新型城鎮(zhèn)化背景下基于要素視角的中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展分析

陳偉旋 葉昌東 艾歷·切希（英國）

摘要：未來城市發(fā)展需要從資源導(dǎo)向的高速發(fā)展向以人為本的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。從人口、土地、產(chǎn)業(yè)要素視角，在新型城鎮(zhèn)化的背景下梳理和提煉城市轉(zhuǎn)型發(fā)展繁瑣復(fù)雜的過程和矛盾：人口要素發(fā)展從人戶分離向人戶一致轉(zhuǎn)型，但其差距并沒有“質(zhì)”的縮小;土地要素發(fā)展從異速增長向人地協(xié)同轉(zhuǎn)型，但地方政府仍依賴土地財(cái)政;產(chǎn)業(yè)要素發(fā)展從傳統(tǒng)工業(yè)化到新興服務(wù)化轉(zhuǎn)型，但新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)驅(qū)力不足。對該背景下城市轉(zhuǎn)型系統(tǒng)的分析，可為新時(shí)期城市發(fā)展的關(guān)鍵位點(diǎn)調(diào)控和政策優(yōu)化提供思路和依據(jù)。

關(guān)鍵詞：要素視角;新型城鎮(zhèn)化;城市轉(zhuǎn)型發(fā)展;人口發(fā)展轉(zhuǎn)型;土地發(fā)展轉(zhuǎn)型;產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.002

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是社會(huì)、空間和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城市人口是反映城鎮(zhèn)化水平的基本指標(biāo)。[1，2]根據(jù)《2020中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，自改革開放以來，我國逾6億人從農(nóng)村遷移到城市，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到2019年的60.6%，目前全國共有16個(gè)人口超過1000萬的城市。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，所產(chǎn)生的弊端逐漸凸顯。目前，我國許多城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境惡化、交通擁堵、房價(jià)快速上漲和城市脆弱性障礙等問題，有可能會(huì)掉入“中等收入陷阱”。土地財(cái)政的城市蔓延難以實(shí)現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)聚集帶來的經(jīng)濟(jì)效益，造成了巨大的環(huán)境成本和建設(shè)用地的零碎雜亂。[3]我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式造成了人、地、產(chǎn)分離的“偽城鎮(zhèn)化”，難以滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需求。

在新中國成立以來城鎮(zhèn)化的不同時(shí)期，城市發(fā)展道路和模式的選擇是學(xué)界和政府一直關(guān)注的焦點(diǎn)。[4]我國城市發(fā)展不僅要從歷史角度考察其連續(xù)性，還要從時(shí)代角度考察其特殊性。[5]從2012年黨的十八大提出了“新型城鎮(zhèn)化”的理念以來，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把“加快城鎮(zhèn)化建設(shè)速度”列為2013年經(jīng)濟(jì)工作六大任務(wù)之一。新型城鎮(zhèn)化為中國的城鎮(zhèn)化開辟了新的發(fā)展途徑?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》首次提出“以人為本”而非資源導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化作為發(fā)展方向，強(qiáng)調(diào)了城市發(fā)展由增量擴(kuò)張向存量更新轉(zhuǎn)變。[6]新型城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改革的重要推動(dòng)力，有利于優(yōu)化城市規(guī)模和結(jié)構(gòu)，加快城市核心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，完善城市功能。[7]這不僅是國家的城鎮(zhèn)化方針和政策，也是中國發(fā)展的新階段。[8]因此，面向“十四五”規(guī)劃的新征程，有必要厘清我國在新型城鎮(zhèn)化階段中城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)涵及其特征。

本文通過梳理在新型城鎮(zhèn)化的背景下的人口、土地、產(chǎn)業(yè)三大要素的演進(jìn)和發(fā)展，剖析城市轉(zhuǎn)型發(fā)展繁瑣復(fù)雜的過程和矛盾，為“十四五”時(shí)期建構(gòu)新型城鎮(zhèn)化的調(diào)控關(guān)鍵位點(diǎn)和政策優(yōu)化提供思路和依據(jù)。

一、城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展要素構(gòu)成

“轉(zhuǎn)型”的概念已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)和工業(yè)領(lǐng)域中得到發(fā)展，如綠色低碳轉(zhuǎn)型。[9]轉(zhuǎn)型不僅涉及新技術(shù)，還涉及市場、用戶實(shí)踐、基礎(chǔ)設(shè)施、文化話語、政策和治理組織的變化。[10]在這些元素之間，系統(tǒng)及其子系統(tǒng)的不同結(jié)構(gòu)和實(shí)踐之間存在著持續(xù)的動(dòng)態(tài)交互作用和共同發(fā)展的過程。[11，12]目前對轉(zhuǎn)型的研究主要集中在系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型，如能源系統(tǒng)或出行系統(tǒng)，[13]較少應(yīng)用于城市研究的理論和政策。

目前的研究對城市轉(zhuǎn)型的定義主要有三個(gè)方面。首先，城市轉(zhuǎn)型等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。這是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和多元化的發(fā)展模式。[14]例如，我國的經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。其次，城市轉(zhuǎn)型是指城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，即過程和方向上的重大變化以及路徑和方式上的重大變革，[15，16]城市發(fā)展模式從傳統(tǒng)線性增長向智能增長轉(zhuǎn)變的過程。[17]最后，它是指結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程，會(huì)產(chǎn)生多維度和根本性的變化，可以有效地將城市發(fā)展引向可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。[18，19]它不僅導(dǎo)致了一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的重組過程，也意味著城市結(jié)構(gòu)的大規(guī)模轉(zhuǎn)型。[20]總的來說，城市轉(zhuǎn)型是城市發(fā)展的重大變化和轉(zhuǎn)折點(diǎn)，具有多領(lǐng)域、多層次、多角度的特點(diǎn)。

城市轉(zhuǎn)型缺乏從制度理論和政策發(fā)展的角度作出闡釋。制度的根本性變化可能導(dǎo)致城市在環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域的整體轉(zhuǎn)型。[21]它取決于城市發(fā)展達(dá)到高級(jí)階段的時(shí)間機(jī)遇，能夠?qū)崿F(xiàn)由量變向質(zhì)變的轉(zhuǎn)變。[22]從中國的城市發(fā)展相關(guān)政策來看，中國的城市正經(jīng)歷著從以資源為導(dǎo)向的高速發(fā)展向以人為本的高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。因此，本研究中的城市轉(zhuǎn)型是指新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市從資源導(dǎo)向型高速發(fā)展向以人為本的高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。

要素是構(gòu)成客觀事物存在且維持其運(yùn)動(dòng)的基本單元，若干要素按照一定秩序和結(jié)構(gòu)進(jìn)行組合，便形成具有特定功能的系統(tǒng)。[23]城市發(fā)展作為一個(gè)系統(tǒng)，主要由人口、土地和產(chǎn)業(yè)三個(gè)要素分別提供基礎(chǔ)支撐、載體和動(dòng)力（圖1）。[24]其核心是“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”的非農(nóng)化轉(zhuǎn)型。[25，26]城市人口占總?cè)丝诘谋嚷蚀碇鞘邪l(fā)展的不同階段;[4]土地作為財(cái)產(chǎn)、居住空間、經(jīng)濟(jì)空間和場所，是城市發(fā)展的核心;[27]產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)成了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本環(huán)境和社會(huì)條件，是提高居民生活水平和質(zhì)量的核心內(nèi)容。[25]顯然，這些要素并不是分離的。人口、土地和產(chǎn)業(yè)三者之間的關(guān)系是衡量城市轉(zhuǎn)型發(fā)展階段特征的重要依據(jù)。[26，28]三者之間存在著顯著的相互影響和制約的關(guān)系。[24，29]人口向城市流動(dòng)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市用地?cái)U(kuò)張的推動(dòng)力;[30]產(chǎn)業(yè)發(fā)展則是城市人口集聚的前提;[25]土地城市化為城市人口增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了空間載體。[24]換言之，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，對勞動(dòng)力的需求促使人口向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致建設(shè)用地需求的增加。[31]為進(jìn)一步解釋中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程，有必要厘清新型城鎮(zhèn)化背景下人口、土地和產(chǎn)業(yè)三個(gè)要素的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的再認(rèn)識(shí)

（一）人口要素轉(zhuǎn)型發(fā)展：從人戶分離向人戶一致轉(zhuǎn)型

在我國高速城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，由于難以逾越的體制機(jī)制障礙，形成“離鄉(xiāng)不離土”的轉(zhuǎn)移格局。[4]我國城鎮(zhèn)化程度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)只是簡單的“城市人口比重”，外來人口和普通勞動(dòng)者落戶的“隱性門檻”依然存在。自新型城鎮(zhèn)化提出以來，中央政府出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于城鎮(zhèn)化人口的政策和戰(zhàn)略，促使了在這一過程中人口發(fā)展的轉(zhuǎn)型。針對戶籍制度改革，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》和《國家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》均提出，抓緊實(shí)施戶籍制度改革，落實(shí)放寬戶口遷移政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。此外，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)。針對遷移后新城市居民群體的效益和保障，《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》均提出，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量的戰(zhàn)略導(dǎo)向，為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和人才社會(huì)性流動(dòng)的順利發(fā)展提供政治基礎(chǔ)。切實(shí)關(guān)注農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和流動(dòng)人口的價(jià)值和尊嚴(yán)，讓城鎮(zhèn)化主體——流動(dòng)人口在城市中享有平等的參與權(quán)、發(fā)展權(quán)和保障權(quán)等權(quán)益。

人口發(fā)展正在由人戶分離向人戶一致轉(zhuǎn)型，逐步破除流動(dòng)人口成為城市新居民的“隱性門檻”。2014年我國戶籍人口的城鎮(zhèn)化率和常住人口的城鎮(zhèn)化率分別為36.3%和53.77%（2014年7月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口），兩者缺口近19%，而2019年分別為44.38%和60.6%，在5年間兩者的差距縮小了2.25%。由此可見，流動(dòng)人口進(jìn)入城市后長期居留乃至戶籍遷移現(xiàn)象逐漸普遍化。因此，新型城鎮(zhèn)化除了保證城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步增加，更注重個(gè)體的權(quán)益保障，以實(shí)現(xiàn)向以人為本的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。然而，政策目標(biāo)與具體實(shí)施是有差距的?，F(xiàn)行的戶籍政策正引導(dǎo)消除人戶分離的土地供需錯(cuò)配。宅基地制度改革的自愿有償退出機(jī)制，[32]客觀上正向地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn);“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”掀起了一波農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱潮，[33]這一現(xiàn)象并不會(huì)減緩城鎮(zhèn)化進(jìn)程，反而緩解了農(nóng)村人口被迫“離鄉(xiāng)不離土”的現(xiàn)實(shí)困境，逆向地促進(jìn)人地掛鉤的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。然而在理想的宏觀政策話語背后，相比于得到緩解的“城鄉(xiāng)二元對立”，“城城對立”愈演愈烈。在土地財(cái)政的邏輯下，地方政府對戶籍城鎮(zhèn)化所創(chuàng)造的“盈利”有更高的期待，[34]人地掛鉤的城鎮(zhèn)化被作為地方經(jīng)濟(jì)投入和營收的前提和手段。同時(shí)，戶籍制度的改革賦予了地方政府更大的權(quán)力，地方政府可以自行設(shè)置“落戶門檻”，[35]導(dǎo)致“優(yōu)勝劣汰”的地方政策傾向，而普通勞動(dòng)者作為新型城鎮(zhèn)化的“主力軍”，其權(quán)益在“搶人大戰(zhàn)”中往往被忽視，成為這場“戰(zhàn)爭”中最大的受害者。這就導(dǎo)致：即使有明確的政策目標(biāo)和指引，但由于實(shí)操方面的種種現(xiàn)實(shí)原因，在新型城鎮(zhèn)化過程中常住人口與戶籍人口的城鎮(zhèn)化率差距并沒有“質(zhì)”的縮小。

（二）土地要素轉(zhuǎn)型發(fā)展：從異速增長向人地協(xié)同轉(zhuǎn)型

在高速城鎮(zhèn)化階段，土地城市化與人口城市化并非同步發(fā)展。2004—2014年，我國城鎮(zhèn)化水平從41.76%增長到54.77%，提升了13.01%，而城市的建成區(qū)面積卻從30 406.19平方公里增長到49 772.63平方公里，大幅增長63.69%（圖2）。一方面，城市容納人口的急劇增長不可避免地占用大量的土地資源。另一方面，由于對GDP的崇拜，受“以地謀財(cái)”的土地財(cái)政的影響，地方政府以土地城市化逆推人口城市化。[36，37]高速城鎮(zhèn)化的政績壓力導(dǎo)致了“房地產(chǎn)泡沫”的產(chǎn)生。在新型城鎮(zhèn)化階段，城市發(fā)展要由增量擴(kuò)張為主向存量更新為主轉(zhuǎn)型。2014年國土資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，開始實(shí)施逐年減少新增建設(shè)用地規(guī)模的政策。然而，存量規(guī)劃不等于城市建設(shè)用地不被允許增加，而是不以規(guī)模取勝，以品質(zhì)為先。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》對新型城鎮(zhèn)化過程中的建設(shè)用地設(shè)置了約束性的限制。然而，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口進(jìn)城必然對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施提出新的要求，在新型城鎮(zhèn)化的政策層面上，新增城市建設(shè)用地優(yōu)先滿足農(nóng)村人口遷移的土地需求。《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》和《2018年中央政府工作報(bào)告》均提出優(yōu)先保障基本公共服務(wù)建設(shè)用地，基本公共服務(wù)向常住人口覆蓋。

我國城鎮(zhèn)化水平從2014年的54.77%增長到2019年的60.60%，提升了5.83%。就城市的建成區(qū)面積而言，它從49 772.63平方公里增長到60 312.45平方公里，增長了21.18%。與2004—2014年的增長相比，2014—2019年的平均城鎮(zhèn)化率增長比例與建成區(qū)面積增長比值之間的比值，從1：4.9下降到了1：3.6（圖2）。人口城鎮(zhèn)化的增長速度不斷追趕土地城鎮(zhèn)化增長速度，并將逐漸達(dá)到平衡。這表明新型城鎮(zhèn)化側(cè)重對原有的建設(shè)用地進(jìn)行提升，而不是土地?cái)U(kuò)張。因此，在增量規(guī)劃向存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型下，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化更注重現(xiàn)存建設(shè)用地的盤活。

相比于城市人口增長，城市建設(shè)用地規(guī)模增長過快，城市土地利用效率下降。[36，37]通過建設(shè)用地“增存掛鉤”等手段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，逐步實(shí)現(xiàn)異速增長向人地協(xié)同轉(zhuǎn)型。土地轉(zhuǎn)型受城市更新和房地產(chǎn)發(fā)展的重大影響。“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)中國城鎮(zhèn)化將從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，城市更新的需求在不斷強(qiáng)化。其中，城中村改造一直是全社會(huì)熱議的話題，人們往往關(guān)注到的更多是對城市土地價(jià)值和市容市貌的提升，[38，39]以及在更新后對村民的補(bǔ)償分配問題。[40]持有房產(chǎn)的當(dāng)?shù)卮迕裢ㄟ^這種方式實(shí)現(xiàn)了向“紳士”階級(jí)的跨越，同時(shí)該地區(qū)的生活成本和購房價(jià)格隨之上漲（如廣州獵德村）[40]，變相地將原本想擺脫“離鄉(xiāng)不離土”身份的外來農(nóng)村務(wù)工人員驅(qū)逐出他們的“落腳城市”（Doug Saunders在《Arrival City》一書中將落腳城市定義為一個(gè)大城市的外來移民在城市中形成的聚落），阻礙了農(nóng)村人口人戶一致地向城市遷移。此外，從狹義存量演進(jìn)到廣義存量決定了需要對現(xiàn)存的土地資源進(jìn)行開發(fā)，對土地的利用效率的要求也會(huì)隨之提升。對原有經(jīng)濟(jì)價(jià)值低的用地，進(jìn)行商業(yè)區(qū)或居住區(qū)的無差別開發(fā)（如廣州紅磚廠），當(dāng)然這的確為農(nóng)村人口“進(jìn)城”提供了更多的機(jī)會(huì)，但也無異于“離鄉(xiāng)不離土”“進(jìn)廠不進(jìn)城”“空巢的農(nóng)村”等問題進(jìn)一步加劇。高速城鎮(zhèn)化遺留的“以地謀財(cái)”“房地產(chǎn)泡沫”等問題在新型城鎮(zhèn)化中并沒有得到根本上的緩解或解決，僅僅是換了一種形式繼續(xù)存在。

（三）產(chǎn)業(yè)要素轉(zhuǎn)型發(fā)展：從傳統(tǒng)工業(yè)化到新興服務(wù)化轉(zhuǎn)型

工業(yè)化伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。工業(yè)化和服務(wù)業(yè)的崛起似乎影響了城市擴(kuò)張的增長。[41]產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展主要體現(xiàn)在工業(yè)化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變。工業(yè)化發(fā)展由傳統(tǒng)工業(yè)化向高新工業(yè)化轉(zhuǎn)型。在中國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，工業(yè)部門包括制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和商業(yè)。作為最大規(guī)模的制造業(yè)，我國制造業(yè)最大的劣勢就是增加值率低、成本比率高、利潤率低。要實(shí)現(xiàn)制造強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)，《智能制造2025》提出首要任務(wù)是加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高國家制造業(yè)創(chuàng)新能力。在“十二五”期間，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（在2010年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》中把節(jié)能環(huán)保、信息、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等作為現(xiàn)階段重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)）增加值占GDP比重從2010年的不足4%到2015年的8.1%，增長超過4%。“十三五”規(guī)劃期末，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重要達(dá)11.7%，提高了3.7%（圖3）?？梢姡瑧?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模快速擴(kuò)大。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。從歷史發(fā)展上看，20世紀(jì)五六十年代我國提出了“實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化”的目標(biāo)和“農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，工業(yè)為主導(dǎo)”的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針，使得充足而成本低廉的勞動(dòng)力不斷從農(nóng)村向生產(chǎn)率較高的城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了源源不斷的增長動(dòng)力，我國因此也成了“世界工廠”。改革開放的四十多年里，勞動(dòng)年齡人口迅速增長，勞動(dòng)成本低廉，以致傳統(tǒng)工業(yè)迅速發(fā)展，人口紅利成為史無前例的經(jīng)濟(jì)高增長源泉。然而，隨著老齡化進(jìn)程加快以及制造業(yè)從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型，人口紅利逐漸消退，使得傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)陷入更深的困境，但同時(shí)也進(jìn)一步催生了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。第三產(chǎn)業(yè)增加值于2012年首次超過第二產(chǎn)業(yè)增加值，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)力（圖4）。這標(biāo)志著中國進(jìn)入“服務(wù)業(yè)主導(dǎo)時(shí)代”，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重的提高是反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要指標(biāo)。[42]2020年，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重的54.5%，服務(wù)業(yè)發(fā)展仍保持7%～8%的增長。我國如果要成為高收入國家，僅僅達(dá)到其人均GDP水平是不夠的，還要形成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系和結(jié)構(gòu)。

在新型城鎮(zhèn)化的背景下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，成為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要?jiǎng)恿惋@著標(biāo)志。“十四五”規(guī)劃提出“促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合”。制造業(yè)逐步向高新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從依托傳統(tǒng)的依賴型的工業(yè)化為發(fā)展思路向依托新興的科技創(chuàng)新型的服務(wù)化為發(fā)展思路的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)由快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的產(chǎn)城分離向以人為本的產(chǎn)城融合轉(zhuǎn)型?！叭瞬偶t利”的實(shí)現(xiàn)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。一方面，受計(jì)劃生育等政策的影響，我國老齡化進(jìn)程明顯加快。主要體現(xiàn)在15～59歲勞動(dòng)年齡人口數(shù)量下降，0～14歲少兒人口比重也呈下降趨勢。我國人口發(fā)展面臨低生育率和人口老齡化的雙重挑戰(zhàn)。另一方面，我國勞動(dòng)年齡人口素質(zhì)顯著提高，其平均受教育年限從2010年的9.6年提高至2020年的10.7年，“人口紅利”逐漸向“人才紅利”轉(zhuǎn)型，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力。盡管勞動(dòng)年齡人口的平均受教育程度有顯著提高，但截至2020年，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)增加值僅占GDP比重的11.7%，離《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》預(yù)設(shè)的15%相差甚遠(yuǎn)。除去金融危機(jī)和新冠疫情等客觀因素，我國高新技術(shù)人才流失嚴(yán)重也是重要原因之一。[43]作為我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要力量，高新技術(shù)人才外流是傳統(tǒng)工業(yè)化向高新工業(yè)化轉(zhuǎn)型所面臨的重大挑戰(zhàn)。

三、建議與總結(jié)

城市發(fā)展從資源導(dǎo)向的高速發(fā)展向以人為本的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型并不是一句簡單的口號(hào)，從政策的制定到落地都需要各層的共同努力。因此，在新型城鎮(zhèn)化的過程中，城市發(fā)展需要圍繞“均衡化”理念，提升人均意義上的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而非止步于“搶人大戰(zhàn)”。人口轉(zhuǎn)型應(yīng)將“以人為本”嵌入戶籍制度改革的全過程，推動(dòng)基本公共服務(wù)體系逐步過渡到高質(zhì)量發(fā)展，并加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的精細(xì)化服務(wù)和人性化管理。土地轉(zhuǎn)型應(yīng)加強(qiáng)市場在資源配置中的作用，建立透明完善的土地轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等二級(jí)市場，基于適配原則調(diào)控房地產(chǎn)市場。除繼續(xù)提升勞動(dòng)人口素質(zhì)外，應(yīng)著重完善高新技術(shù)人才保障制度，借助我國人才貯備優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

綜上所述，本文在人口、土地、產(chǎn)業(yè)的視角下，提煉出城市轉(zhuǎn)型發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化背景下的演進(jìn)路徑和發(fā)展矛盾，總結(jié)出該背景下城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)涵，為新時(shí)期建構(gòu)新型城鎮(zhèn)化的調(diào)控關(guān)鍵位點(diǎn)和政策優(yōu)化提供思路和依據(jù)。同時(shí)，我國作為最大的發(fā)展中國家，其城市轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑能為依賴自上而下治理方式的發(fā)展中國家提供決策和實(shí)踐上的參考。

說明：本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“供需視角下城市更新對公共空間社會(huì)公平的影響及其演變過程”（41871156）和ICIM （Integrated City Information Modelling）項(xiàng)目“Innovating an advanced multiple urban modelling platform”（71950410760）的階段性研究成果。

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A Factor-Based Analysis of Urban Transition in China

in the New-type Urbanization

Chen Weixuan ，Ye Changdong ， Ali Cheshmehzangi

（University of Nottingham Ningbo China， Ningbo 315100， China;

South China Agricultural University， Guangzhou 510640， China）

Abstract： Future urban development needs to transit from resource-oriented high-speed development to human-based high-quality development. From the perspective of the system of population， land and industry， this paper sorts out and refines the complicated process and contradiction of transition of urban development. At present， the transition of population development is from separation to unity between household registered and actual residences， but the gap has not shown qualitative narrowing down. Land development has changed from allometric growth to human-land coordination， but local governments still rely on land finance. The industry development is from traditional industrialization to emerging service， but the emerging industry lacks internal drive. In general， China’s transition of urban development has achieved initial significant results， but policy objectives still need to be further implemented at the local level. By exploring the transition of urban development from the perspective of new-type urbanization， this paper can not only provide ideas and basis for the construction of key regulatory points and policy optimization of new urbanization in the new period but provide references for the urban development and transition in other developing countries.

Key words： factor-based perspective; new-type urbanization; urban transition; population development; land development; industry development

■責(zé)任編輯：王? 縉