特大城市新城發(fā)展與人口管理體制完善

編者按：

本期專題論壇的主題是“完善職住平衡 提升城市發(fā)展”，共有8位專家學(xué)者從郊區(qū)新城轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性節(jié)點城市的現(xiàn)實需求、城市以人為本的高質(zhì)量的轉(zhuǎn)型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)社區(qū)服務(wù)配套服務(wù)水平分化、城市急診點位分布差異、教育公平的發(fā)展訴求等角度，研究分析新城建設(shè)的基本原則、城市發(fā)展的基礎(chǔ)要素、產(chǎn)業(yè)社區(qū)服務(wù)配套服務(wù)的需求導(dǎo)向、市民獲取急診醫(yī)療資源便利性的提升空間、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的制約瓶頸等問題，針對性地提出城市要實行更加開放的人口政策、城市發(fā)展需要強(qiáng)化“均衡化”理念、構(gòu)建彈性適應(yīng)的服務(wù)配套體系、加強(qiáng)城市急診急救整體體系的建設(shè)、優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育格局等對策建議。

摘要：特大城市在不斷發(fā)展的過程中，由于產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張和中心城區(qū)土地資源的稀缺性，逐步向多中心城市發(fā)展演化。上海市“十四五”規(guī)劃提出將加快建設(shè)五大新城。五大新城從中心城市輔助功能區(qū)的郊區(qū)新城，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性節(jié)點城市的獨立新城，這要求在新城建設(shè)過程中構(gòu)建豐富和完整的產(chǎn)業(yè)體系，完善城市綜合功能，改革城市管理模式和治理體系，以及連接上海都市圈和長三角城市群的區(qū)域一體化發(fā)展。特大城市的新城建設(shè)需要堅持緊湊城市、人民城市、職住平衡和科技創(chuàng)新的基本原則，需要在城市人口總量增長和結(jié)構(gòu)更新的過程中，協(xié)調(diào)人才政策和人口政策關(guān)系，實施人才和人口整合一體的城市人口管理，推動特大城市戶籍制度的改革。

關(guān)鍵詞：郊區(qū)新城;獨立新城;人口管理體制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.001

特大城市在不斷發(fā)展的過程中，由于產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張和中心城區(qū)土地資源的稀缺性，逐步向多中心城市發(fā)展演化。上海市“十四五”規(guī)劃提出，將加快建設(shè)五大新城，計劃將嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城打造成為獨立的綜合性節(jié)點城市。可以預(yù)見，這五個新城與上海的主城區(qū)，將共同構(gòu)成“1+5”的市域都市圈，上海逐步從單中心城市發(fā)展成為多中心、多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的巨型城市。隨著多中心巨型城市的發(fā)展及上海都市圈的擴(kuò)展，將進(jìn)一步提升上海的整體實力，加強(qiáng)上海對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射帶動作用。

本文提出“十四五”期間上海五大新城的建設(shè)，是特大城市深度郊遷擴(kuò)散的結(jié)果，新城正從中心城市輔助功能區(qū)的郊區(qū)新城，發(fā)展為綜合性節(jié)點城市的獨立新城。本文將討論特大城市新城發(fā)展的若干基本原則，并在新城人口增長和人口結(jié)構(gòu)更新的背景下討論城市人口政策的調(diào)整完善。

一、從郊區(qū)新城到都市圈城市系統(tǒng)中的獨立新城

“五大新城”是上海市“十四五”期間的重要發(fā)展計劃，體現(xiàn)出上海想要更進(jìn)一步發(fā)展的雄心。新城建設(shè)應(yīng)該放在世界級的巨型城市，放在上海都市圈和長三角城市群整體發(fā)展的角度來加以考慮。上海的空間格局仍然基本上是由一個相對密集的中心區(qū)域和非常分散的郊區(qū)外延所構(gòu)成。與大倫敦地區(qū)或是東京的首都圈等世界級的巨型城市相比較，上海需要強(qiáng)化和拓展城市空間框架的支撐能力。同時，加強(qiáng)“五大新城”的建設(shè)，能夠?qū)⑸虾Ｅc上海都市圈和長三角城市群的發(fā)展更緊密地結(jié)合起來，這也是上海擴(kuò)展城市發(fā)展的力量，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的必要舉措。

對于上海來說，“新城”的概念并不是現(xiàn)在才提出來的。從本世紀(jì)初提出“一城九鎮(zhèn)”，發(fā)展到“十一五”“十二五”期間的郊區(qū)新城，再到現(xiàn)在的獨立新城，展現(xiàn)出上海城市區(qū)域空間演化的持續(xù)過程。新城是上海大都市地區(qū)空間演化的內(nèi)在結(jié)果。城市的發(fā)展開始是通過中心集聚的階段，實現(xiàn)要素集聚，然后經(jīng)過集聚的擴(kuò)大，再逐步對外擴(kuò)散，通過郊遷擴(kuò)散以及向更遠(yuǎn)地區(qū)的深度郊遷擴(kuò)散，從而在城市的遠(yuǎn)郊形成若干反磁力的中心點，形成多中心巨型城市的格局。[1]本世紀(jì)初上海城市的郊區(qū)新城建設(shè)，基本上還是作為中心城市的輔助功能區(qū)，即是“衛(wèi)星城”或者是“臥城”;“十四五”時期以后的新城建設(shè)，則定位為建設(shè)獨立的綜合性節(jié)點城市。上海的“五大新城”要從“郊區(qū)新城”發(fā)展成為“獨立新城”，表現(xiàn)出城市空間形態(tài)的進(jìn)一步變化，也要求城市功能和相關(guān)規(guī)劃管理的相應(yīng)變化。

第一，獨立新城要求構(gòu)建豐富和完整的產(chǎn)業(yè)體系。從郊區(qū)新城的角度來看，城市郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展很大程度上是承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移;而作為獨立新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，所需要的不僅僅是接受產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，而且是要發(fā)展出有代表性的現(xiàn)代企業(yè)和完整的產(chǎn)業(yè)體系，才能支撐起一個城市。因此，獨立新城的發(fā)展，需要從重視中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過渡到重視產(chǎn)業(yè)體系的培育，要發(fā)展出具有開創(chuàng)性的、面向21世紀(jì)前沿的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。這些前沿產(chǎn)業(yè)的培育和規(guī)劃需要立足較高的定位，無論是新能源汽車產(chǎn)業(yè)還是健康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)，或者大數(shù)據(jù)和人工智能產(chǎn)業(yè)等，都需要創(chuàng)造條件加以發(fā)展。

第二，獨立新城需要完善城市綜合功能。郊區(qū)新城承擔(dān)的是中心城市的輔助配套作用，例如，作為“臥城”，其人口在中心城區(qū)就業(yè)，但是居住和生活在郊區(qū)。不少郊區(qū)新城的人口很大程度上是中心城區(qū)由于舊城改造而轉(zhuǎn)移出去的人口，因此表現(xiàn)出來的是大型居住區(qū)的建設(shè)。有的郊區(qū)新城是基于產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的工業(yè)區(qū)域。因此，郊區(qū)新城的功能是有側(cè)重的，但并不一定完整。作為獨立城市的新城建設(shè)，需要更加綜合的城市功能。獨立新城的發(fā)展格局是在產(chǎn)業(yè)體系整體更新的帶動下，促進(jìn)了人口工作和生活的整體構(gòu)造。為了能夠支持現(xiàn)代前沿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要人口結(jié)構(gòu)達(dá)到更高的層級，需要重視海納百川地吸引人才，吸引包括國外人才和留學(xué)歸國的先進(jìn)技術(shù)人才，以及國內(nèi)各種優(yōu)秀人才來居住和創(chuàng)業(yè)。獨立新城的發(fā)展對城市社會功能配置有更高的需求和標(biāo)準(zhǔn)。如果說在郊區(qū)新城和城鄉(xiāng)結(jié)合部考慮的是如何推動戶籍改革和居住證制度、提高外來人口的市民待遇、加強(qiáng)流動人口的管理和服務(wù)、重視人口增長的服務(wù)配套，未來的新城建設(shè)需要考慮如何通過更高質(zhì)量的城市綜合功能建設(shè)吸納人才，提供更高標(biāo)準(zhǔn)及和國際標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的社會服務(wù)，例如國際學(xué)校、國際醫(yī)院、文體設(shè)施等，以及促進(jìn)城市的內(nèi)外交通、生態(tài)環(huán)境的整體改善。

第三，獨立新城要求城市管理模式和治理體系的改革。郊區(qū)新城是中心城市的輔助功能區(qū)，實際上是在區(qū)和縣行政區(qū)劃下的城市管理創(chuàng)新，主要是在開發(fā)區(qū)管理委員會基礎(chǔ)上的城市管理。獨立的綜合性新城建設(shè)則需要更高層次的城市管理和資源配置能力，要求對新城和區(qū)縣之間的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。因此，新城建設(shè)使得上海城市管理需要從原來的市、區(qū)、縣的管理模式，變成“一個城市”和“五個城市”的管理結(jié)構(gòu)，上海需要探索由若干個城市共同組成的市域都市圈的整體管理體制。新城建設(shè)要求上海特大城市的整體治理體系進(jìn)行調(diào)整和改革。

第四，獨立新城需要連接上海都市圈和長三角城市群的區(qū)域一體化發(fā)展。如果說郊區(qū)新城主要還是以中心城市為圓心的城市外圍，要重視和中心城市發(fā)展密切的相互關(guān)系，那么獨立新城則需要成為在上海都市圈城市系統(tǒng)中的節(jié)點城市，需要發(fā)展和上海都市圈、長三角城市群中城市和城市之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。因此，新興城市內(nèi)部及上海和新城之間的交通廊道和軌道交通體系建設(shè)是重要的，建設(shè)都市圈內(nèi)部的城際鐵路也是必要的。推動都市圈內(nèi)部的相互協(xié)調(diào)和政策平等化具有必要性。通過有效連接上海都市圈和長三角地區(qū)，才能更好構(gòu)造長三角城市群的城市網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)區(qū)域一體化的發(fā)展目標(biāo)。

二、特大城市新城建設(shè)的基本原則

上?！拔宕笮鲁恰苯ㄔO(shè)是特大城市空間演化的內(nèi)在結(jié)果，為城市未來發(fā)展提供新的動力。其不僅會帶來城市空間形態(tài)的變化，也帶來城市功能結(jié)構(gòu)的變化，以及城市管理模式和治理體系的整體變化。在特大城市新城建設(shè)的過程中，有若干基本原則需要加以強(qiáng)調(diào)：

一是緊湊城市。從基本理念上看，上海的城市發(fā)展還是要堅持“緊湊城市”的原則，因為上海的土地資源總體是稀缺的。當(dāng)然，夸張的想法是我們可以把整個上海行政區(qū)的6 000多平方公里土地都變成城市建成區(qū)，但這不僅是不可能的，而且是極端浪費的。新城的土地規(guī)劃如果過于鋪張，首先難以保證投資能力;而且土地的產(chǎn)出能力，也難以支撐過高的投資負(fù)債。新城建設(shè)的目標(biāo)，是成為和中心城市具有互補(bǔ)和平衡關(guān)系的“反磁力的中心點”，這并不在于新城是否有幾百平方公里的土地，而是需要土地上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出要達(dá)到足夠的力度，新城的集聚性才能實現(xiàn)“反磁力的中心點”。以前的郊區(qū)新城不能形成反磁力的空間集聚，不是因為原來的新城不夠大，而主要是因為原來的郊區(qū)新城不夠強(qiáng)。因此，要堅持緊湊城市的原則，增加“五大新城”土地利用的強(qiáng)度，把它建設(shè)得“更強(qiáng)”，而不單單是建設(shè)得“更大”。通過提高城市的容積率，提高土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會產(chǎn)出能力，有利于新城在土地資源約束下得到更高效的發(fā)展。

二是人民城市。建設(shè)綜合性的獨立城市，需要完善城市發(fā)展的系統(tǒng)性，把握城市運行的內(nèi)在機(jī)理。城市的本質(zhì)，是為生活在其中的人民提供良好的生活服務(wù)和發(fā)展機(jī)會。因此，獨立新城建設(shè)需要提高城市的品質(zhì)，降低房價，改善環(huán)境和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);提高城市的宜居性，滿足多樣化人口的生活需求和發(fā)展需要;提高城市的養(yǎng)老服務(wù)能力、托育托幼和教育發(fā)展的能力，讓人民生活得更加美好。同時，新城發(fā)展也需要支持人口的流動，擴(kuò)大城市的開放性和增強(qiáng)對人口的吸納能力、服務(wù)能力，這樣才能實現(xiàn)以人為本。

三是職住平衡。相對來說，郊區(qū)新城的發(fā)展基本還是要服務(wù)于中心城市，是中心城市的臥城，因此才帶來中心城市和周邊地區(qū)之間大規(guī)模的通勤?！拔宕笮鲁恰苯ㄔO(shè)目標(biāo)是成為具有綜合功能的獨立城市，這有助于通過職住平衡提高市域都市圈的整體效率。一方面，針對我國若干特大城市空間布局的研究表明，城市的多中心化有助于實現(xiàn)城市職住平衡，能夠減少不必要的日間通勤和交通能源損耗，以及交通擁擠帶來的效率損失，[2]同時改善居住和就業(yè)之間的職住平衡，也會帶動城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[3]在特大城市新城建設(shè)過程中，需要通過產(chǎn)業(yè)、土地和人口規(guī)劃的協(xié)調(diào)促進(jìn)職住平衡。另一方面，雖然特大城市在市域都市圈的空間尺度上應(yīng)該促進(jìn)職住平衡，但是在新城和更小的城區(qū)建設(shè)尺度上，職住平衡未必是新城建設(shè)空間安排的最優(yōu)解。城市空間中的職住關(guān)系本身受到交通技術(shù)條件、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、城市居住區(qū)空間布局和公共服務(wù)設(shè)施配置的綜合影響，是在交通可達(dá)性條件下的漸進(jìn)結(jié)果。

四是科技創(chuàng)新。新興技術(shù)的發(fā)展表現(xiàn)出對城市發(fā)展和治理的巨大能力?？萍紕?chuàng)新構(gòu)成產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的基礎(chǔ)，通過科技創(chuàng)新提供的新興產(chǎn)業(yè)機(jī)會促進(jìn)新城的產(chǎn)業(yè)升級;同時，科技創(chuàng)新也有助于提升城市治理能力。新城發(fā)展完全可以利用其后發(fā)優(yōu)勢，全面提升其數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市治理能力。通過基于大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)服務(wù)能夠提高人口服務(wù)能力，從而提高城市生活的品質(zhì)，通過整合的大數(shù)據(jù)服務(wù)，也有助于提高政府治理能力和城市管理的效率。[4]“五大新城”應(yīng)該成為上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前沿地區(qū)和試點地區(qū)，通過新城建設(shè)的智能化，建設(shè)更加智慧的多中心巨型城市。

總之，上海特大城市的新城建設(shè)需要堅持上述四個原則，即緊湊城市、人民城市、職住平衡和科技創(chuàng)新。通過高起點的新城建設(shè)支持特大城市的轉(zhuǎn)型升級，并在上海都市圈和長三角城市群的整體空間框架中發(fā)揮更好的作用。

三、城市發(fā)展的人才政策和人口政策

新城經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及新城和中心城區(qū)互動關(guān)系的加深、新城和都市圈其他城市之間經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系的加深，將會帶動新城的人口增長。目前五個新城的常住人口數(shù)量基本在30～70萬之間，五個新城的常住人口總數(shù)約250萬。根據(jù)“十四五”規(guī)劃，五個新城將在遠(yuǎn)期分別集聚100萬左右常住人口，到2025年五個新城常住人口規(guī)模計劃達(dá)到360萬左右。新城發(fā)展致力于建設(shè)功能完整的綜合性節(jié)點城市，這就要求必須實施更加開放的人口政策。

（一）通過產(chǎn)城融合的雙向驅(qū)動支持新城人口增長

在上海多中心巨型城市的發(fā)展演化過程中，城市周邊的人口和產(chǎn)業(yè)集聚地點從“郊區(qū)新城”進(jìn)一步發(fā)展為“獨立新城”。郊區(qū)新城的發(fā)展很大程度上是城市郊區(qū)化的結(jié)果，受產(chǎn)業(yè)和人口“郊遷擴(kuò)散”所驅(qū)動，因此郊區(qū)新城的人口發(fā)展主要包括以下若干主要的人口轉(zhuǎn)移：第一，郊區(qū)新城的人口很大程度上是中心城區(qū)由于舊城改造而轉(zhuǎn)移出去的人口，表現(xiàn)出來的是大型居住區(qū)的建設(shè);第二，隨著中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)的工業(yè)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，帶來勞動力就業(yè)人口的吸納增長;三是隨著郊區(qū)新建住房，部分在城市中心區(qū)工作的居民有動力在郊區(qū)購買更大的住房，提高居住生活的品質(zhì)，也就是發(fā)展作為“臥城”的郊區(qū)新城;另外，在郊區(qū)城市化過程中，也會帶動周邊農(nóng)村地區(qū)人口在城鎮(zhèn)化過程中向城市和城鎮(zhèn)集中。

作為多中心巨型城市外圍節(jié)點的綜合性獨立新城，“獨立新城”的人口增長不僅會繼續(xù)延續(xù)中心城市的郊區(qū)化過程，也將基于自身的產(chǎn)業(yè)升級、功能升級，帶動城市人口數(shù)量增長和人口結(jié)構(gòu)更新。獨立新城的建設(shè)不僅僅依賴產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)展，更有賴于城市產(chǎn)業(yè)體系的整體發(fā)展，因此，需要吸引包括國外人才和留學(xué)歸國的先進(jìn)技術(shù)人才，以及國內(nèi)各個地方、各種類型的優(yōu)秀人才來居住、創(chuàng)業(yè)和生活。當(dāng)然，城市人口的演化具有內(nèi)在的規(guī)律，在集聚人才的同時，城市發(fā)展也會帶動較低技能的或者說普通勞動力配套服務(wù)就業(yè)的增長。因此，上海獨立新城的發(fā)展會帶動城市人口數(shù)量的較大增長，多中心城市的人口結(jié)構(gòu)會進(jìn)一步豐富和多樣化，新城也將成為包括本地人口和外來人口、本國人口和外國人口共同生活和發(fā)展的城市。城市的社會分化將會擴(kuò)大，新城中的紳士化和城中村發(fā)展，具有國際水準(zhǔn)的現(xiàn)代居住社區(qū)和破舊的人口集聚區(qū)域?qū)瑫r出現(xiàn)，構(gòu)成更加多樣、復(fù)雜和更加分化的城市面貌。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新城人口發(fā)展的基礎(chǔ)和動力，“以產(chǎn)興城”是城市發(fā)展的基本規(guī)律。只有實現(xiàn)更充分的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能支持城市人口增長，并在郊區(qū)和遠(yuǎn)郊形成人口集聚的地點，形成“反磁力的中心點”，形成多中心的城市空間格局。這就要求，新城需要培養(yǎng)發(fā)展出有代表性的現(xiàn)代企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)絡(luò)，通過成功的企業(yè)成長和豐富的產(chǎn)業(yè)體系帶動就業(yè)，帶動人口增長。同時，新城只有通過提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能級，促進(jìn)更多的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能帶動更多的高新技術(shù)崗位就業(yè)，提高就業(yè)者的經(jīng)濟(jì)收入，從而才能吸引國內(nèi)外優(yōu)秀人才來新城居住、工作和生活，并帶動城市人口結(jié)構(gòu)的中產(chǎn)階級化。因此，新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)能力是城市人口發(fā)展的基礎(chǔ)。

另一方面，作為獨立的綜合功能城市，新城發(fā)展不僅要重視“以產(chǎn)興城”，還需要重視“以城興產(chǎn)”。產(chǎn)業(yè)帶動城市發(fā)展，往往是通過就業(yè)帶動勞動力集聚和人口增長，并因此帶動城市經(jīng)濟(jì)增長;而隨著城市的勞動力增長，會日益形成更加多樣性的人口結(jié)構(gòu)，家庭和社區(qū)生活的豐富性得到發(fā)展。這就要求新城建設(shè)需要滿足人們多樣化生活需求，通過更加便利的基礎(chǔ)設(shè)施、更高質(zhì)量的社會服務(wù)，通過消費、旅游、休閑、教育、文化、體育、健康衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境等綜合功能的完善，提高城市生活的品質(zhì)，從而支持人口和家庭的生活，支持城市人口增長。這也要求新城建設(shè)需要提供國際標(biāo)準(zhǔn)的社會服務(wù)，例如國際學(xué)校、國際醫(yī)院等，才能吸納具有國際競爭力的優(yōu)秀人才。在這個“以城興產(chǎn)”的過程中，城市綜合功能建設(shè)本身意味著巨大的產(chǎn)業(yè)機(jī)會，也有助于支持城市人口的增長和人力資本的集聚，推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭力和創(chuàng)新力。

歸根到底，上?！拔宕笮鲁恰弊鳛榫哂歇毩⑿缘木C合城市，其“產(chǎn)城融合”有兩個方向：一是產(chǎn)業(yè)帶動城市，通過產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)和人口增長，并帶動城市發(fā)展;二是城市帶動產(chǎn)業(yè)，通過更好的城市綜合功能建設(shè)提高城市生活的品質(zhì)，為城市中的人口和家庭生活提供支持，并進(jìn)一步豐富城市產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容。

將“以產(chǎn)興城”和“以城興產(chǎn)”的循環(huán)做好了，新城的人口和城市發(fā)展就會形成良性互動關(guān)系。新城人口增長是基于產(chǎn)城融合雙向驅(qū)動的內(nèi)在結(jié)果。城市人口增長的根本力量是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，缺乏產(chǎn)業(yè)的新城可以發(fā)展成為“衛(wèi)星城”，但是不能建設(shè)成為獨立的綜合性新城。新城的人口增長也需要綜合性城市功能服務(wù)的支持，包括教育、健康、生態(tài)、交通等一系列公共服務(wù)配套，能夠提高城市生活的品質(zhì)，使城市成為人們愿意居住和生活的地方。新城的建設(shè)尤其需要重視學(xué)校、醫(yī)院的建設(shè)，特別是需要建設(shè)高質(zhì)量的大學(xué)，發(fā)揮大學(xué)和人才培養(yǎng)、大學(xué)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大學(xué)和城市發(fā)展的聯(lián)動作用。通過產(chǎn)城融合的共同推動，將不斷帶動城市的人口總量增長和人口結(jié)構(gòu)更新。

在產(chǎn)城融合雙向驅(qū)動的基礎(chǔ)上，將帶動新城的人口增長和結(jié)構(gòu)更新。而城市人口發(fā)展的變化，則會進(jìn)一步影響城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能的完善。新城發(fā)展需要更高的產(chǎn)業(yè)能級，才能實現(xiàn)足夠的價值增值，提供對城市建設(shè)的投入，這就要求城市人口結(jié)構(gòu)中需要有更多高生產(chǎn)力能力和高創(chuàng)新能力的人口。因此，在城市發(fā)展過程中要加強(qiáng)對“人才”的偏好和重視，通過積極的吸引人才的政策提高城市生產(chǎn)率，提升城市的發(fā)展能力和競爭能力。

同時，只有通過人口結(jié)構(gòu)更新和日益中產(chǎn)階級化，才會帶動城市土地利用的變化和城市功能的提升。在傳統(tǒng)郊區(qū)的開發(fā)區(qū)建設(shè)模式下，郊區(qū)的發(fā)展對大學(xué)、醫(yī)院、休閑娛樂并沒有很強(qiáng)的需求，這一定程度上是因為以農(nóng)民工為主的人口結(jié)構(gòu)，對城市建成區(qū)土地利用的需求是很簡單的，只是要求宿舍工棚的建設(shè)和基本的生活服務(wù)，他們對城市生活用地的需求是單薄的。隨著城市人口結(jié)構(gòu)的更新，城市人口具有了更高教育程度、更高社會地位、更高消費水平，實現(xiàn)了更加穩(wěn)定的工作和居住，從而帶動了中產(chǎn)階級化，人口對土地利用的需求和對城市功能的需求就會發(fā)生變化，并對公共管理和公共服務(wù)提出新的需求，從而帶動教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、托育托幼、大學(xué)、娛樂、旅游等城市功能的發(fā)展，所以城市人口結(jié)構(gòu)的更新會帶動城市能級的提升和帶動新城發(fā)展。

郊區(qū)新城的人口變動規(guī)律主要是中心城市郊區(qū)化，而作為獨立新城的人口發(fā)展規(guī)律，其體現(xiàn)出的是城市成長和人口變動的基本規(guī)律。新城發(fā)展需要深化對多中心巨型城市中人口空間變動規(guī)律、對都市圈和城市群城市系統(tǒng)中人口空間變動規(guī)律的把握，重視城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能提升和人口發(fā)展的相互促進(jìn)，在此基礎(chǔ)上，才能取得新城人口總量增長和結(jié)構(gòu)更新的良好結(jié)果。

（二）協(xié)調(diào)人才政策和人口政策的關(guān)系

在上海多中心巨型城市發(fā)展演化的過程中，新城的人口將繼續(xù)增長。城市發(fā)展需要進(jìn)一步的人口導(dǎo)入和人才引進(jìn)，特別是對高素質(zhì)人才的引進(jìn)。這要求在“十四五”期間，上海發(fā)展需要推動特大城市的戶籍改革，只有實施更加開放的人口導(dǎo)入政策，才能夠為新城建設(shè)和上海發(fā)展邁上新臺階提供相適應(yīng)的人口政策支持。

城市的人口政策往往“重視人才、輕視人口”，城市人口管理的“人口”和“人才”管理也往往是二元性的管理體系。城市發(fā)展要重視人才導(dǎo)入，通過提供住房租賃支持、發(fā)揮條件戶籍的杠桿作用等方式來積極吸納城市“迫切需要”的人才，包括優(yōu)秀青年人才和海外人才等。例如，近年來上海對重點產(chǎn)業(yè)的骨干人才，居住證轉(zhuǎn)戶籍的年限從7年轉(zhuǎn)為5年，并實施了居住證專項加分，特殊人才加快落戶，以及擴(kuò)大人才的范圍等一系列人才政策。2021年末，上海繼續(xù)在人才政策上有所推進(jìn)，在五個新城和自貿(mào)區(qū)新片區(qū)就業(yè)的上海市應(yīng)屆研究生畢業(yè)生符合基本條件可直接落戶。相對于日益寬松的人才政策，根據(jù)國家的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年），上海仍然采取相對約束性的人口總量管控政策。

特大城市發(fā)展迫切需要加強(qiáng)人才導(dǎo)入，實施積極的人才政策，這和2013年以來“特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)?！闭叩拿苋找嫱伙@。城市的“人才政策”和“人口政策”日益表現(xiàn)出差異性和二元性，甚至表現(xiàn)出“吸引人才”和“控制人口”的政策分化。這種狀態(tài)會割裂城市人口增長和人才集聚的內(nèi)在聯(lián)系，也會產(chǎn)生一些不利的結(jié)果。

第一，人口和人才實際上是分不清的，有大學(xué)和研究生學(xué)歷的人口未必就是人才，例如比爾·蓋茨和喬布斯都是在本科時就退學(xué)了，按照中國的人才體制可能就不算是“人才”，但是其對城市的貢獻(xiàn)顯然是難以估量的。將人才政策和人口政策分割開來，很容易帶來顧此失彼或者政策結(jié)果錯置。

第二，不能割裂人才政策和人口政策的關(guān)系，因為人才增長和人口增長是相互內(nèi)生的。一個地區(qū)在吸納高技術(shù)勞動者就業(yè)的時候，會同時帶來家政、快遞、餐飲等就業(yè)機(jī)會，帶來各種配套的服務(wù)性就業(yè)。如果說后者是人口，前者是人才，人才的增長會帶動普通勞動力的增長，而且人口的增長速度往往是快于人才的增長速度。普通勞動力增長速度總是快于高科技產(chǎn)業(yè)勞動力的增長速度，這是技術(shù)產(chǎn)業(yè)的資本有機(jī)構(gòu)成更高決定的。因為普通勞動力需要的資本更低，所以其增長往往是更快的。希望只吸納人才而不要人口，是違反勞動力市場規(guī)律的，這兩種想法存在內(nèi)在沖突，必然難以實現(xiàn)。

實際上，城市發(fā)展需要復(fù)雜多樣的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，不僅需要高素質(zhì)的人才，也會相應(yīng)產(chǎn)生出對低技能勞動力的需求，例如快遞服務(wù)、家政服務(wù)等，高技能的人才和低技能的勞動者，都是城市發(fā)展所需要的。

同時，人才本身也是在人口的市場競爭中脫穎而出的，內(nèi)生在城市人口增長的過程中。如果沒有充分的人口集聚，也會削弱人才的產(chǎn)生，削弱人才集聚的能力。二元性的人口政策和人才政策，往往會割裂城市人口增長和人才成長的內(nèi)在聯(lián)系。

第三，人才和人口也是相互結(jié)合的。人才本身需要家庭，需要社會生活，家庭遷移伴隨著人才的遷移流動日益增長。例如，我們希望吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的人才，但是如果人才的家庭生活需求沒有辦法解決，其配偶、子女和父母無法得到當(dāng)?shù)貞艏?，甚至也沒有辦法獲得居住證，那么這種情況下也會削弱人才穩(wěn)定居住和長期發(fā)展的意愿。

第四，人才政策和人口政策的割裂會加劇社會分化。如果城市發(fā)展只是對人才提供更好的待遇，而對人口給予較差的待遇，就會帶來社會不平等的擴(kuò)大和城市空間的分化等問題。例如，上海閔行區(qū)因為要教育控人，對于流動兒童采取排斥政策，而浦東新區(qū)為了吸納人才，對隨遷兒童的公共服務(wù)政策會好很多，人口政策和人才政策的不平衡，會表現(xiàn)出社會空間的分化。

不僅國內(nèi)移民在分化，國際移民也在分化。例如，國際移民的A類和B類作為人才，城市往往促進(jìn)其長期居留和就業(yè)管理，而C類的國際移民，卻難以獲得就業(yè)證，往往被迫變成了“三非”人口，增加了國際移民管理的難度。雖然任何一個全球城市的增長過程中都出現(xiàn)分化擴(kuò)大，但是過分強(qiáng)調(diào)人口政策和人才政策的差別性，會進(jìn)一步擴(kuò)大社會分化。

（三）完善人口和人才整合一體的城市人口管理體制

特大城市的人口管理重視人才導(dǎo)入，但是對于人口集聚采取相對控制的態(tài)度，構(gòu)成人才政策和人口政策的二元性，也相應(yīng)形成了人才和人口管理的二元性。如果考慮國際移民的人口管理，則進(jìn)一步構(gòu)成了多元的城市人口管理體制。人才政策和人口政策的二元性和內(nèi)在張力，往往帶來內(nèi)在的矛盾沖突，擴(kuò)大社會分化。即一方面積極吸納人才，另一方面又要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，這不僅是難以實現(xiàn)的，也往往限制城市發(fā)展的效率。因此，在特大城市發(fā)展和新城建設(shè)過程中的人口政策，要尊重城市人口增長和人才發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，合理協(xié)調(diào)城市人才政策和人口政策的關(guān)系，將人才和人口作為整體，努力實施二者相互協(xié)調(diào)的人口政策，并推動相應(yīng)的人口管理體制改革。

城市發(fā)展要破解人才政策和人口政策的二元性，努力將二者整合起來。這需要有一個彈性的人口和人才觀，突破人才政策和人口政策、人才管理和人口管理的僵硬邊界，在二者之間建立交叉地帶和過渡空間。不能認(rèn)為人才交流中心管理的就是人才，人口戶政管理的就是人口，人口和人才之間的關(guān)系是彈性的，只要是城市發(fā)展迫切需要，而且能夠為城市發(fā)展作出足夠貢獻(xiàn)的人口，就是人才，而不應(yīng)簡單根據(jù)其學(xué)歷如何、有沒有證書來判斷。因此，與其行政性地將是否具有研究生學(xué)歷或某些專業(yè)證書的人作為人才，還不如更加依賴于企業(yè)和市場的選擇，由市場來定義“人才”。例如，如果城市迫切需要護(hù)理人員，那么護(hù)理人員就是城市發(fā)展所需要的“人才”，而不論其有什么學(xué)歷。

城市人口管理需要改變?nèi)瞬耪吆腿丝谡叩亩裕D(zhuǎn)變?yōu)楦诱弦惑w和內(nèi)部協(xié)調(diào)的人口管理體制。人才應(yīng)該是城市人口的組成部分，在城市人口政策中，不僅應(yīng)該包括人才政策，也應(yīng)該包括完整的勞動力資源管理，包容城鄉(xiāng)居民和家庭、本地人口和外地人口，以及國際移民，城市發(fā)展需要建立完善的包容人才和支持人口成長的人口政策和人口管理服務(wù)體系。

新城的發(fā)展會帶來人口總量的增長和人口結(jié)構(gòu)的更新，其發(fā)展需要人才，需要強(qiáng)化人才政策，也需要處理好人才政策和人口政策的關(guān)系。在特大城市發(fā)展中有必要改變?nèi)瞬耪吆腿丝谡叩亩?，理順二者關(guān)系，探索完整和系統(tǒng)的城市人口管理。對此，新城的人才戶籍改革和人才政策實踐可以作為一個突破口，應(yīng)該以此來推動“十四五”期間的特大城市戶籍制度改革，并完善城市的人口管理體制建設(shè)。

說明：本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)課題“新時代特大城市管理創(chuàng)新機(jī)制研究”（項目號：20JZD030）的階段性成果。

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Polycentric Megacity Development and Appropriate Population Policy

Ren Yuan

（Fudan University， Shanghai200437， China）

Abstract： In the course of growth， megacities are spatially morphed toward a polycentric structure due to expansion of industries and the shortage of land resources in central districts. For the fourteenth Five -year plan， Shanghai proposes to fasten the construction of Five New Cities. These new cities will change from supplemental areas of urban centers toward independent cities， and it is of significance of upgrading industrial structure， improving synthetic urban functions， reforming megacity governance structure， and connecting with regional urban network. The new city construction of megacities should adhere to basic principles like closely-linked city， people’s city， function-residence balanced city， and scientifically innovative city， should in the process of overall population expansion and structural renewal coordinate talent policy and population policy， administer population incorporating talent and population in an integrated manner and push forward permanent residence registration system reform in megacities.

The author also illustrates basic principles of new cities development， and calls for better urban population management system reform to fit the megacity development process.

Key words： suburb new city; independent new city; population policy

■責(zé)任編輯：王? 縉