政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域政務誠信建設的淮安實踐

薛樂飛 張凌 葉文玲 劉勇 張月霞

【摘要】作為政務誠信建設的重要內(nèi)容，各級政府對PPP領(lǐng)域政務誠信建設均做了明確要求，但尚未出臺具體操作指南?；窗彩胸斦纸?jīng)過充分調(diào)研，在全省率先出臺了《淮安市政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域政務誠信建設實施意見（試行）》，全面規(guī)定了PPP領(lǐng)域政府方責任人在PPP全生命周期內(nèi)的誠信責任；列舉了政府方責任人的失信行為負面清單；設計了《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》和《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方合同義務履約情況季度匯報表》，為政府方誠信履約提供了可操作性的指引。

【關(guān)鍵詞】政務誠信；政府方義務；失信行為負面清單；履約承諾

【中圖分類號】F123.6

一、引言

政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP），是在基礎設施和公共服務領(lǐng)域，政府和社會資本開展合作，由社會資本承擔設計、建設、運營基礎設施，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得收益，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管的一種治理創(chuàng)新。隨著“政務誠信”建設的進一步加強，PPP領(lǐng)域的政務誠信建設亦成為政務誠信建設的重要內(nèi)容?；窗彩胸斦纸?jīng)過充分調(diào)研，構(gòu)建了PPP領(lǐng)域政務誠信建設的創(chuàng)新性制度。本文旨在通過介紹淮安市的相關(guān)實踐，以期為PPP領(lǐng)域的政務誠信建設提供參考。

二、政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域政務 誠信建設概述

“誠信”是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，“誠信”既是對個人的要求，更是對政府的要求。按照現(xiàn)代政府的理念，政府必須以法律法規(guī)為根據(jù)，以誠信理念作為政治生活的基本指導準則，服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。因此，政府在誠信建設中居于核心地位，發(fā)揮主導作用。[1]改革開放以來，隨著現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展以及法律體系、決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制的逐步完善，政府誠信建設已經(jīng)取得了較好的成效，但仍然存在政策缺乏延續(xù)性、行政工作效率有待提高、行政工作公開透明度不高等政務誠信缺失的問題。[2]

在2006年黨的十六屆六中全會上，黨中央首次明確提出“政務誠信”這一概念，指出要“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信建設，增強全社會誠實守信意識”。黨的十七屆六中全會再次提出“大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信建設”，從此，“政務誠信”成為主流說法。[3]黨的十八大以來，在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的要求下，加快“政務誠信”建設的重要性更加突顯。國務院《關(guān)于社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》在分析社會信用體系建設現(xiàn)狀時，亦提出政務誠信度離人民群眾的期待還有一定差距，并針對這一問題，提出了加快推進政務誠信建設的具體指導方案。2016年國務院專門發(fā)布了《關(guān)于加強政務誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕76號），其中將“加強政府和社會資本合作領(lǐng)域政務誠信建設”與政府采購領(lǐng)域政務誠信建設、招標投標領(lǐng)域政務誠信建設、招商引資領(lǐng)域政務誠信建設、地方政府債務領(lǐng)域政務誠信建設和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務誠信建設一起，列為要加強政務誠信建設的七大“重點領(lǐng)域”之一。這也說明PPP領(lǐng)域的政務誠信建設任重而道遠。

三、政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域政務 誠信建設的淮安實踐

截至目前，淮安市入省庫PPP項目45個，總投資額433.99億元。其中市本級5個，清江浦區(qū)1個，淮陰區(qū)3個，淮安區(qū)5個，洪澤區(qū)5個，漣水縣16個、盱眙縣4個、金湖縣5個。財政部示范項目3個，省示范項目9個。已落地項目43個，項目落地率95.6%，已開工項目38個，開工率84.4%。項目主要涉及交通運輸、污水處理、教育、體育等公共服務領(lǐng)域，項目落地率和開工率均高于全國平均水平。落地率在江蘇省省內(nèi)亦處于領(lǐng)先地位。項目數(shù)量較多，與多個社會資本方存在合作關(guān)系，對淮安市政府及相關(guān)部門的“誠信”提出了更高要求。

（一）深入開展調(diào)查研究

針對PPP領(lǐng)域政府失信的問題，有學者分析了政府方在PPP領(lǐng)域的失信原因，主要有：政府在PPP項目中處于主導地位；政府違約成本較低；經(jīng)濟的發(fā)展為政府履約提供了很大的挑戰(zhàn)；現(xiàn)行針對PPP的規(guī)章，對政府行為的規(guī)范管制較為模糊；政府缺乏PPP項目的專業(yè)人才。[4]為準確把握淮安市PPP領(lǐng)域政府失信和政務誠信建設存在的問題，淮安市財政局組織了多次現(xiàn)場調(diào)研，并與本市PPP項目的政府方和社會資本方開展座談，全面了解本市PPP項目政府方或?qū)嵤C構(gòu)是否存在失信問題以及存在失信問題的具體原因?？傮w來看，除了上述學者總結(jié)的原因以外，淮安市PPP領(lǐng)域的政務誠信建設還存在以下難點：

PPP作為一種公共部門與私人部門合作提供公共產(chǎn)品和服務的供給機制，政府方實際上承擔著公共管理者與合同當事人的兩種角色。一方面，政府是制度設計者、項目合同授予者與項目監(jiān)管者，在這個過程中，政府以公權(quán)機關(guān)的身份出現(xiàn)，其行為規(guī)范涉及公法問題，政府監(jiān)督的目的在于確保PPP的公共性，使公共利益得到保護、政府的公權(quán)力得到制約；另一方面，政府部門在PPP模式中充當市場參與者的私法角色。[5]但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分政府方對PPP項目中政府方和社會資本方的權(quán)利和義務不甚了解，部分政府方負責人還是簡單地認為政府方就是要監(jiān)管社會資本方的活動，以管理者的身份對社會資本方提出各種要求，而不了解自己作為PPP項目合同相對人這一平等主體的相關(guān)義務。

盡管國務院、江蘇省包括淮安市對PPP領(lǐng)域的政務誠信建設均提出了明確要求，但各級政府均尚未出臺具有可操作性的具體指南，導致政府方和其主要負責人不了解自己在項目籌備、招投標、政府采購、項目融資、項目實施等PPP項目各個階段的具體誠信職責，也不知道如何評判自己是否履行了誠信責任，需要具體制度的指引。

淮安市部分縣區(qū)PPP項目開展較早，在2014年財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）不久即開始試行。當時政府相關(guān)部門尚未對PPP模式做充分了解，部分PPP項目匆忙上馬。盡管采取了PPP模式，但隨著項目的推進，政府方或社會資本方才發(fā)現(xiàn)該項目采取PPP模式可能并非最佳方案，導致項目進展緩慢甚至停滯、退庫。在這一過程中，政府與社會資本方如果未能就相關(guān)問題達成一致意見，社會資本方會對政府方的誠信提出質(zhì)疑，甚至引發(fā)訴訟等糾紛。

（二）創(chuàng)新政務誠信制度建設

針對以上調(diào)研中反映的問題，淮安市財政局會同本地高校專家學者，經(jīng)過多輪研究討論，在全省率先出臺了《淮安市政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域政務誠信建設實施意見（試行）》（以下簡稱《意見》），該實施意見具有以下幾點創(chuàng)新之處：

1.全面規(guī)定了PPP領(lǐng)域政府方責任人在PPP全生命周期內(nèi)的誠信責任，具體到項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段和項目移交階段，政府方應承擔哪些責任。

2.詳細列舉了政府方責任人在PPP項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段和項目移交階段的失信行為負面清單，便于各方對政府方的失信行為進行評估和糾正指導。

3.為切實加強政府的契約意識、誠信意識和責任意識，建立健全政府方承諾書制度，設計了《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》，要求政府方和社會資本方簽訂PPP項目合同時，政府方應當簽署《政府方誠信履約承諾書》作為PPP項目合同附件，確保政府方信守承諾，推動PPP項目可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

4.為明確政府方的合同義務和誠信責任，建立PPP項目合同履約情況定期匯報制度。項目實施機構(gòu)可以根據(jù)項目的進展情況，形成政府方合同義務清單，定期向行業(yè)主管部門匯報項目履約情況，并報送市信用辦；建立誠信檔案記錄，將政府方在PPP項目上的合同履約情況記入誠信檔案，將政務履約與守諾服務納入政府績效評價體系；建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。

（三）廣泛宣傳指導落實

制度的生命力在于執(zhí)行，上述制度制定后，為確保制度的有效執(zhí)行，淮安市財政局采取了一系列措施，積極推進制度的有效實施。

1.加大宣講力度

淮安市財政局牽頭，組織開展上述《意見》宣講培訓會，召集全市所有PPP項目的政府方和項目實施機構(gòu)相關(guān)負責人員參加宣講培訓，確保相關(guān)負責人深入理解《意見》的內(nèi)容，深刻認識PPP領(lǐng)域政務誠信建設的重要意義。

2.明確責任落實

淮安市財政局明確要求市直各行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)，各縣、區(qū)財政局成立PPP領(lǐng)域政務誠信建設領(lǐng)導小組，明確本單位PPP領(lǐng)域政務誠信建設的直接負責人和具體工作任務，確保及時簽署《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》和每一季度按時報送PPP項目政府方合同義務履約情況匯報表。

3.強化信息公開

對尚未簽訂PPP項目合同的項目，淮安市財政局要求政府方將《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》作為合同附件；對已簽訂PPP項目合同的項目，要求政府方向社會資本方交付《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》。已經(jīng)簽署的《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》，要求盡快上傳至全國PPP綜合信息平臺，向社會公眾公開，便于社會公眾監(jiān)督。

4.建立誠信檔案記錄

淮安市財政局PPP中心負責將各單位在PPP項目上的合同履約情況記入誠信檔案，將政務履約與守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄臺賬，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。

主要參考文獻：

[1]王偉.政務誠信建設：理念傳承與制度創(chuàng)新[J].中國產(chǎn)經(jīng)，2017（2）：58-60.

[2]段芳.政務誠信制度建設研究[J].蘭州教育學院學報，2016，32（6）：61-62.

[3]范根平.國內(nèi)政務誠信研究綜述[J].教育教學論壇，2017（3）：71-72.

[4]喻峰.關(guān)于PPP項目中政府不合理履約承諾研究分析[J].現(xiàn)代商業(yè)，2019（8）：186-188.

[5]劉夢祺.政府與社會資本合作中政府角色沖突之協(xié)調(diào)[J].法商研究，2019，36（2）：89-100.