàn)積累階段”［7］的規(guī)定——只要船舶正確安裝并使用合格的壓載水管理系統(tǒng)，就不應(yīng)該因壓載水超出D-2 標(biāo)準(zhǔn)而受到制裁、警告、滯留或驅(qū)逐等處罰。 公約的經(jīng)驗(yàn)積累期（EBP 階段）與《壓載水公約》同時(shí)生效，暫定持續(xù)到2022 年秋季［8］。

1.3 國(guó)內(nèi)壓載水生物安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1.3.1 國(guó)內(nèi)壓載水監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)

涉及《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》履約管理的行政監(jiān)管部門有海事部門、海關(guān)部門、環(huán)境保護(hù)部門、港口管理部門等多個(gè)部門。

涉及國(guó)內(nèi)壓載水檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)方面包含海事系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室、海關(guān)系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室、高校以及科研院所實(shí)驗(yàn)室和實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟。

一、海事系統(tǒng)內(nèi)實(shí)驗(yàn)室。2018 年交通運(yùn)輸部“十三五”中期規(guī)劃中正式批復(fù)組建國(guó)家壓載水檢測(cè)中心。

二、海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)驗(yàn)室。 2017 年江陰海關(guān)國(guó)家壓載水檢測(cè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室成立，2021 年廣州海關(guān)技術(shù)中心獲國(guó)外船舶壓載水管理系統(tǒng)生物測(cè)試檢測(cè)（ABS）認(rèn)可資質(zhì)。

三、高等院?？蒲性核鶎?shí)驗(yàn)室。 包含獲美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)實(shí)驗(yàn)室（USCG）認(rèn)可資質(zhì)的上海海洋大學(xué)海洋工程裝備檢測(cè)試驗(yàn)技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室船舶壓載水檢測(cè)試驗(yàn)室等科研院所實(shí)驗(yàn)室。

四、實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟。2020 年包括南京海關(guān)、廣東海洋大學(xué)海運(yùn)學(xué)院在內(nèi)的近40 家單位共同發(fā)起成立，以“加強(qiáng)政策研究、提升檢測(cè)能力、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、保障國(guó)門安全”為宗旨的進(jìn)出境船舶壓載水檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟。

1.3.2 國(guó)內(nèi)壓載水生物安全監(jiān)管的制度

國(guó)內(nèi)主要從國(guó)境衛(wèi)生檢疫和防止船舶污染兩個(gè)角度對(duì)壓載水的排放進(jìn)行規(guī)范。

1.3.2.1 國(guó)境衛(wèi)生檢疫

相關(guān)規(guī)定主要來(lái)自 《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》、《國(guó)際航行船舶出入境海關(guān)管理辦法》、《生物安全法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則等。 《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》 及其實(shí)施細(xì)則，主要規(guī)定為 “在排放前實(shí)施相應(yīng)的衛(wèi)生除害處理”，“在港期間未經(jīng)海關(guān)許可不得擅自排放壓載水”

1.3.2.2 防止船舶污染

相關(guān)規(guī)定主要來(lái)自來(lái)自 《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》、《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》等以及海事部門的《船舶壓載水和沉積物管理監(jiān)督管理辦法（試行）》。 主要規(guī)定為：在我國(guó)水域，任何船舶及其相關(guān)作業(yè)均不得違規(guī)排放壓載水；只有在采用處理裝置或其他等效措施對(duì)壓載水進(jìn)行滅活等處理并達(dá)標(biāo)后才能排放；在港區(qū)水域內(nèi)排放壓載水前還需將相關(guān)作業(yè)信息向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告等。

1.4 壓載水的取樣與檢測(cè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

《壓載水公約》及其G2《壓載水取樣導(dǎo)則》、《基于壓載水公約的PSC 導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱 《PSC 導(dǎo)則》）、《根據(jù)壓載水管理公約及其導(dǎo)則（G2）的壓載水取樣和分析試用指南》對(duì)壓載水取樣做出了很多原則性但不具體的指標(biāo)。 但是壓載水取樣與檢測(cè)是一門非常復(fù)雜且對(duì)操作人員的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)有一定要求的操作，上述籠統(tǒng)規(guī)定并不能滿足現(xiàn)實(shí)要求。

國(guó)內(nèi)方面， 目前根據(jù) 《海洋監(jiān)測(cè)規(guī)范》（GB 17378—2007）、《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法》（GB/T 5750—2006）、《霍亂診斷標(biāo)準(zhǔn)》（WS 289—2008）等標(biāo)準(zhǔn)提供的實(shí)驗(yàn)方法來(lái)對(duì)《壓載水公約》D-2 標(biāo)準(zhǔn)列出的參數(shù)進(jìn)行對(duì)應(yīng)檢測(cè)。2021 年10 月河北海事局、交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究所共同起草《船舶壓載水指示性分析取樣與檢測(cè)要求?》（JT/T 1393—2021）發(fā)布，并于2022 年4 月開(kāi)始實(shí)施。2022 年1 月由中國(guó)太平洋學(xué)會(huì)海洋標(biāo)準(zhǔn)化分會(huì)、 東海環(huán)境分會(huì)、上海海洋大學(xué)和國(guó)家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測(cè)中心等多家單位共同制定的 《船舶壓載水檢測(cè)方法第1 部分：大于等于50μm 活體生物》等7 項(xiàng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布，并于2022 年7 月開(kāi)始實(shí)施。

國(guó)際上， 國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織于2019 年5 月發(fā)布了 《船舶和海洋技術(shù)—水生有害物種—第1 部分：壓載水排放取樣口》（ISO 11711-1：2019），2022 年9月發(fā)布了船舶和海上技術(shù).水生滋擾物種.第2 部分：壓載水樣品的收集和處理（ISO 11711-2-2022）第3 部分《壓載水樣品分析》目前都仍在開(kāi)發(fā)。

1.5 壓載水的主要生物安全危害

國(guó)際海事組織將“壓載水入侵生物傳播”與“陸上海洋污染源”、“海洋生物資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)” 以及“海洋生物棲息地的物理改變/破壞”一道，列為全球海洋面臨的“四大危害”。 截止2020 年1 月，世界船隊(duì)總噸位已達(dá)到21 億［9］。每年全球船舶攜帶的壓載水達(dá)到300-500 億噸，而每噸壓載水中可能就含有多達(dá)50000 個(gè)浮游生物、細(xì)菌、包囊、幼蟲(chóng)、小型無(wú)脊椎動(dòng)物和魚(yú)卵。 到目前為止， 全球已確認(rèn)有500多種生物物種是通過(guò)船舶壓載水傳播到當(dāng)?shù)氐摹?/p>

外來(lái)入侵物種給本地海洋生物和人類帶來(lái)的嚴(yán)重危害主要體現(xiàn)在：以巨大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)改變甚至摧毀本地生態(tài)系統(tǒng)、攜帶有毒和致病微生物致人生病甚至死亡、因生態(tài)環(huán)境惡化造成相關(guān)產(chǎn)業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)損失與間接社會(huì)問(wèn)題、上述危害的疊加在較長(zhǎng)的時(shí)間尺度下逐步發(fā)生隨機(jī)和不可控的放大與嬗變并造成不可預(yù)見(jiàn)的影響。

1.6 壓載水生物安全監(jiān)管的處置方式與標(biāo)準(zhǔn)

壓載水的處置目前有兩種： 一種是進(jìn)行 “置換”，另一種是進(jìn)行“處理+排放”。 前者需滿足壓載水公約的D-1 標(biāo)準(zhǔn)，后者需滿足D-2 標(biāo)準(zhǔn)。

D-1 標(biāo)準(zhǔn)要求國(guó)際船舶在遠(yuǎn)離海岸線的公海上置換壓載水，D-1 標(biāo)準(zhǔn)壓載水置換水域的要求見(jiàn)表1。

表1 D-1 標(biāo)準(zhǔn)壓載水置換水域的要求

D-2 標(biāo)準(zhǔn)需要國(guó)際船舶通過(guò)壓載水處理設(shè)備，以機(jī)械（如過(guò)濾、旋流和分離等）、物理（如臭氧殺菌、紫外線、電流、惰化、超聲和熱處理等）、化學(xué)（如電解、殺蟲(chóng)劑、羥基自由基等）等生物滅活技術(shù)，或上述多種技術(shù)的組合，對(duì)壓載水中的有害水生物按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行殺滅，以實(shí)現(xiàn)公約所要求的達(dá)標(biāo)排放。常見(jiàn)D-2標(biāo)準(zhǔn)壓載水處置的方法及其優(yōu)缺點(diǎn)分析見(jiàn)表2。

表2 D-2 標(biāo)準(zhǔn)壓載水常見(jiàn)置換方法及其優(yōu)缺點(diǎn)分析

2 壓載水生物安全監(jiān)管中存在的不足

2.1 壓載水生物安全監(jiān)管體制不完整

2.1.1 壓載水生物安全監(jiān)管中機(jī)構(gòu)職能交叉

國(guó)內(nèi)壓載水的生物安全監(jiān)管涉及國(guó)際船舶壓載水排放、近海內(nèi)海水域的生物安全監(jiān)測(cè)、水質(zhì)檢測(cè)等多個(gè)行政主管部門監(jiān)管的多個(gè)環(huán)節(jié)。 例如：《生物安全法》 相關(guān)規(guī)定海事部門主管船舶壓載水管理，海關(guān)部門主管來(lái)自疫病區(qū)的壓載水衛(wèi)生檢驗(yàn)以及取樣、檢驗(yàn)和消毒等。 環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)實(shí)施《生物多樣性公約》保護(hù)生物多樣性。 生態(tài)環(huán)保部門負(fù)責(zé)實(shí)施《水污染防治法》。港航管理部門主要負(fù)責(zé)港口碼頭壓載水接收處置管理。在日常船舶壓載水生物安全監(jiān)管中各部門“九龍治水”，沒(méi)有形成統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和互聯(lián)互通的監(jiān)督管理聯(lián)防聯(lián)控的體制機(jī)制。

2.1.2 壓載水生物安全監(jiān)管法律制度不完善

一是2019 年海事部門發(fā)布的 《船舶壓載水和沉積物管理監(jiān)督管理辦法（試行）》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等法律法規(guī)和我國(guó)加入的《2004 年國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》制定的部門規(guī)章，缺乏上位法法律法規(guī)及其配套的實(shí)施細(xì)則。 海事部門發(fā)布的《船舶壓載水和沉積物管理監(jiān)督管理辦法（試行）》目前作為海事系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)章來(lái)執(zhí)行，其他相關(guān)職能部門缺乏執(zhí)法依據(jù)。 在實(shí)施細(xì)則方面，以《船舶壓載水和沉積物管理監(jiān)督管理辦法（試行）》中規(guī)定壓載水“沉積物”為例。 該管理辦法規(guī)定壓載水“沉積物” 系指船舶裝有壓載水的艙室的壓載水中沉淀物質(zhì)。 但實(shí)際上，國(guó)際船舶壓載水沉積物質(zhì)中含有土壤成分。 而《動(dòng)植物檢疫法》第五條“國(guó)家禁止下列各物進(jìn)境：（四）土壤”。 因此對(duì)于壓載水中的土壤成分，行政管理部門對(duì)壓載水進(jìn)行生物安全監(jiān)管的時(shí)候缺乏執(zhí)法依據(jù)。

二是《生物安全法》、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則、《國(guó)際航行船舶出入境海關(guān)管理辦法》等現(xiàn)行法規(guī)，對(duì)于壓載水的生物安全監(jiān)管規(guī)定局限于本部門監(jiān)管領(lǐng)域。 例如：《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》實(shí)施細(xì)則第七十八條“（六）、裝自霍亂疫區(qū)的壓艙水，未經(jīng)消毒，不準(zhǔn)排放和移下。 ”但對(duì)其他來(lái)自非疫區(qū)的壓載水如何進(jìn)行生物安全監(jiān)管并沒(méi)有明確的管理規(guī)范。但是，目前世界衛(wèi)生組織對(duì)霍亂疫情爆發(fā)的地區(qū)沒(méi)有以霍亂疫區(qū)命名。 《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》實(shí)施細(xì)則對(duì)“霍亂疫區(qū)”的規(guī)定，執(zhí)法依據(jù)存在漏洞。

三是壓載水港口國(guó)監(jiān)管法律規(guī)范缺失，壓載水排放監(jiān)管法律規(guī)范不明確。 我國(guó)對(duì)壓載水生物安全監(jiān)管的規(guī)定不夠系統(tǒng)， 散落在不同的法規(guī)條文中。每個(gè)法律或者實(shí)施細(xì)則對(duì)壓載水生物安全監(jiān)管內(nèi)容都是零散的。 另外《PSC 導(dǎo)則》給海事部門港口口國(guó)監(jiān)督設(shè)置了太多限制， 客觀上增加了檢查難度尤其是規(guī)范操作的風(fēng)險(xiǎn)，而我國(guó)目前尚未從生物安全、生物入侵的角度對(duì)壓載水進(jìn)行立法監(jiān)管， 因?yàn)槿狈?zhí)法依據(jù)， 目前對(duì)壓載水生物安全監(jiān)管的相關(guān)行政部門管理既存在重疊（如都要進(jìn)行報(bào)告），也存在死角（如缺乏應(yīng)急處置辦法、妨害生態(tài)安全行為的罰則等），這些都降低了相關(guān)行政部門的執(zhí)法威懾力。

2.1.3 壓載水生物安全實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力不足

一是實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力不足。 2021 年《生物安全法》規(guī)定“海關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的進(jìn)出境和過(guò)境生物安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)依法處置。 ”，但是，《生物安全法》實(shí)施前，壓載水生物安全監(jiān)管不是海關(guān)行政執(zhí)法的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。 海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部專業(yè)的壓載水生物安全實(shí)驗(yàn)室數(shù)量少，設(shè)備陳舊落后，在執(zhí)法監(jiān)管過(guò)程中技術(shù)支撐能力偏弱。

二是壓載水檢測(cè)涉及微生物、浮游植物、環(huán)境科學(xué)與工程等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，各相關(guān)行政部門的實(shí)驗(yàn)室缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才。 各相關(guān)行政部門與高校科研院所2020 年成立的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)大聯(lián)盟，還沒(méi)有形成成熟的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。

三是壓載水快速檢測(cè)存在困難。壓載水《PSC 導(dǎo)則》第2.4.1 條規(guī)定，海事檢查官“應(yīng)首先進(jìn)行指示性分析”，如果“指示性分析結(jié)果超出D-2 標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)閾值……則可以進(jìn)行詳細(xì)分析”； 以及 《壓載水公約》第9 條，“分析樣品的時(shí)間不得用作船舶被不當(dāng)延遲的依據(jù)”。 但在實(shí)際實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)過(guò)程中，壓載水中的浮游生物可以通過(guò)甲醛滅活等方式進(jìn)行樣本固定，但是壓載水的病原微生物需冷鏈低溫保存運(yùn)輸，配套的壓載水檢測(cè)公共服務(wù)尚未建立健全。 海關(guān)和海事部門均尚未推廣配備壓載水快速檢測(cè)設(shè)備，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的具備相應(yīng)壓載水檢測(cè)資質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室也屈指可數(shù)，取樣操作、交通、安排檢測(cè)、反饋結(jié)果，每一步都需要時(shí)間，整體時(shí)間難以預(yù)估，要想不影響船期，困難重重。 若不能在船舶在港期間快速給出令人信服的科學(xué)檢測(cè)結(jié)論，港口國(guó)監(jiān)督將形同虛設(shè)。

2.2 壓載水生物安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不完善

2.2.1 壓載水有害生物名單目錄不完善

根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）統(tǒng)計(jì)，全球每天通過(guò)壓載水途徑傳播的物種有3000-4000 種，這其中包含哪些有害生物物種及病原微生物，還需要規(guī)范完整的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。 我國(guó)目前也沒(méi)有壓載水有害生物及病原微生物的名單目錄。 目前現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署第413 號(hào)聯(lián)合公告）僅包含植物有害物種，沒(méi)有動(dòng)物及浮游生物有害物種。 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2020年頒發(fā)實(shí)施的GB/T 37801-2019《 限定性有害生物名錄指南》， 指出限定性有害生物包括限定的非檢疫性有害生物和檢疫性有害生物。 因此《限定性有害生物名錄指南》缺乏對(duì)壓載水檢測(cè)的針對(duì)性。

2.2.2 壓載水實(shí)驗(yàn)檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)不完善

目前我國(guó)在壓載水實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)方面采用的是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO 和美國(guó)環(huán)保署EPA 的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)壓艙水中大腸桿菌、腸道球菌和霍亂弧菌進(jìn)行檢測(cè)，但壓載水種其他活體生物目前還沒(méi)有統(tǒng)一的檢測(cè)方法和標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 壓載水生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理職能缺位

2.3.1 壓載水風(fēng)險(xiǎn)管理流程斷裂

2021 年《生物安全法》實(shí)施后，壓載水生物安全監(jiān)管對(duì)海關(guān)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，是全新的監(jiān)管領(lǐng)域。 目前海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理中， 對(duì)于壓載水生物安全風(fēng)險(xiǎn)布控、抽樣檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及風(fēng)險(xiǎn)處置等多環(huán)節(jié)處于“空白”領(lǐng)域。 《生物安全法》實(shí)施之前，壓載水生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理主要依賴海事部門。 但是目前海事部門能夠?qū)?guó)際航行船舶實(shí)施壓載水管理方面的監(jiān)管手段主要分為兩大類，一是線上，二是線下。 海事線上監(jiān)管主要是核查船舶基礎(chǔ)信息、壓載水管理證書(shū)信息、《壓載水報(bào)告單》等，雖能夠保證壓載水監(jiān)管的廣度，但缺乏壓載水生物安全監(jiān)管的深度和專業(yè)化。 海事線下監(jiān)管則主要由港口國(guó)監(jiān)督官實(shí)施，雖能保證單船檢查的一定深度，但覆蓋廣度較低， 尤其是新冠疫情逐漸常態(tài)化的背景下，海事部門線下監(jiān)管數(shù)量必然大幅減少。 另外，無(wú)論海事部門的線上監(jiān)管還是線下監(jiān)管，海事部門所取得的數(shù)據(jù)都是一個(gè)個(gè)的單船數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)之間形成信息孤島。 海事部門與海關(guān)部門對(duì)壓載水相關(guān)數(shù)據(jù)的使用中，目前無(wú)法做到數(shù)據(jù)共享共建，存在行業(yè)壁壘，相關(guān)職能部門無(wú)法對(duì)監(jiān)管的現(xiàn)狀、趨勢(shì)進(jìn)行全面而智能的分析，遑論壓載水生物安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

2.3.2 壓載水風(fēng)險(xiǎn)處置主體缺失

2017 年修訂的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第十五條“船舶在中華人民共和國(guó)管轄海域向海洋排放的壓載水，應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)、中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求。 船舶應(yīng)當(dāng)將不符合前款規(guī)定的排放要求的污染物排入港口接收設(shè)施或者由船舶污染物接收單位接收。 ”［10］但目前我國(guó)沒(méi)有建成現(xiàn)有的壓載水港口接收設(shè)施，也沒(méi)有指定的船舶污染物接收單位。 對(duì)壓載水的凈化處理一般通過(guò)船舶壓載水過(guò)濾或者安裝船舶壓載水處理系統(tǒng)BWMS 等形式進(jìn)行前處理，海關(guān)和海事部門對(duì)處理后的壓載水檢測(cè)合格后允許排放。 按照《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》港口壓載水港口接收設(shè)施建設(shè)及船舶污染物接收單位缺位，因此目前的監(jiān)管手段和現(xiàn)行法律存在不一致的情況。

3 壓載水生物安全監(jiān)管的優(yōu)化建議

3.1 建立壓載水生物安全監(jiān)管聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

一是明確職責(zé)，建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。 口岸對(duì)國(guó)際船舶壓載水的監(jiān)管涵蓋船舶進(jìn)港后壓載水取樣檢測(cè)、壓載水中致病菌、浮游生物的不合格處置、船舶放行等全鏈條監(jiān)管，需要海事部門和海關(guān)部門的協(xié)同監(jiān)管。協(xié)同監(jiān)管過(guò)程中海關(guān)部門可以從生物安全角度進(jìn)行監(jiān)管，而海事部門還可以對(duì)船舶持有的《國(guó)際壓載水管理證書(shū)》、《壓載水管理計(jì)劃》、《壓載水記錄簿》以及壓載水管理系統(tǒng)的《型式認(rèn)可證書(shū)》進(jìn)行檢查。 從便利通關(guān)角度，海關(guān)與海事部門也應(yīng)該加強(qiáng)跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，提升聯(lián)防聯(lián)控水平。

二是要建立跨區(qū)域協(xié)同協(xié)作監(jiān)管機(jī)制。 國(guó)際船舶壓載水生物安全監(jiān)管， 涉及多個(gè)水域的生物安全。 因此壓載水生物安全監(jiān)管離不開(kāi)跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管。 《生物安全法》第二十七條要求“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、海關(guān)、生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立生物技術(shù)環(huán)境安全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。 ”具體到壓載水生物安全監(jiān)管角度，事前監(jiān)管中，可由生態(tài)環(huán)境部門牽頭對(duì)我國(guó)重點(diǎn)海域開(kāi)展生物安全本底調(diào)查，并建立相應(yīng)的本底數(shù)據(jù)庫(kù)。 事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，可以借助國(guó)際貿(mào)易單一窗口和金關(guān)二期系統(tǒng)進(jìn)行壓載水生物安全監(jiān)管的信息化風(fēng)險(xiǎn)管理。事后監(jiān)管壓載水處置環(huán)節(jié)，可以通過(guò)建立壓載水《有害生物目錄》數(shù)據(jù)庫(kù)， 與壓載水檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行實(shí)時(shí)對(duì)比和數(shù)據(jù)庫(kù)更新，增加相關(guān)行政執(zhí)法部門跨部門的風(fēng)險(xiǎn)交流。

3.2 完善壓載水的相關(guān)法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

3.2.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

根據(jù)《生物安全法》中“國(guó)際航行船舶壓艙水排放等應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)生物安全管理要求。 ”制定《生物安全法》 實(shí)施細(xì)則或者細(xì)化修訂 《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》、《動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則，增加壓載水及其沉積物質(zhì)中病原體、微生物、浮游植物、浮游動(dòng)物及其他外來(lái)生物監(jiān)管規(guī)定或?qū)嵤┺k法。 建立健全各職能部門對(duì)于壓艙水監(jiān)管的法規(guī)體系。 整合海事、環(huán)保、海洋、漁業(yè)、海關(guān)、港口甚至旅游、應(yīng)急管理等相關(guān)行政管理部門，以及港航企業(yè)、船級(jí)社、修造船廠等社會(huì)力量，建立一個(gè)國(guó)家層面的履行《壓載水公約》的工作機(jī)制，從法律層面，明確壓載水生物安全監(jiān)管的管理要求尤其是違法懲處方式和標(biāo)準(zhǔn)，整合各方力量，打造防范壓載水污染海洋環(huán)境的“命運(yùn)共同體”。

3.2.2 完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

一是創(chuàng)建壓載水外來(lái)有害浮游動(dòng)物、浮游植物植物、病原體、微生物名錄清單。 按照名單目錄對(duì)國(guó)際船舶壓載水實(shí)施分類分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)可能含有外來(lái)有害浮游動(dòng)物、浮游植物植物、病原體、微生物不同風(fēng)險(xiǎn)程度海域或國(guó)際航線的進(jìn)境船舶壓艙水分級(jí)分類實(shí)施壓載水樣品檢測(cè)抽檢。 二是建立健全檢測(cè)方法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。 在現(xiàn)有的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO和美國(guó)環(huán)保署EPA 的相關(guān)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，研發(fā)適合我國(guó)國(guó)情的壓載水檢測(cè)方法國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)于10-50μm 活體生物計(jì)數(shù)和大于50μm 活體生物計(jì)數(shù)需進(jìn)一步明確。 積極推動(dòng)我國(guó)壓載水檢測(cè)方法國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化認(rèn)證。 三是建立國(guó)際船舶日本、韓國(guó)海域壓載水核輻射有害檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。 日本福島第一核電站核污染水排海計(jì)劃， 必然使日本、韓國(guó)海域內(nèi)海水受到核輻射污染。 以切爾諾貝利核泄漏事件以及長(zhǎng)崎和廣島的核彈事件產(chǎn)生所生物安全危害為例，國(guó)際船舶壓載水核污染檢測(cè)方法及標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建迫在眉睫。

3.3 完善壓載水監(jiān)管全鏈條風(fēng)險(xiǎn)管理流程

一是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。 各政府職能部門可以根據(jù)國(guó)際船舶壓艙水監(jiān)管的生物監(jiān)測(cè)結(jié)果，依托海事部門現(xiàn)有信息化資源，整合國(guó)際海事組織及高等院校對(duì)壓載水檢測(cè)的外部數(shù)據(jù)，開(kāi)發(fā)國(guó)際船舶壓載水跟蹤管理相關(guān)算法或管理模塊，將國(guó)際船舶壓載水相關(guān)管理數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分類、整合、分析。 這些數(shù)據(jù)應(yīng)包含而不限于船舶基礎(chǔ)信息、壓載水管理證書(shū)信息、使用置換或處理的情況、船舶航線信息、壓載水裝卸經(jīng)緯度信息、壓載水取樣送檢結(jié)果、本港海洋生物本底檢測(cè)動(dòng)態(tài)等等。 通過(guò)相關(guān)信息的不斷積累構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)。 利用數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行分析、 追蹤、反饋，未來(lái)可以將數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)算法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測(cè)控制等應(yīng)用于探索海洋生物入侵災(zāi)害的分析、預(yù)警、處置與決策服務(wù)框架。

二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估綜合研判水平。 在2024 年D-2 標(biāo)準(zhǔn)全面生效前， 政府相關(guān)職能部門應(yīng)開(kāi)展國(guó)際船舶壓載水、我國(guó)海域水環(huán)境樣本本底調(diào)查等數(shù)據(jù)收集與分析以及信息化監(jiān)管工作，加強(qiáng)國(guó)際船舶壓載水業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與實(shí)踐準(zhǔn)備，與高等院?？蒲性核乳_(kāi)展合作研究，開(kāi)展科技攻關(guān)，開(kāi)發(fā)并配置足量、合適的壓載水快速檢測(cè)儀，增加國(guó)際船舶壓載水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力和水平， 為2024 年壓載水公約全面實(shí)施尤其是D-2 標(biāo)準(zhǔn)的全面施行后《壓載水公約》的履約工作打好基礎(chǔ)。

三是完善風(fēng)險(xiǎn)處置監(jiān)督管理機(jī)制。 目前國(guó)際船舶壓載水D-2 標(biāo)準(zhǔn)需要國(guó)際船舶通過(guò)壓載水處理設(shè)備， 對(duì)壓載水中的有害水生物按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行殺滅，以實(shí)現(xiàn)壓載水公約所要求的達(dá)標(biāo)排放。 壓載水經(jīng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，符合壓載水排放標(biāo)準(zhǔn)后準(zhǔn)予排放。 對(duì)于實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)不合格的壓載水的風(fēng)險(xiǎn)處置，政府相關(guān)職能部門應(yīng)加強(qiáng)科研攻關(guān)，推進(jìn)壓載水接收處置一體化檢測(cè)設(shè)備的研發(fā)，加大國(guó)際船舶壓載水科研人才的培養(yǎng)力度。

四是加強(qiáng)壓載水生物安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)交流水平。 建立地方政府、各壓載水生物安全監(jiān)管部門（海關(guān)、海事、生態(tài)環(huán)保等部門）共同參與的風(fēng)險(xiǎn)管理聯(lián)席合作機(jī)制。 風(fēng)險(xiǎn)交流是指政府相關(guān)職能部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體以及國(guó)際組織之間進(jìn)行的與國(guó)際船舶壓載水生物安全風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的信息和意見(jiàn)建議進(jìn)行相互交流的活動(dòng)。 壓載水生物安全監(jiān)管涉及多個(gè)政府相關(guān)職能部門，包括海事、環(huán)保、海洋、漁業(yè)、海關(guān)、港口甚至旅游、應(yīng)急管理等相關(guān)行政管理部門，以及港航企業(yè)、船級(jí)社、修造船廠等相關(guān)企業(yè)。 風(fēng)險(xiǎn)交流應(yīng)貫穿在風(fēng)險(xiǎn)管理的整個(gè)過(guò)程中。

3.4 加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)的口岸核心能力建設(shè)

一是構(gòu)建實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟快速反應(yīng)機(jī)制。 以2020年包括南京海關(guān)、廣東海洋大學(xué)海運(yùn)學(xué)院在內(nèi)的近40 家單位共同發(fā)起成立的進(jìn)出境船舶壓載水檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟為基礎(chǔ)，充分利用現(xiàn)有海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)驗(yàn)室的技術(shù)優(yōu)勢(shì)， 優(yōu)化現(xiàn)有的實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟合作機(jī)制。以交通運(yùn)輸部國(guó)家壓載水檢測(cè)中心、江陰海關(guān)國(guó)家壓載水檢測(cè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室為區(qū)域龍頭（一級(jí)實(shí)驗(yàn)室），在沿海城市組建船舶壓載水實(shí)驗(yàn)室集群（二級(jí)實(shí)驗(yàn)室和三級(jí)實(shí)驗(yàn)室）。 壓載水一級(jí)實(shí)驗(yàn)室成為海事部門、航運(yùn)公司、設(shè)備廠家、船級(jí)社等等不同主體的紐帶與橋梁， 開(kāi)展對(duì)國(guó)際船舶壓載水行業(yè)的深入研究，具備為壓載水二級(jí)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行壓載水從業(yè)人員的培訓(xùn)、壓載水檢測(cè)復(fù)核確證等職能。 壓載水二級(jí)實(shí)驗(yàn)室綜合考慮港口碼頭分布、國(guó)際船舶航線及船舶?？康臄?shù)量、噸位、頻率等情況進(jìn)行選址。 形成以一級(jí)實(shí)驗(yàn)室為主體，以點(diǎn)帶面區(qū)域輻射狀分布的二級(jí)壓載水實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)分布。 壓載水二級(jí)實(shí)驗(yàn)室可開(kāi)展港口近岸海洋生態(tài)環(huán)境本底的生物變化的監(jiān)測(cè)及預(yù)警檢測(cè)；三級(jí)實(shí)驗(yàn)室開(kāi)展基礎(chǔ)的國(guó)際船舶壓載水檢測(cè)職能。

二是提升實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)技術(shù)能力和水平。 加大對(duì)現(xiàn)有實(shí)驗(yàn)室壓載水檢測(cè)專業(yè)化技術(shù)人才和實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)儀器設(shè)備的資金和專項(xiàng)投入，開(kāi)展壓載水檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證認(rèn)可評(píng)估。 根據(jù)世界海事組織《壓載水公約》的履約要求，對(duì)涉及微生物、病原體、浮游動(dòng)物、浮游植物及理化檢測(cè)等多個(gè)技術(shù)領(lǐng)域，開(kāi)展專項(xiàng)培訓(xùn)考核，統(tǒng)一檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。 開(kāi)展壓載水快速檢測(cè)技術(shù)科研攻關(guān)， 完善快速檢測(cè)技術(shù)和檢測(cè)試劑盒，提升壓載水生物安全監(jiān)管技術(shù)能力和水平。

3.5 強(qiáng)化海洋生物入侵的治理與修復(fù)

海洋具有流動(dòng)性、開(kāi)放性等特點(diǎn)，海洋生物入侵一旦發(fā)生，治理和修復(fù)難度極大。 根據(jù)目前相關(guān)研究以及國(guó)內(nèi)外眾多治理經(jīng)驗(yàn)，采用以生物防治為主，化學(xué)、機(jī)械、人工方法為輔的綜合手段，是治理與修復(fù)海洋生物入侵收效較好的方法。 由于地理位置、海域特點(diǎn)、生物分布等實(shí)際情況各不相同，這種綜合手段必須因地制宜，前期做好充分的研究與評(píng)估，分階段實(shí)施，一邊評(píng)估一邊推進(jìn)，以免引發(fā)次生生態(tài)災(zāi)難。 在治理修復(fù)的同時(shí)，還應(yīng)著手提升對(duì)我國(guó)近海的生態(tài)監(jiān)測(cè)管理能力建設(shè)，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的科普宣傳，提升全民防范海洋生物入侵的意識(shí)，構(gòu)建部門、多國(guó)家、多領(lǐng)域協(xié)同的立體監(jiān)測(cè)體系，做到全民防控，早發(fā)現(xiàn)、早治理。

3.6 大力研發(fā)無(wú)壓載水商用船舶制造技術(shù)

無(wú)壓載水船舶是一種理想的船型——平時(shí)無(wú)需壓載水，惡劣海況下只需少量壓載水即可達(dá)到理想的壓艙效果。 目前得到業(yè)內(nèi)專家認(rèn)可的無(wú)壓載水船舶設(shè)計(jì)方案主要有三種：美國(guó)密西根大學(xué)研發(fā)設(shè)計(jì)的貫通流系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案、荷蘭代爾夫特大學(xué)研究的單一結(jié)構(gòu)船體設(shè)計(jì)方案、 日本造船研究中心的V型船身設(shè)計(jì)方案。 三種方案各有優(yōu)缺點(diǎn)，目前都還沒(méi)有可大規(guī)模商用的實(shí)踐基礎(chǔ)。

但對(duì)于壓載水生物安全監(jiān)管來(lái)說(shuō)無(wú)壓載水船舶的研發(fā)可以作為一種消除和降低壓載水生物安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)難題的選項(xiàng)，具有極高的商業(yè)價(jià)值與環(huán)保價(jià)值，值得相關(guān)部門投入更多的力量進(jìn)行科研攻關(guān)，以作為改善壓載水生物安全監(jiān)管的補(bǔ)充手段。