張緒娥 ，唐正霞 ，呂 鷗

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100081；2.西昌學(xué)院，四川 西昌 615000）

一、問(wèn)題的提出

社區(qū)是國(guó)家治理體系的基本構(gòu)成單元，社區(qū)治理效能直接反映國(guó)家現(xiàn)代化治理能力。老舊小區(qū)綜合整治是社區(qū)治理的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)城市有機(jī)更新，拉動(dòng)內(nèi)需及提升城市基層治理效能具有重要意義。當(dāng)前存在的融資難、多元價(jià)值沖突平衡難及長(zhǎng)效治理機(jī)制形成難等問(wèn)題，制約老舊小區(qū)綜合整治工作的順利開(kāi)展?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（2020）》要求通過(guò)黨建引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)行政、社會(huì)與市場(chǎng)力量協(xié)同共治，建立基層黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理體系。如何在黨建引領(lǐng)下匯聚行政、社會(huì)與市場(chǎng)合力，解決老舊小區(qū)綜合整治存在的問(wèn)題，創(chuàng)新社區(qū)治理模式，成為建立現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的重要議題。

合作生產(chǎn)是一種新型公共服務(wù)供給范式。對(duì)于合作生產(chǎn)的定義當(dāng)前沒(méi)有統(tǒng)一定論。狹義的合作生產(chǎn)指公眾自愿參與公共服務(wù)供給的行為[1]。廣義的合作生產(chǎn)指政府部門及其授權(quán)的第三方組織與公眾共同生產(chǎn)公共服務(wù)，創(chuàng)造價(jià)值的行為[2]。合作生產(chǎn)對(duì)吸納公眾參與，整合社會(huì)資源，提升政策執(zhí)行效果，踐行民主與效率具有重要意義[3]。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理體系路徑探索呈現(xiàn)以公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新引領(lǐng)社會(huì)治理體系創(chuàng)新的特點(diǎn)[4]，作為公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新的合作生產(chǎn)，對(duì)社區(qū)治理模式創(chuàng)新具有重要理論與實(shí)踐意義。

目前有關(guān)老舊小區(qū)綜合整治模式的研究主要集中在四種模式。市場(chǎng)化模式主張從社區(qū)服務(wù)管理公司模式[5]與物業(yè)服務(wù)供給模式[6]方面創(chuàng)新老舊小區(qū)管理模式。聯(lián)動(dòng)模式主張通過(guò)政府、社會(huì)與市場(chǎng)力量三方[7]或公共部門、私營(yíng)部門與社區(qū)的三方聯(lián)動(dòng)[8]，解決老舊小區(qū)存在的問(wèn)題。行政導(dǎo)向型模式主張政府以整合社會(huì)資源的形式在社區(qū)治理場(chǎng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用。自治導(dǎo)向型模式聚集發(fā)揮公眾自治作用[9]。這些模式為老舊小區(qū)綜合整治研究提供了理論支撐，但當(dāng)前相關(guān)政策與實(shí)踐表明，老舊小區(qū)綜合整治是黨建領(lǐng)導(dǎo)下多元主體的合作生產(chǎn)。因此，本文從公共價(jià)值視角嘗試探討黨建引領(lǐng)下的行政、市場(chǎng)與社會(huì)三方力量的合作生產(chǎn)模式。

本文采用單案例研究法，剖析黨建引領(lǐng)老舊小區(qū)綜合整治合作生產(chǎn)模式的必要性及其邏輯路徑。單案例研究法適用于“為什么”和“怎么樣”的問(wèn)題，具有描述探索和分析解釋功能[10]?；诘湫托园咐O(shè)計(jì)因素考量，本文以北京市J 社區(qū)為例，從戰(zhàn)略三角模型視角，對(duì)老舊小區(qū)綜合整治（以下簡(jiǎn)稱綜合整治）模式展開(kāi)研究。

二、分析框架：綜合整治合作生產(chǎn)模式的建構(gòu)

（一）背景：綜合整治中的張力域及其導(dǎo)致的問(wèn)題

綜合整治是一種生產(chǎn)公共服務(wù)創(chuàng)造公共價(jià)值的社區(qū)微更新活動(dòng)。綜合整治以公眾訴求為導(dǎo)向，通過(guò)公眾偏好帕累托配置，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。老舊小區(qū)內(nèi)的物質(zhì)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有公共物品屬性[7]，公共物品是公共價(jià)值的輸出載體[11]。綜合整治內(nèi)容是公眾偏好的集合[12]，是公共價(jià)值具象化的表達(dá)。綜合整治通過(guò)公共價(jià)值最大化滿足絕大多數(shù)社區(qū)居民利益訴求。當(dāng)前綜合整治過(guò)程中存在的公共價(jià)值表達(dá)偏離問(wèn)題[13]，這導(dǎo)致老舊小區(qū)治理場(chǎng)域內(nèi)多元參與主體間張力。

張力指同時(shí)把組織推拉向不同方向的各種對(duì)立力量[14]。綜合整治中的參與主體來(lái)自行政、社會(huì)與市場(chǎng)三方力量，主要包括街道辦與居委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱：街居）、社區(qū)居民及其自治組織、產(chǎn)權(quán)單位及第三方服務(wù)單位（以下簡(jiǎn)稱：服務(wù)單位）等。街居分屬“行政社會(huì)系統(tǒng)”，追求行政價(jià)值的最大化；社區(qū)居民及其自治組織屬“業(yè)主社會(huì)系統(tǒng)”，追求業(yè)主權(quán)益與服務(wù)效能最大化；產(chǎn)權(quán)單位屬老舊小區(qū)房屋責(zé)任主體，追求出資金額與義務(wù)責(zé)任的平衡化；服務(wù)單位等屬“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)”[15]，追求利潤(rùn)最大化。不同價(jià)值訴求驅(qū)動(dòng)下的參與主體將綜合整治政策要求與任務(wù)目標(biāo)推拉向不同方向，形成老舊小區(qū)內(nèi)張力場(chǎng)域（圖1）。

綜合整治過(guò)程是張力形成、變化并最終走向平衡的過(guò)程。綜合整治以公眾服務(wù)訴求為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)公眾偏好的精細(xì)化分析研判形成社區(qū)公共價(jià)值。面對(duì)綜合整治的同一目標(biāo)，不同價(jià)值訴求驅(qū)動(dòng)下的參與主體采取不同措施以使自身利益最大化。各參與主體追求利益最大化的行為會(huì)產(chǎn)生多元化張力。圖1 中的社會(huì)系統(tǒng)是一個(gè)“開(kāi)放系統(tǒng)”，各參與主體就相關(guān)利益目標(biāo)的博弈行為會(huì)導(dǎo)致彼此間張力沖突變化。在協(xié)商過(guò)程中，各參與主體利益訴求此消彼長(zhǎng)，最終多元化張力趨于平衡。本文嘗試建構(gòu)綜合整治張力模型（圖1），分析多元異質(zhì)性參與主體在綜合整治使命管理、政治管理與運(yùn)營(yíng)管理層面的張力情況。

圖1 老舊小區(qū)綜合整治中的張力域

在使命管理層面，多元參與主體間的張力表現(xiàn)為公共價(jià)值與個(gè)人價(jià)值的沖突。使命管理的終極目標(biāo)是生產(chǎn)公共價(jià)值，不同價(jià)值訴求驅(qū)動(dòng)下的多元參與主體在互動(dòng)中產(chǎn)生的多樣化張力，導(dǎo)致對(duì)公共價(jià)值的偏離。公眾和街居的價(jià)值取向在于公共價(jià)值最大化，服務(wù)單位追求利潤(rùn)最大化，產(chǎn)權(quán)單位受出資額度和物業(yè)單元收益權(quán)約束，綜合整治內(nèi)驅(qū)力不足。公眾與服務(wù)單位、公眾與產(chǎn)權(quán)單位、街居與服務(wù)單位、街居與產(chǎn)權(quán)單位間的4 對(duì)張力由此產(chǎn)生。

組織屬性與政治追求的不同導(dǎo)致同參與主體在政治管理層面的張力。街居與公眾間的張力是影響街居獲得公眾支持的關(guān)鍵。街居對(duì)社區(qū)精英決策的偏好可使社區(qū)弱勢(shì)群體面臨“被邊緣化”的挑戰(zhàn)，這會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理場(chǎng)域內(nèi)的“馬太效應(yīng)”，破壞綜合整治工作對(duì)公眾參與的包容性及公眾表達(dá)合理利益訴求的代表性。街居對(duì)傳統(tǒng)科層制工作方式的路徑依賴，直接影響街居對(duì)綜合整治工作的響應(yīng)性與服務(wù)便利性。強(qiáng)勢(shì)服務(wù)單位為獲得街居可持續(xù)性資源支持，可能游說(shuō)街居進(jìn)而導(dǎo)致街居工作人員公共價(jià)值表達(dá)的偏離。街居期望的產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)然出資額與產(chǎn)權(quán)單位實(shí)然出資額之間形成張力。街居與公眾、街居與服務(wù)單位及街居與產(chǎn)權(quán)單位間的張力，直接影響綜合整治公共價(jià)值導(dǎo)向，以及生產(chǎn)公共價(jià)值所需的社區(qū)外生性資源支持[16]。

政治因素對(duì)私企有一定影響，有效的政治管理可使組織獲得外部力量的認(rèn)可與支持。資質(zhì)與質(zhì)量直接導(dǎo)致服務(wù)單位與公眾間的張力?！皢挝蝗恕彼季S慣性導(dǎo)致老舊小區(qū)居民對(duì)國(guó)企的認(rèn)可而對(duì)私企資質(zhì)與質(zhì)量的懷疑，居民與服務(wù)單位之間信息不對(duì)稱會(huì)進(jìn)一步加劇雙方間張力。獲得居民的認(rèn)可與支持成為服務(wù)單位開(kāi)展工作的首要任務(wù)。居民與服務(wù)單位間張力會(huì)造成公共服務(wù)供需錯(cuò)位問(wèn)題，進(jìn)一步加劇公眾對(duì)綜合整治工作的不認(rèn)可與不支持，最終損害基層政府形象，甚至降低政府公信力。

在運(yùn)營(yíng)層面，組織動(dòng)員機(jī)制、資源整合機(jī)制與利益補(bǔ)償機(jī)制的缺位，直接導(dǎo)致綜合整治場(chǎng)域中多樣化張力。街居、企業(yè)和居民間信息不對(duì)稱及居民對(duì)參與成本的考量，導(dǎo)致居民與街居、居民與服務(wù)單位在“共同締造”層面的張力[17]。模糊產(chǎn)權(quán)為服務(wù)單位與產(chǎn)權(quán)單位間潛在收益紛爭(zhēng)埋下隱患[18]。居民利益補(bǔ)償?shù)娜蔽辉斐山志优c居民間張力，服務(wù)單位可持續(xù)運(yùn)營(yíng)所需資本補(bǔ)償機(jī)制的缺位可導(dǎo)致街居與服務(wù)單位間張力。

使命管理、政治管理與運(yùn)營(yíng)管理層面的多樣化張力，會(huì)把綜合整治工作目標(biāo)表推拉向不同方向，最終阻礙社區(qū)合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的形成。怎樣在黨建全面引領(lǐng)基層治理的背景下克服這些張力，實(shí)現(xiàn)多元主體間的合作生產(chǎn)，成為綜合整治亟待解決的問(wèn)題。

（二）途徑：基于戰(zhàn)略三角模型的綜合整治合作生產(chǎn)邏輯路徑

合作生產(chǎn)中的多元參與主體可創(chuàng)造公共價(jià)值。參與主體主要包括專業(yè)人員和非專業(yè)人員。專業(yè)人員指政府公共部門管理人員及其授權(quán)的第三方組織，非專業(yè)人員指兼具“顧客”“消費(fèi)者”與“生產(chǎn)者”身份的公眾[1]。公共部門為合作生產(chǎn)提供制度和資源支持，第三方組織提供專業(yè)服務(wù)；公眾以貢獻(xiàn)實(shí)物資源、信息資源、智力資源與“投工投勞”形式參與綜合整治。在合作生產(chǎn)中，雙方通過(guò)社區(qū)議事協(xié)商平臺(tái)達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共價(jià)值最大化。合作生產(chǎn)存在“合作破壞”的風(fēng)險(xiǎn)，需第三方組織的引導(dǎo)[19]。

創(chuàng)造公共價(jià)值是政府終極管理目標(biāo)?；趯?duì)傳統(tǒng)公共行政的批判與反思，馬克·穆?tīng)栐凇秳?chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》中提出政府戰(zhàn)略三角模型，用來(lái)分析政府戰(zhàn)略管理模式。該模型認(rèn)為創(chuàng)造公共價(jià)值是政府戰(zhàn)略管理的核心目標(biāo)，政府通過(guò)使命管理、政治管理與運(yùn)營(yíng)管理三位一體的整合措施，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化[20]。合作生產(chǎn)是一種社會(huì)價(jià)值建構(gòu)，生產(chǎn)公共價(jià)值是各方合作的關(guān)鍵。在公共服務(wù)邏輯主導(dǎo)下，合作生產(chǎn)中的多元參與主體通過(guò)跨界合作建立合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，共同解決“棘手問(wèn)題”[21]。社區(qū)公共服務(wù)供給中的參與主體之間存在成本-收益分擔(dān)、目標(biāo)沖突與價(jià)值失序等問(wèn)題[22]。這些問(wèn)題導(dǎo)致多元主體間的多樣化張力，制約社區(qū)公共服務(wù)合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的形成。戰(zhàn)略三角模型管理策略對(duì)緩解這些張力，重塑多元參與主體公共價(jià)值使命，走向合作生產(chǎn)具有理論與實(shí)踐意義。

使命管理指確定組織愿景目標(biāo)，將愿景目標(biāo)傳遞給利益相關(guān)者的行為過(guò)程。使命管理可提升利益相關(guān)者對(duì)愿景目標(biāo)的認(rèn)知水平，實(shí)現(xiàn)愿景目標(biāo)趨同，同時(shí)界定組織生產(chǎn)公共產(chǎn)品的屬性與范疇。綜合整治中的使命管理聚焦于兩個(gè)方面。一是街居及其授權(quán)的第三方組織管理人員，通過(guò)對(duì)公眾偏好的吸納與正確表達(dá)，明晰社區(qū)公共價(jià)值范疇并依此確定愿景目標(biāo)。二是通過(guò)整合街居、第三方組織與多元產(chǎn)權(quán)單位等異質(zhì)性參與主體的價(jià)值訴求，凝聚公共價(jià)值合力以實(shí)現(xiàn)綜合整治愿景目標(biāo)的趨同，初步形成社區(qū)合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)[21]。

政治管理指組織管理者為實(shí)現(xiàn)組織愿景目標(biāo)所需的政治、法律與社會(huì)資源支持而采取的措施。政治管理可識(shí)別影響組織愿景目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種因素并形成行動(dòng)計(jì)劃。綜合整治中的政治管理主要包括基層民主參與和協(xié)商、社區(qū)內(nèi)外資源支持以及基層政府公信力建設(shè)等。街居一方面應(yīng)以最大包容性、互動(dòng)性與代表性實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主參與和協(xié)商，最大程度上贏得社區(qū)內(nèi)居民的認(rèn)同與支持。同時(shí)，采取積極措施以獲得社區(qū)外多元產(chǎn)權(quán)單位的資源支持。另一方面，街居通過(guò)提升服務(wù)便利性與響應(yīng)性，不斷進(jìn)行自身公信力建設(shè)。服務(wù)單位通過(guò)多樣化宣傳工作提升公眾認(rèn)知度與認(rèn)可度。

運(yùn)營(yíng)管理指通過(guò)有效資源整合實(shí)現(xiàn)組織愿景目標(biāo)的過(guò)程。運(yùn)營(yíng)管理通過(guò)完善公共價(jià)值共創(chuàng)制度與機(jī)制獲得組織發(fā)展所需資源支撐，這包括組織動(dòng)員機(jī)制、存量資源整合機(jī)制與利益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)利益主體的組織動(dòng)員可獲得社區(qū)內(nèi)、外資源支持，為綜合整治提供動(dòng)態(tài)化資源支持。存量資源整合機(jī)制能有效提升閑置空間資源利用效率，吸引社會(huì)資本投資并為其長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)提供資金支持。利益補(bǔ)償機(jī)制，一方面可實(shí)現(xiàn)對(duì)居民的心理安慰，彌補(bǔ)居住環(huán)境變遷帶來(lái)的損失，另一方面，財(cái)政支持、稅費(fèi)減免、政府債券與政策性貸款等政策扶持與投融資模式，可緩解服務(wù)單位資金壓力。

戰(zhàn)略三角模型三個(gè)維度三位一體的整合措施可實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。怎樣超越行政、市場(chǎng)與社會(huì)力量分屬的社會(huì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)三方合作生產(chǎn)創(chuàng)造最大化公共價(jià)值，成為綜合整治的重要議題。中國(guó)共產(chǎn)黨具有表達(dá)、整合公眾利益訴求，形成廣泛政治社會(huì)化影響力的功能[23]。借助組織優(yōu)勢(shì)、意識(shí)形態(tài)資源和思想資源，黨組織可實(shí)現(xiàn)對(duì)異質(zhì)性參與主體的價(jià)值引領(lǐng)，有效避免合作生產(chǎn)“合作破壞”的缺點(diǎn)。結(jié)合黨建全面引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐及理論視角對(duì)黨建引領(lǐng)機(jī)制的研究，本文認(rèn)為黨建引領(lǐng)下的綜合整治是“一核多元”[24]型合作生產(chǎn)模式（圖2）。

圖2 表明綜合整治“一核多元”型合作生產(chǎn)模式邏輯路徑。基層黨組織的政治引領(lǐng)、組織動(dòng)員、資源整合與服務(wù)鏈接功能[25]，可有效整合戰(zhàn)略三角模型三個(gè)層面上的張力，匯聚行政、市場(chǎng)與社會(huì)力量合力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共價(jià)值最大化。在社區(qū)公共價(jià)值“愿景塑造、共識(shí)達(dá)成、主體規(guī)范、關(guān)系協(xié)調(diào)與監(jiān)督約束”作用下[26]，綜合整治場(chǎng)域內(nèi)形成緊密型合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。黨建引領(lǐng)下的合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)會(huì)進(jìn)一步匯聚戰(zhàn)略三角模型每個(gè)層面的合力，可持續(xù)生產(chǎn)公共價(jià)值，逐漸實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。這進(jìn)一步約束、規(guī)范多元異質(zhì)性參與主體的行為，進(jìn)一步鞏固合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。在此邏輯下，公共價(jià)值與合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)形成良性互促關(guān)系。多元參與主體通過(guò)合作生產(chǎn)中產(chǎn)生的社會(huì)資本與包容型制度空間，逐步走向社區(qū)治理共同體。

圖2 “一核多元”型老舊小區(qū)合作生產(chǎn)模式邏輯路徑圖

三、“一核多元”型綜合整治合作生產(chǎn)模式的實(shí)踐

J 社區(qū)屬典型老舊小區(qū)，位于北京市中央商務(wù)區(qū)附近，社區(qū)分8 個(gè)區(qū)，其中1～2 區(qū)最先進(jìn)行綜合整治。兩個(gè)區(qū)內(nèi)共有4 199 戶9 494 名常住居民，其中老齡人口占39.6%，租房青年占37%。本文之所以選擇J 社區(qū)作為案例，主要基于街居、產(chǎn)權(quán)單位、社區(qū)居民與服務(wù)單位間合作生產(chǎn)形成社區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2018 年綜合整治前，J 社區(qū)內(nèi)存在諸多典型老舊小區(qū)治理問(wèn)題。從合作生產(chǎn)理論視角看，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司等多元異質(zhì)性參與主體缺少共同利益交匯點(diǎn)，缺乏有效統(tǒng)一組織，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)諸多治理問(wèn)題。2018 年以前，這些問(wèn)題主要集中在硬件設(shè)備設(shè)施老化產(chǎn)生的高額維修費(fèi)用問(wèn)題，公共空間不足與環(huán)境衛(wèi)生“臟亂差”產(chǎn)生的居民紛爭(zhēng)問(wèn)題，公眾物業(yè)繳費(fèi)意識(shí)淡薄導(dǎo)致的社區(qū)物業(yè)服務(wù)惡性循環(huán)問(wèn)題，以及由此產(chǎn)生的“物鬧”問(wèn)題等。這些問(wèn)題在一些輿論的夸張宣傳下，進(jìn)一步惡化了居民與物業(yè)之間的矛盾，直接造成居民信訪投訴案件的劇增。在這些問(wèn)題“倒逼”下J 社區(qū)開(kāi)始綜合整治。

（一）使命管理：形成社區(qū)合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)

首先，街道黨工委搭建的五方聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)奠定綜合整治愿景目標(biāo)共塑的組織基礎(chǔ)。健全街道黨工委—居委會(huì)黨委—樓門黨小組—個(gè)體黨員縱向組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社區(qū)公眾的嵌入。通過(guò)在服務(wù)單位內(nèi)建立臨時(shí)黨支部，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)企業(yè)的組織覆蓋與工作覆蓋。利用北京市“吹哨報(bào)到”機(jī)制，撬動(dòng)多元產(chǎn)權(quán)單位和相關(guān)職能部門參與綜合整治①。搭建區(qū)級(jí)部門、街道辦事處、J 社區(qū)兩委、社區(qū)居民與服務(wù)單位五方聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)，形成黨建治理共同體。

其次，以黨建+五方聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)對(duì)社區(qū)公眾進(jìn)行政治引領(lǐng)。由于居民對(duì)綜合整治認(rèn)知程度有限，社區(qū)黨委、服務(wù)單位臨時(shí)黨支部、居民黨支部及房管所黨支部組成黨員宣講隊(duì)，通過(guò)“黨員+社工”形式一對(duì)一入戶宣講綜合整治政策、流程與費(fèi)用等，消除政府與居民間信息不對(duì)稱，引導(dǎo)居民對(duì)綜合整治的正確認(rèn)知方向。以家園理念為導(dǎo)向宣傳綜合整治對(duì)提升社區(qū)宜居性與社區(qū)韌性的作用，不斷強(qiáng)化居民社區(qū)歸屬感，引導(dǎo)居民共識(shí)向“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”的轉(zhuǎn)變。黨的政治引領(lǐng)使J 社區(qū)居民對(duì)綜合整治愿景目標(biāo)的認(rèn)知逐漸趨同。

再次，發(fā)揮黨建+五方聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)的溝通交流作用，吸納公眾偏好，界定綜合整治愿景目標(biāo)范疇。J 社區(qū)老中青居民訴求多元且差異性較大，為精準(zhǔn)把握居民訴求，社區(qū)黨委、樓門黨小組、個(gè)體黨員與服務(wù)單位工作人員等，以調(diào)研問(wèn)卷、入戶調(diào)研、小區(qū)走訪、深度訪談、參與式觀察等方式，采集公眾需求，吸納公眾偏好。通過(guò)多元化溝通交流渠道，工作人員精細(xì)化研判居民訴求偏好?；趯?duì)線上線下2 380 人的問(wèn)卷調(diào)研，一方面工作人員梳理出居民亟須的服務(wù)項(xiàng)目，如：綠化、環(huán)境與衛(wèi)生（43%）、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備老化（40%）及停車位缺乏（29%）等。另一方面，工作人員明晰有待提升的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，如：菜市場(chǎng)（45%）、社區(qū)食堂（40%）與餐館（38%）等。對(duì)于問(wèn)卷調(diào)查沒(méi)有涵蓋的問(wèn)題，工作人員全方位沉浸式地研究居民訴求與偏好。

最后，通過(guò)黨建引領(lǐng)的社區(qū)議事協(xié)商平臺(tái)確定綜合整治愿景目標(biāo)。黨建引領(lǐng)街居、服務(wù)單位責(zé)任規(guī)劃師、景觀設(shè)計(jì)師與管理團(tuán)隊(duì)及居民代表等共同分析研判居民訴求偏好，以定期匯報(bào)方式對(duì)綜合整治方案進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化。結(jié)合《城市總體規(guī)劃（2016 年—2035 年）》與區(qū)政府《分區(qū)規(guī)劃（2017—2035）》中有關(guān)綜合整治的相關(guān)規(guī)定，最終制定《街道街區(qū)更新規(guī)劃》與《街道街區(qū)更新項(xiàng)目庫(kù)（2019年—2021 年）》，形成J 社區(qū)綜合整治愿景目標(biāo)。

通過(guò)政治引領(lǐng)與組織動(dòng)員機(jī)制，基層黨組織緩解了公共價(jià)值與個(gè)人（或單位）價(jià)值間的張力。通過(guò)對(duì)社區(qū)居民偏好的帕累托配置，形成建立在社區(qū)公共價(jià)值基礎(chǔ)上的愿景目標(biāo)，社區(qū)初步形成合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。

（二）政治管理：穩(wěn)定社區(qū)合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)

政治管理聚焦于實(shí)現(xiàn)愿景目標(biāo)所需的合法性支持。關(guān)鍵利益相關(guān)者支持不足成為J 社區(qū)綜合整治面臨的主要挑戰(zhàn)。街道辦面臨財(cái)政負(fù)擔(dān)重，長(zhǎng)效治理機(jī)制形成難及項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃能力缺乏等問(wèn)題。多元產(chǎn)權(quán)單位由于缺乏經(jīng)費(fèi)、專業(yè)能力與時(shí)間精力，嚴(yán)重依賴政府。社區(qū)面臨“權(quán)小事多”、資金不足及缺乏專業(yè)部門與管理團(tuán)隊(duì)支持的挑戰(zhàn)。居民存在物業(yè)付費(fèi)意識(shí)差、物業(yè)服務(wù)訴求多樣化及對(duì)綜合整治認(rèn)知不足等問(wèn)題①?；鶎诱扇∫韵麓胧┻M(jìn)行政治管理。

首先，通過(guò)黨建引領(lǐng)的社區(qū)議事協(xié)商平臺(tái)，街居獲得居民對(duì)綜合整治的認(rèn)同與支持。通過(guò)線上線下多元化參與渠道，確保公眾意見(jiàn)向上流動(dòng)的可達(dá)性。堅(jiān)持包容性與代表性原則，給予公眾平等表達(dá)服務(wù)訴求權(quán)。以“溫情化治理”方式幫扶社區(qū)弱勢(shì)群體，確保弱勢(shì)群體的參與權(quán)。在保障公眾民主參與的基礎(chǔ)上，通過(guò)社區(qū)議事協(xié)商制度平衡社區(qū)居民多元化利益沖突。一方面，通過(guò)社區(qū)居民議事協(xié)商，在居民達(dá)成共識(shí)后制定社區(qū)綜合整治方案，根據(jù)居民合理化訴求動(dòng)態(tài)調(diào)整整治方案。如：街居響應(yīng)公眾訴求，將小區(qū)內(nèi)原有水池設(shè)計(jì)改變?yōu)閮和茛?。另一方面，平衡加裝電梯過(guò)程中的居民多元利益沖突。在加裝電梯過(guò)程中，底層居民與高層居民的矛盾沖突主要集中在光線、噪音、廚房窗外燃?xì)夤芫€安全問(wèn)題及房屋升值問(wèn)題等方面。在社區(qū)黨委、服務(wù)單位黨支部與居委會(huì)主持的議事協(xié)商平臺(tái)下，居民利益訴求沖突問(wèn)題最終得以解決②。

其次，居民支持有利于提升服務(wù)單位服務(wù)效率。在臨時(shí)黨支部引領(lǐng)下，服務(wù)單位通過(guò)志愿服務(wù)、宣傳咨詢會(huì)和“先嘗后買”式物業(yè)服務(wù)贏得居民認(rèn)同與支持。參與J 社區(qū)改造中的服務(wù)單位是私營(yíng)企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱：企業(yè)），居民懷疑其服務(wù)資質(zhì)與服務(wù)質(zhì)量。為改變居民態(tài)度，企業(yè)主要采取如下措施。第一、進(jìn)駐J 社區(qū)前，企業(yè)開(kāi)展為期一年的志愿服務(wù)活動(dòng)，讓居民以更加具象化方式感受企業(yè)形象，了解服務(wù)項(xiàng)目，改變對(duì)企業(yè)的偏見(jiàn)。第二、進(jìn)駐J 社區(qū)后成立臨時(shí)黨支部，掛靠在街道黨工委下并接受其監(jiān)督。共產(chǎn)黨員在社區(qū)工作時(shí)佩戴黨員徽章亮出身份，強(qiáng)化個(gè)體黨員在綜合整治中的溝通紐帶作用。第三、以路演方式宣傳物業(yè)服務(wù)，以志愿服務(wù)小組形式入戶一對(duì)一宣傳綜合整治工作流程。第四、提供“先嘗后買”物業(yè)服務(wù)，以專業(yè)化服務(wù)驅(qū)動(dòng)居民物業(yè)消費(fèi)意識(shí)的轉(zhuǎn)變。這些措施有效提升了居民滿意度與整治效率。

再次，通過(guò)黨建引領(lǐng)街居獲得多元產(chǎn)權(quán)單位與區(qū)級(jí)職能部門資源支持。通過(guò)街道“吹哨”，區(qū)委快速成立綜合整治工作專班，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門提供綜合整治所需資源支持?！按瞪趫?bào)到”機(jī)制使街道快速整合“條塊”資源，以動(dòng)態(tài)資源池形式實(shí)時(shí)提供綜合整治所需資源支持。

在黨建組織動(dòng)員、資源整合與服務(wù)鏈接功能下，街居與服務(wù)單位獲得了社區(qū)居民、產(chǎn)權(quán)單位與職能部門的認(rèn)同與資源支持，這解決了社區(qū)合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)資源不足問(wèn)題。街居與居民的互動(dòng)以及溫情化治理方式，可提升公眾參與感、滿意度及基層政府公信力。

（三）運(yùn)營(yíng)管理：發(fā)展合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)

愿景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要有效的運(yùn)營(yíng)管理。有效的運(yùn)營(yíng)管理需有效的制度或機(jī)制支持。綜合整治長(zhǎng)效治理機(jī)制的形成需可持續(xù)性資金支持。引進(jìn)社會(huì)資本，保障社會(huì)資本的可持續(xù)性發(fā)展成為J 社區(qū)合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵議題。

整合社區(qū)內(nèi)低效存量資源吸引社會(huì)資本參與。通過(guò)整合社區(qū)內(nèi)人防工程空間與配套用房，街道辦將1 600 m2閑置空間資源無(wú)償交給企業(yè)運(yùn)營(yíng)20年。在對(duì)這些閑置空間改造后，企業(yè)將其打造成不同便民業(yè)態(tài)以獲取租金收益。存量資源整合機(jī)制可滿足居民不同層次服務(wù)需求，拓展企業(yè)收益空間。企業(yè)公益性、半公益性與商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式，可兼顧溫情化治理理念與市場(chǎng)機(jī)制公平性①。

合理利益補(bǔ)償機(jī)制助力企業(yè)微利化可持續(xù)性運(yùn)行。街道辦將存量資源運(yùn)營(yíng)權(quán)無(wú)償交給企業(yè)，以政策扶持形式每年給予企業(yè)一定數(shù)額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這在一定程度上緩解了企業(yè)前期資金不足壓力。為保障綜合整治長(zhǎng)期效果，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，街道辦以擴(kuò)大企業(yè)物業(yè)服務(wù)區(qū)域方式支持企業(yè)攤薄物業(yè)成本②。企業(yè)通過(guò)發(fā)展增值服務(wù)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式獲得多元化收益。如：企業(yè)收益包含租金收入（46%）、停車費(fèi)（19%）、物業(yè)費(fèi)（26%）及其他收入（9%）①。

分析綜合整治使命管理、政治管理與運(yùn)營(yíng)管理的過(guò)程可發(fā)現(xiàn)，黨建引領(lǐng)綜合整治的實(shí)踐促進(jìn)了J社區(qū)合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的形成與發(fā)展。使命管理層面的合作生產(chǎn)聚焦愿景目標(biāo)共塑，政治管理層面的合作生產(chǎn)聚焦組織所需的合法性支持[13]，運(yùn)營(yíng)管理層面的合作生產(chǎn)為實(shí)現(xiàn)愿景目標(biāo)進(jìn)行制度與機(jī)制創(chuàng)新。通過(guò)這三個(gè)層面的協(xié)同運(yùn)作，社區(qū)公共價(jià)值逐步走向最大化。黨建引領(lǐng)的合作生產(chǎn)，一方面可拓展公眾參與社區(qū)治理的包容性空間，漸進(jìn)式提升公眾自治能力，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)社區(qū)治理影響的制度化。另一方面，促進(jìn)社區(qū)公共價(jià)值增量發(fā)展，持續(xù)發(fā)揮公共價(jià)值對(duì)公眾的監(jiān)督約束作用。在此邏輯下，社區(qū)逐漸走向治理共同體，形成長(zhǎng)效治理機(jī)制，如圖3 所示。

圖3 “一核多元”型合作生產(chǎn)模式效用機(jī)制邏輯關(guān)系圖

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)綜合整治治理場(chǎng)域內(nèi)使命管理、政治管理與運(yùn)營(yíng)管理層面的張力分析，厘清了多元參與主體間的利益訴求及其潛在矛盾沖突。借助合作生產(chǎn)、公共價(jià)值與戰(zhàn)略三角模型間關(guān)系，提出涵蓋行政、社會(huì)與市場(chǎng)力量的“一核多元”型老舊小區(qū)綜合整治合作生產(chǎn)模式。通過(guò)對(duì)戰(zhàn)略三角模型每個(gè)維度的分析，闡述合作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)形成、穩(wěn)固與發(fā)展的邏輯路徑，以及黨建引領(lǐng)下的合作生產(chǎn)與社區(qū)治理共同體建設(shè)及社區(qū)長(zhǎng)效治理機(jī)制間的關(guān)系。通過(guò)對(duì)存量資源整合機(jī)制和社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新機(jī)制的分析，指出可持續(xù)性資金支持與服務(wù)支持對(duì)社區(qū)長(zhǎng)效治理效能的重要作用。案例分析表明，本土化合作生產(chǎn)應(yīng)以黨建引領(lǐng)為中心，這可避免西方合作生產(chǎn)多中心化導(dǎo)致的權(quán)力分散與交易成本過(guò)高問(wèn)題，同時(shí)彰顯我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，踐行善治理念。

黨建引領(lǐng)的綜合整治合作生產(chǎn)模式，以社區(qū)公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理模式的創(chuàng)新。基層黨組織通過(guò)整合“條塊”資源，可提升供給側(cè)社區(qū)公共服務(wù)供給能力?；鶎狱h組織采集公眾服務(wù)訴求，對(duì)公眾偏好的帕累托配置，可將公眾訴求集中化，表達(dá)組織化，提升需求側(cè)表達(dá)能力與話語(yǔ)權(quán)影響力?；鶎狱h組織在合作生產(chǎn)供需兩側(cè)的橋梁作用，可有效提升社區(qū)公共服務(wù)供給匹配度與時(shí)效性。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的合作生產(chǎn)，可持續(xù)性生產(chǎn)社區(qū)社會(huì)資本與社區(qū)公共價(jià)值，充分發(fā)揮對(duì)“原子化”個(gè)體的黏合、監(jiān)督與約束作用，提升社區(qū)整體自治能力與效能，逐漸走向社區(qū)治理共同體。

注釋：

①訪談?dòng)涗洠?0201204-F-YC-焦點(diǎn)小組（筆者已對(duì)相關(guān)人名和地名進(jìn)行學(xué)術(shù)上的匿名化處理，訪談編碼規(guī)則：時(shí)間-受訪者-地點(diǎn)-訪談方式）.

② 訪談?dòng)涗洠?0200618-Y-CY-焦點(diǎn)小組.