“數(shù)治”管窺《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》

徐冬 朱佳煊 張洋

摘 要：以《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)后檔案資源數(shù)據(jù)化建設(shè)如火如荼、檔案管理電子化發(fā)展勢不可當(dāng)、檔案工作數(shù)字環(huán)境日新月異等“數(shù)治”背景為基礎(chǔ)，深耕《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》涉及的數(shù)字檔案管理理念、數(shù)字檔案管理體制機(jī)制、數(shù)字檔案管理實(shí)操性、數(shù)字檔案資源開放利用等內(nèi)容，提出數(shù)字檔案創(chuàng)新管理的新進(jìn)路：“法治化”指導(dǎo)數(shù)字檔案管理更加規(guī)范；“科技化”指導(dǎo)數(shù)字檔案管理更加整合；“信息化”指導(dǎo)數(shù)字檔案管理更加共享；“智能化”指導(dǎo)數(shù)字檔案服務(wù)更加精準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，數(shù)字治理，數(shù)字檔案管理

分類號(hào)：G270.7

On the 14th Five-Year Plan for the Development of National Archives from the Perspective of "Digital Governance"

Xu Dong， Zhu Jiaxuan， Zhang Yang

（Archives of Xinjiang Military Region， Urumqi， Xinjiang 830000）

Abstract： Based on the "digital governance" background of the 14th five year plan for the development of national archives， such as the vigorous construction of archives resources， the unstoppable development of electronic archives management and the ever-changing digital environment of archives work， this paper deeply cultivates the concept， mechanism and practicality of digital archives management involved in the 14th five year plan， alongside with the opening and utilization of digital archives resources. This paper proposes the new way of innovative management of digital archives： "legalization" helps digital archives management to be more standardized； "Science and technology" helps digital archives management to be more integrated； "Informatization" helps digital archives management to be more shared； "Intelligence" helps digital archives service to be more accurate.

Keywords： The 14th Five Year Plan for the Development of National Archives； Digital Governance； Digital Archives Management

2021年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）。目前，學(xué)術(shù)界圍繞《規(guī)劃》的頒布已展開了大量討論，如檔案工作的發(fā)展趨勢分析[1]、規(guī)劃文本內(nèi)容的質(zhì)性分析[2]、《規(guī)劃》與檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的耦合關(guān)系[3-4]研究。然而，《規(guī)劃》在強(qiáng)烈要求“全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能”的同時(shí)，也提出“建立數(shù)字檔案治理模式”。為加速檔案數(shù)字化、信息化、智能化建設(shè)，通過數(shù)字賦能實(shí)現(xiàn)與社會(huì)治理的邏輯共振，有必要“數(shù)治”管窺《規(guī)劃》內(nèi)容，為檔案治理向共治智治的“數(shù)治”階段邁進(jìn)提供有益指導(dǎo)。

1 《規(guī)劃》“數(shù)治”背景研判

隨著檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，檔案數(shù)字治理已逐步成為普遍共識(shí)。為了更好地融入“數(shù)字中國”與“數(shù)字政府”建設(shè)，全國各級(jí)檔案部門開展了廣泛的檔案數(shù)字治理實(shí)踐。

1.1 檔案資源數(shù)據(jù)化建設(shè)如火如荼

隨著檔案事業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，檔案工作與數(shù)字技術(shù)有機(jī)融合，檔案資源由數(shù)字化向數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型升級(jí)?！兑?guī)劃》提出要“推動(dòng)檔案全面融入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，表明“數(shù)治”背景下檔案資源數(shù)據(jù)化建設(shè)如火如荼。檔案數(shù)據(jù)化是檔案數(shù)字化的拓展與升級(jí)，2018年底，我國館藏檔案數(shù)字化副本量已達(dá)1556.4萬GB，[5] 這些海量檔案數(shù)字化成果構(gòu)成了龐大的檔案數(shù)據(jù)庫，將不斷通過數(shù)據(jù)賦能，推動(dòng)檔案服務(wù)優(yōu)化升級(jí)。

1.2 檔案管理電子化發(fā)展勢不可當(dāng)

近年來，信息技術(shù)在檔案領(lǐng)域的應(yīng)用越發(fā)深入，檔案管理電子化已成為現(xiàn)實(shí)。主要表現(xiàn)在：首先，電子化歸檔工作初顯成效。根據(jù)國家“增量檔案電子化”的要求，各地區(qū)積極落實(shí)電子化歸檔工作。如浙江麗水為推進(jìn)“一鍵歸檔、一站式共享利用”，在全市850家單位推行“1+10+N”檔案管理協(xié)同系統(tǒng)，效果顯著。[6]其次，電子檔案管理法治成果顯著。2016年8月頒布的《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》取消了雙套制歸檔的要求；2018年10月頒布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》對(duì)不具有保存價(jià)值以及無法轉(zhuǎn)換的電子文件，規(guī)定可以僅以電子形式保存歸檔；[7]2020年6月新修訂的《中華人民共和國檔案法》正式明確了電子檔案的法律效力。再次，電子檔案單套制歸檔效果良好。檔案治理效能的提升要求推進(jìn)電子檔案單軌制歸檔管理，要求重新構(gòu)建數(shù)字思維模式下的電子檔案管理環(huán)節(jié)。例如新冠疫情期間，國家電網(wǎng)集團(tuán)便為優(yōu)化電子檔案管理程序，對(duì)辦公系統(tǒng)電子公文與經(jīng)濟(jì)法律系統(tǒng)電子合同實(shí)行了協(xié)同在線歸檔制度，暢通了電子檔案單軌制歸檔渠道。

1.3 檔案工作數(shù)字環(huán)境日新月異

當(dāng)前，檔案工作以信息化和“互聯(lián)網(wǎng)+”助推國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，服務(wù)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。如杭州市以數(shù)字賦能為依托，利用“浙政釘·掌上執(zhí)法系統(tǒng)”實(shí)現(xiàn)了檔案“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，夯實(shí)了城市數(shù)字治理的檔案工作基礎(chǔ)。[8]為全面深化改革，優(yōu)化檔案數(shù)字利用服務(wù)環(huán)境，檔案工作將“互聯(lián)網(wǎng)+”納入改革清單，進(jìn)一步厘清數(shù)字檔案管理權(quán)責(zé)，對(duì)內(nèi)做到“一鍵歸檔”，對(duì)外做到“一網(wǎng)通辦”。如長沙縣打造“區(qū)塊鏈+政務(wù)協(xié)同辦公平臺(tái)”對(duì)內(nèi)積極探索一鍵歸檔模式，對(duì)外推出檔案服務(wù)APP和檔案自助查詢機(jī)，確保查檔群眾隨到隨查。同時(shí)，檔案數(shù)字服務(wù)模式逐步拓展。 “互聯(lián)網(wǎng)+”迎來了加速普及的進(jìn)程，以線上服務(wù)為主的“宅服務(wù)”迅速發(fā)展，尤其是新冠疫情發(fā)生以來，“線上+線下”“館內(nèi)+館外”“本地+異地”融合服務(wù)成為當(dāng)前重要的檔案數(shù)字服務(wù)新模式。如貴州省檔案局便聚焦脫貧攻堅(jiān)和疫情防控重點(diǎn)工作，靈活采取線上線下相結(jié)合的方式開展疫情防控檔案指導(dǎo)服務(wù)。

2 《規(guī)劃》“數(shù)治”內(nèi)容剖析

2.1 高瞻遠(yuǎn)矚——強(qiáng)調(diào)數(shù)字檔案管理理念

《規(guī)劃》要求新時(shí)代檔案工作堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷推動(dòng)檔案工作與新技術(shù)融合，積極探索人工智能、知識(shí)管理、邊緣計(jì)算、數(shù)字人文等新技術(shù)的應(yīng)用與推廣，利用科技創(chuàng)新為檔案事業(yè)發(fā)展增添助益。同時(shí)，力爭數(shù)字檔案管理在法治化軌道上運(yùn)行，要求利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”手段，全流程在線監(jiān)管檔案各項(xiàng)業(yè)務(wù)服務(wù)，引導(dǎo)檔案在線服務(wù)健康有序發(fā)展。

2.2 統(tǒng)籌全局——健全數(shù)字檔案管理體制及機(jī)制

《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求壓實(shí)各級(jí)黨委、各級(jí)政府、各級(jí)檔案主管部門的職責(zé)，完善管理體制與機(jī)制，落實(shí)監(jiān)管考核，增強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃能力。此外，《規(guī)劃》完善了檔案信息化保障機(jī)制。將檔案信息化全面融入“數(shù)字中國”建設(shè)，融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)，并要求地方黨和政府、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織將檔案信息化納入各部門發(fā)展規(guī)劃，啟動(dòng)檔案信息化強(qiáng)基工程。同時(shí)，《規(guī)劃》也健全了數(shù)字檔案資源安全防護(hù)機(jī)制。一方面要求提高檔案行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)測和應(yīng)急處置能力；另一方面提出完善檔案數(shù)字資源異地異質(zhì)備份制度，探索新的備份途徑，切實(shí)提升檔案數(shù)字資源安全防護(hù)效能。

2.3 明細(xì)條款——提升數(shù)字檔案管理實(shí)操性

首先，《規(guī)劃》將數(shù)字檔案資源體系構(gòu)成具體化。針對(duì)數(shù)字檔案體系的構(gòu)成給出具體的范疇，主要包括：第一，建立以數(shù)字檔案資源為主導(dǎo)的檔案資源體系；第二，大力推進(jìn)電子文件與電子檔案應(yīng)歸盡歸，應(yīng)收盡收，擴(kuò)大電子檔案在檔案資源體系中的占比量；第三，積極推動(dòng)檔案館與博物館、圖書館、紀(jì)念館等單位檔案文獻(xiàn)資源共建共享。數(shù)字檔案資源體系構(gòu)成具體化，為數(shù)字檔案的收管存用提供了實(shí)際操作性，豐富了檔案資源體系。其次，《規(guī)劃》將數(shù)字檔案保護(hù)措施具體化。提出了建立省域檔案保護(hù)中心，強(qiáng)調(diào)對(duì)不同地區(qū)檔案信息化“軟硬”基建項(xiàng)目的扶持與驗(yàn)收，引導(dǎo)檔案信息化建設(shè)實(shí)現(xiàn)充分與平衡發(fā)展。再次，《規(guī)劃》將電子文件歸檔與電子檔案移交接收規(guī)范化。電子文件“單套制”“雙套制”歸檔以及電子檔案移交接收是一項(xiàng)極具專業(yè)性與審慎性的工作?！兑?guī)劃》要求明確電子文件歸檔、電子檔案移交接收相關(guān)制度，實(shí)施電子文件單軌制歸檔，強(qiáng)化一體化政務(wù)數(shù)據(jù)歸檔，推進(jìn)電子發(fā)票歸檔，避免工作的隨意性。

2.4 提升質(zhì)量——推動(dòng)數(shù)字檔案資源開放利用

推動(dòng)數(shù)字檔案資源開放利用是提升檔案數(shù)字治理效能的重要表現(xiàn)?！兑?guī)劃》深耕數(shù)字檔案資源，要求深入挖掘紅色檔案資源，建立專題檔案數(shù)據(jù)庫，傳承紅色基因；要求推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、抗疫檔案數(shù)字化展示。同時(shí)，《規(guī)劃》也強(qiáng)調(diào)主動(dòng)向用戶提供數(shù)字檔案服務(wù)。致力于推動(dòng)開展移動(dòng)終端、APP等一鍵查檔利用服務(wù)，完善“一網(wǎng)通辦”檔案服務(wù)體系，將檔案服務(wù)拓展到村、社區(qū)等基層單位，提升數(shù)字檔案資源服務(wù)均等化水平。此外，《規(guī)劃》更要求建設(shè)檔案信息資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)檔案信息共建共通共享，推動(dòng)檔案信息資源在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)跨部門共享，要求針對(duì)國家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位檔案信息資源共享平臺(tái)的一體化發(fā)展，構(gòu)建完備的檔案信息資源共享聯(lián)動(dòng)新機(jī)制。

3 以《規(guī)劃》指導(dǎo)數(shù)字檔案創(chuàng)新管理

3.1 “法治化”指導(dǎo)數(shù)字檔案管理更加規(guī)范

《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)檔案法治化建設(shè)，從檔案立法、立規(guī)、立標(biāo)、執(zhí)法、普法、監(jiān)管等方面對(duì)“電子檔案管理”“公文電子郵件歸檔”“電子檔案單套制管理”“電子公文歸檔”等提出了規(guī)范化要求?？梢?，數(shù)字檔案管理要堅(jiān)持運(yùn)行高效、權(quán)責(zé)明確、程序合理、執(zhí)行有力的現(xiàn)代化發(fā)展道路。具體而言，首先要統(tǒng)一全國數(shù)字檔案管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，保障數(shù)字檔案管理工作依法依規(guī)進(jìn)行。其次要規(guī)范數(shù)字檔案管理流程，聚焦數(shù)字檔案“收、管、存、用”各流程規(guī)范體系建設(shè)，用法規(guī)體系厘清數(shù)字檔案管理各環(huán)節(jié)、各方面權(quán)責(zé)，做到職責(zé)明確，溯源追責(zé)。同時(shí)，落實(shí)數(shù)字檔案監(jiān)管常態(tài)化發(fā)展。根據(jù)《檔案法》加大檔案執(zhí)法監(jiān)督工作，強(qiáng)化數(shù)字檔案全過程安全監(jiān)管。針對(duì)數(shù)字檔案管理違法行為，堅(jiān)決依法從嚴(yán)處理。

3.2 “科技化”指導(dǎo)數(shù)字檔案管理更加整合

《規(guī)劃》積極推動(dòng)新一代信息技術(shù)在數(shù)字檔案管理中的應(yīng)用，以前瞻性的思維為數(shù)字檔案資源整合提供科技支撐。具體包括：推動(dòng)人機(jī)管理向人技融合管理轉(zhuǎn)變，利用知識(shí)管理、人工智能、數(shù)字人文等技術(shù)對(duì)檔案資源加以數(shù)字化開發(fā)與整合，形成多種數(shù)字檔案專題資源或活動(dòng)項(xiàng)目。利用數(shù)字技術(shù)將公眾需求納入數(shù)字檔案資源整合體系，開發(fā)數(shù)字檔案人技融合管理，拓展數(shù)字檔案價(jià)值。同時(shí)，逐步打破自我發(fā)展的局限，主動(dòng)聯(lián)合博物館、圖書館、紀(jì)念館等單位，利用科學(xué)技術(shù)，開展共同研究，推動(dòng)館際之間、多元主體之間數(shù)字資源的整合，促進(jìn)數(shù)字編研出版，實(shí)現(xiàn)信息孤島向信息通衢的加速轉(zhuǎn)變。

3.3 “信息化”指導(dǎo)數(shù)字檔案管理更加共享

《規(guī)劃》明確指出要通過完善檔案信息化發(fā)展機(jī)制和加快建設(shè)檔案信息共享平臺(tái)，推動(dòng)檔案信息化建設(shè)再上新臺(tái)階，促進(jìn)數(shù)字檔案管理更加共享。第一，要加快構(gòu)建全國檔案資源共享平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字檔案資源流通與共享，盡快實(shí)現(xiàn)自上而下的跨部門、跨地域、跨時(shí)空檔案資源共享，打通數(shù)字檔案共享服務(wù)“最后一站”。第二，要強(qiáng)化檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)，堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)庫是數(shù)字檔案管理更加共享的基礎(chǔ)，也是檔案提供利用服務(wù)的重要手段。未來，要根據(jù)《規(guī)劃》要求將民生類、國防軍工重大專項(xiàng)類、國防領(lǐng)域重大工程類檔案專題數(shù)據(jù)庫納入數(shù)字檔案資源共享工作范疇。第三，要落實(shí)數(shù)字檔案共享科技應(yīng)用。加強(qiáng)人工智能、數(shù)字人文、邊緣計(jì)算等技術(shù)在數(shù)字檔案資源共享利用階段的應(yīng)用，堅(jiān)持科技創(chuàng)新與數(shù)字檔案共享建設(shè)相融合，力爭突破數(shù)字檔案資源共享的科技困境。

3.4 “智能化”指導(dǎo)數(shù)字檔案服務(wù)更加精準(zhǔn)

《規(guī)劃》要求提升數(shù)字檔案智能化、便捷化服務(wù)能力，主動(dòng)為公眾提供個(gè)性、專業(yè)、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)查詢利用服務(wù)。未來，必須進(jìn)一步健全數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，啟動(dòng)集整理、鑒定、保管、統(tǒng)計(jì)、利用等功能于一體的數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，貫徹落實(shí)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的服務(wù)理念，專設(shè)“一網(wǎng)查檔”窗口，提供一站式服務(wù)，增強(qiáng)用戶歸屬感和幸福感。及時(shí)、主動(dòng)捕捉用戶的檔案利用需求，形成“用戶畫像”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)推送，為用戶提供智能化的檔案數(shù)據(jù)利用服務(wù)。此外，也要針對(duì)數(shù)字檔案精細(xì)化治理要求，綜合利用網(wǎng)絡(luò)雷達(dá)等技術(shù)進(jìn)行日常風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查，重塑數(shù)字檔案管理體系。

注釋與參考文獻(xiàn)

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[7]機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定[EB/OL].[2018-10-11]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202112/6e4f1d909e2443fc851 11b8f82973e37.shtml.

[8]央廣網(wǎng).浙江引領(lǐng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革 加快打造 “掌上執(zhí)法之省”[EB/OL].[2021-07-20].https：//baijiahao. baidu.com/s id=1672730850419371287.shtml.