城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造問題及路徑研究

劉鳳

摘要：黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。提高社區(qū)社會治理水平是提高國家治理水平的重要基礎(chǔ)，社區(qū)社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)。舊住區(qū)改造作為基本社會治理的一部分，由于其復(fù)雜性和特殊性，成為一個(gè)難點(diǎn)問題。因此，通過對老社區(qū)改造的分析，從積極引導(dǎo)居民參與政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，推動(dòng)相關(guān)社會組織的建立，建立分類籌資和使用機(jī)制等方面提出解決方案。

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū);協(xié)同治理;社會組織;資金籌集

一、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造意義

1.提高人民幸福指數(shù)

舊城村由于建設(shè)時(shí)間長、維護(hù)維修不及時(shí)等問題，普遍存在村內(nèi)環(huán)境差、配套設(shè)施完善及相關(guān)服務(wù)未到位、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏等問題，舊村難以更好地滿足居民對日益增長的居住環(huán)境的需求，導(dǎo)致居民的居住體驗(yàn)較差，幸福感不強(qiáng)等問題。城鎮(zhèn)舊住區(qū)改造應(yīng)重點(diǎn)完善供水、供電、道路、燃?xì)夤芾怼⒕W(wǎng)絡(luò)、電梯、安全、治安等基本功能，最大限度地實(shí)現(xiàn)食、住、行、購建設(shè)。科學(xué)、教育、文學(xué)、衛(wèi)生、體育;老年人、年輕人、車站、廁所、花園等公共配套服務(wù)設(shè)施，從而優(yōu)化居民的居住體驗(yàn)，提高居民的生活便捷性，增強(qiáng)人們的獲得感、幸福感、安全感。

2、適應(yīng)老齡化趨勢

目前，中國正在加速向人口老齡化和城市化過渡。一方面，進(jìn)入新時(shí)代以來，人口老齡化已成為中國的國情之一。隨著老年人數(shù)量的不斷增加，使得社區(qū)的各種設(shè)備和設(shè)施無法滿足老年人的需求，人口老齡化對社區(qū)公共服務(wù)的適應(yīng)提出了新的要求。另一方面，中國城市化的步伐在加快。隨著我國目前的經(jīng)濟(jì)水平，已經(jīng)進(jìn)入了現(xiàn)代化的城市，住房、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展也逐漸滿足了年輕人的需求，如對老年人居住環(huán)境的特殊要求缺乏考慮，社區(qū)不適應(yīng)，不適合老年人居住的問題越來越突出，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展阻礙了應(yīng)對人口老齡化的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)舊住區(qū)的改造，特別是適應(yīng)老齡化的改造，不僅是最重要的，也是最緊迫的。居住在老年社區(qū)的大多數(shù)人都是老年人，他們中的一些人年紀(jì)大了，身體上沒有能力照顧自己或部分沒有能力照顧自己。對于他們來說，古鎮(zhèn)舊社區(qū)的改造是一個(gè)方便的項(xiàng)目，充滿了期待。因此，要做好老年社區(qū)的老齡化改造，解決大城市的養(yǎng)老問題，完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系，改善老年人的生活，進(jìn)一步提高老年人的生活質(zhì)量。

3、促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大就業(yè)

城鎮(zhèn)舊村改造一方面通過提升公共服務(wù)水平，增加幼兒園、居民短缺的超市等服務(wù)設(shè)施、公共飲水機(jī)等來促進(jìn)居民的日常消費(fèi)，另一方面也能刺激老年人、幼兒群體的消費(fèi)需求，創(chuàng)新綠色低碳發(fā)展等新型消費(fèi)模式，增強(qiáng)創(chuàng)造國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性新動(dòng)能。與傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項(xiàng)目不同，城鎮(zhèn)舊住區(qū)改造的投資可在半年內(nèi)完成。它具有周期短、邊際效益明顯、資金周轉(zhuǎn)快等特點(diǎn)，可以在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)化為消費(fèi)能力。

二、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理存在的問題

2.1現(xiàn)階段城市老舊小區(qū)改造的現(xiàn)狀分析

目前來說，我國城市老舊社區(qū)改造的方式主要有三種。（1）保留一些歷史文化價(jià)值比較高的，或者是具有傳統(tǒng)建筑風(fēng)格的居住區(qū)，并且使用一定的方式對這些區(qū)域進(jìn)行加強(qiáng)，從而使老舊小區(qū)的外觀得到修繕，保持小區(qū)的原有外貌。在無歷史文化價(jià)值且結(jié)構(gòu)相對較為穩(wěn)定的單位分配房產(chǎn)的老舊小區(qū)中這一改造方式應(yīng)用較為廣泛，這類老舊小區(qū)存在的老舊問題主要是外觀受損較為嚴(yán)重且其相應(yīng)的配套設(shè)施無法滿足居民小區(qū)現(xiàn)階段的實(shí)際生活需求，但是這類小區(qū)仍然適宜居住。因?yàn)樾蘅樕壍奶幚砝吓f小區(qū)的方式不但能夠做好外立面的修復(fù)，還能夠完善小區(qū)的配套設(shè)施。（2）對那些沒有有文化價(jià)值，但是結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)固的房屋建筑簡單的進(jìn)行更新升級，并且對小區(qū)內(nèi)部的配套設(shè)施進(jìn)行更新升級。（3）對那些既沒有文化價(jià)值結(jié)構(gòu)也不穩(wěn)固，年限又較長，已經(jīng)不適合繼續(xù)居住的小區(qū)進(jìn)行拆遷改造。在拆遷的過程中，要對原有的土地面積進(jìn)行合理的規(guī)劃，并且要對原有的住戶進(jìn)行妥善安置，讓原有的住戶居民配合改造計(jì)劃。由于這類小區(qū)的結(jié)構(gòu)以及環(huán)境等各方面都已經(jīng)完全不適宜居住，如果想要保證土地的利用率達(dá)到最大化，則必須對其進(jìn)行重建，在重建后可以根據(jù)原居民本身意愿選擇就地回遷。

2、治理主體間協(xié)同困難

（1）政府在治理過程中職能不明確，各部門職責(zé)劃分不明確。政府的控制理念仍然是嚴(yán)肅的。它習(xí)慣于通過行政手段來處理問題，存在著轉(zhuǎn)向和劃槳的現(xiàn)象。它負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)，不愿放權(quán)，使得多主體難以參與治理。其次，老片區(qū)的治理涉及到很多管理部門，但由于治理過程中缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各個(gè)管理部門的職責(zé)不明確，政府給出了許多相互制約，導(dǎo)致相互推諉、無所作為的混亂局面。

（2）老社區(qū)居民缺乏積極參與治理的意識。獨(dú)立的居住空間趨于統(tǒng)一，風(fēng)風(fēng)雨雨的狀態(tài)下，鄰里關(guān)系日益疏遠(yuǎn)，缺乏對村莊的歸屬感，參與公共活動(dòng)，居民對村莊公共事務(wù)的管理缺乏積極性和習(xí)慣性服從執(zhí)行命令，希望政府做一切事情，缺乏自我管理、自我服務(wù)能力。

（3）老社區(qū)社會組織發(fā)展不足。社會組織參與舊社區(qū)治理的途徑應(yīng)該是承擔(dān)政府部門的社會職能分流。但目前，由于老社區(qū)社會組織處于新階段，缺乏獨(dú)立性，需要通過居委會來組織和提供活動(dòng)服務(wù)。此外，社區(qū)社會組織數(shù)量不足、質(zhì)量低、規(guī)模小，沒有引起政府和社會的足夠重視，在社區(qū)治理中處于被動(dòng)地位。

3、治理法治化進(jìn)程滯后

盡管國家有關(guān)部門和地區(qū)社區(qū)治理制定相關(guān)法律法規(guī)，但在舊住宅區(qū)這個(gè)特殊類型的社區(qū)治理過程中暴露了少數(shù)量的有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，無效內(nèi)容，新的法律法規(guī)立法滯后等問題，法律的不完善會在實(shí)際操作中出現(xiàn)，一個(gè)法律的“真空”，出現(xiàn)許多無法按照的情況。其次，老社區(qū)居民的法治觀念落后，主動(dòng)參與治理的意識不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)占用公共區(qū)域、破壞房屋承重結(jié)構(gòu)等違法行為。擅自改變房屋用途，少交或不交房產(chǎn)費(fèi)，沖突頻繁。舊村法治基層管理人員能力不足。老社區(qū)的基層員工作為政府通過法律建設(shè)的一條線人員，不僅需要遵守教育居民遵守法律，但也通過法律思維和調(diào)解糾紛解決矛盾，但基層員工普遍缺乏法律知識，但他們在運(yùn)用法律調(diào)節(jié)居民糾紛的能力上存在不規(guī)范、執(zhí)法方法等問題。

4、治理資金缺口大

資金問題主要表現(xiàn)為前期整改資金不足，后期管理資金不足。前期整改需要改善基礎(chǔ)設(shè)施，增加公共設(shè)施，美化社區(qū)環(huán)境。后期的管理是對老社區(qū)進(jìn)行整改，進(jìn)行長期維護(hù)和長期管理，提供物業(yè)服務(wù)是至關(guān)重要的。如何確保巨額整改資金到位和后續(xù)管理資金的持續(xù)供應(yīng)？完全依靠政府財(cái)政投入來解決這兩個(gè)問題顯然是不可行的，治理資金的巨大缺口已經(jīng)成為困擾老社區(qū)治理的最現(xiàn)實(shí)的問題。

5、治理智慧程度不高

明智的老村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，只有實(shí)現(xiàn)寬帶網(wǎng)絡(luò)的普及，電視網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，在互聯(lián)網(wǎng)的幫助下，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、智能終端設(shè)備等新興信息技術(shù)來實(shí)現(xiàn)智能家庭服務(wù)，智能管理，針對老住宅小區(qū)的智能化社區(qū)服務(wù)處于建設(shè)滯后的狀態(tài)。其次，在以往的老社區(qū)管理中，地方政府部門和各類企業(yè)傾向于獨(dú)立開發(fā)服務(wù)體系，社區(qū)居民信息由不同職能部門掌握和管理。因此，大量信息的交換和共享離不開一個(gè)綜合的智能服務(wù)平臺，形成信息孤島。此外，由于舊城區(qū)居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，以老年人和外來務(wù)工人員為主的低收入群體普遍受教育程度低，信息素養(yǎng)較低，難以掌握智能設(shè)備的使用技能，所以很難享受到智能技術(shù)帶來的便利服務(wù)。

三、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的優(yōu)化對策

1、積極引導(dǎo)居民參與老舊小區(qū)改造

根據(jù)國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的舊村莊改造工作文件中，在2020年建立新老村改造項(xiàng)目39000個(gè)，涉及近700萬的居民用戶，它涉及的人數(shù)多，范圍廣泛，涉及到群眾的切身利益，因此，城鎮(zhèn)舊住區(qū)改造應(yīng)積極吸收群眾意見，反映群眾呼聲。

一方面，暢通老社區(qū)居民訴求表達(dá)渠道，成立居委會，定期召開居委會會議，聽取居民意見。通過信息技術(shù)等共建、治理、共享等方式，增加居民參與老社區(qū)的渠道。例如，利用微博、微信公眾號等自媒體進(jìn)行居民間的溝通，及時(shí)宣傳社區(qū)的改造情況。組織居委會委員開展入戶調(diào)查，廣泛收集居民意見，在此基礎(chǔ)上科學(xué)制定初步改造方案。另一方面，要加強(qiáng)對居民的宣傳和動(dòng)員，鼓勵(lì)居民積極參與改造過程，向居民展示舊住宅區(qū)改造的規(guī)劃和優(yōu)勢，從而減少舊住宅區(qū)改造過程中的障礙。

2、管理模式改革

在對老舊小區(qū)進(jìn)行改造的過程中，也要對小區(qū)的管理模式進(jìn)行改革。如果只是簡單地對小區(qū)進(jìn)行建設(shè)，以及外觀等等方面進(jìn)行改革，管理模式依舊使用之前的老舊模式，那么在進(jìn)行實(shí)際的管理過程中是很難滿足管理需求的，在進(jìn)行實(shí)際的改造過程中，一定要注重對管理模式的改革創(chuàng)新，在新的小區(qū)內(nèi)采取新的管理模式，才會讓小區(qū)整體的改造進(jìn)度大大提升，并且在進(jìn)行管理模式創(chuàng)新改革時(shí)，也要根據(jù)不同的方案以及人群居住等等問題來制定出一套專屬于小區(qū)的改造方案，這樣才能在滿足施工改造的基礎(chǔ)上提高城市居住人民對小區(qū)的滿意程度。在進(jìn)行改造升級的過程中一定要體現(xiàn)出政府的主導(dǎo)地位，這樣才能夠更好地協(xié)調(diào)各方之間的關(guān)系，才能夠集中力量辦好小區(qū)的改造工作。因?yàn)樵诟脑炖吓f小區(qū)的過程中，存在著許多的利益牽涉，所以如果缺少了政府的主導(dǎo)，那么在項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)際進(jìn)展時(shí)很難達(dá)到目標(biāo)。

3、拓展改造內(nèi)容

在進(jìn)行老舊小區(qū)改造時(shí)，一定要根據(jù)小區(qū)本身的條件來進(jìn)行改造。隨著現(xiàn)在社會的發(fā)展，許多老舊小區(qū)的改造內(nèi)容也會發(fā)生變化，所以在進(jìn)行改造的過程中就會增加許多的改造項(xiàng)目。無論是對那些配套設(shè)施進(jìn)行改造，還是對小區(qū)的建筑進(jìn)行改造，在改造的過程中都要落實(shí)，并且對建筑的結(jié)構(gòu)進(jìn)行加固，添加一些新的配套設(shè)施。

（1）可以對建筑內(nèi)部的系統(tǒng)進(jìn)行增設(shè)。比如說排水系統(tǒng)以及電梯系統(tǒng)方便一些年齡較大的用戶進(jìn)出。（2）對環(huán)境進(jìn)行改造。小區(qū)的環(huán)境好壞在一定程度上也會影響居民的心情，而且在進(jìn)行環(huán)境改造的過程中，一定要著重注意道路停車場和綠化帶等等環(huán)境問題的建設(shè)。（3）對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造。在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的改造過程中，要對樓道內(nèi)管道的線路以及設(shè)施設(shè)備的安裝進(jìn)行改造。居住在老舊小區(qū)的大部分是一些老年人，所以一定要注重老年人的行動(dòng)方便問題，在進(jìn)行改造的過程中，也可以設(shè)置一些廣場舞的場地，讓這些老年人進(jìn)行生活消遣。

4.建立分類籌資使用機(jī)制

資金的有效籌集和使用是順利推進(jìn)城鎮(zhèn)舊住區(qū)改造的關(guān)鍵。根據(jù)“誰用、誰出”的原則，城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)改造的資金籌集渠道應(yīng)按照“誰用、誰出”的原則，根據(jù)改造費(fèi)用的實(shí)際合理分配，建立和完善居民合理分享、政府投資、市場運(yùn)作等多渠道籌資機(jī)制，是解決城鎮(zhèn)舊住區(qū)改造籌資問題的方向。因此，需要建立基金分類籌資使用機(jī)制。一方面，政府應(yīng)充分利用財(cái)政資金，在基礎(chǔ)設(shè)施改造中發(fā)揮引導(dǎo)作用。積極引導(dǎo)財(cái)政資金向基礎(chǔ)改造項(xiàng)目傾斜。國家開發(fā)銀行充分發(fā)揮開發(fā)性金融融資優(yōu)勢和智能性優(yōu)勢，全力支持城鎮(zhèn)老舊住區(qū)改造工作，與省住建廳建立協(xié)調(diào)機(jī)制，制定專項(xiàng)工作規(guī)劃，并與地方政府就城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)改造簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，確定重點(diǎn)項(xiàng)目。同時(shí)，政府應(yīng)積極吸引社會力量投資，引入民間資本，拓寬籌資渠道和來源。另一方面，社會基金被籌集并投資于商業(yè)設(shè)施。這就需要政府對舊住宅區(qū)改造前期的收支進(jìn)行測算，并進(jìn)行宏觀的總體規(guī)劃。其次，社會企業(yè)將在此基礎(chǔ)上根據(jù)政府對前期的收支計(jì)算進(jìn)行投標(biāo)。

結(jié)論

在城鎮(zhèn)舊住區(qū)改造中，要因地制宜，嚴(yán)格遵循科學(xué)合理改造的原則。最好是提前試點(diǎn)部分區(qū)域，根據(jù)試點(diǎn)區(qū)域的實(shí)際改善情況，確定最終的改造方式和內(nèi)容，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和改善效果的雙重最大化。必要時(shí)，規(guī)劃人員也可以采取一小區(qū)一改造的方案進(jìn)行合理處置。

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