“小街區(qū)、密路網(wǎng)”背景下的后退紅線節(jié)地模式研究

黃明華，高靖葆，趙 陽(yáng)，鄭曉偉

(1.西安建筑科技大學(xué) 建筑學(xué)院，陜西 西安 710055；2.西安建大城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，陜西 西安 710055)

城市土地是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間載體，城市中進(jìn)行的一切生產(chǎn)活動(dòng)，最終都要建立在城市土地利用之上.我國(guó)的人口數(shù)量巨大，但是土地資源稀缺.改革開(kāi)放以來(lái)，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展模式導(dǎo)致了城市建設(shè)用地的過(guò)度擴(kuò)張和低效利用，人地矛盾日趨突出.近年來(lái)國(guó)家提出實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，從嚴(yán)控制建設(shè)用地總規(guī)模.在規(guī)劃領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)學(xué)者通過(guò)研究國(guó)外經(jīng)典規(guī)劃理論，并將其與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合，形成了具有中國(guó)特色的城市土地節(jié)約集約利用研究的理論體系和方法論[1].

從節(jié)約集約用地的理念開(kāi)始倡導(dǎo)至今，城市規(guī)劃已經(jīng)并正在探索、實(shí)行更為合理的城市土地節(jié)約使用模式.2016年中共中央國(guó)務(wù)院在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中提出，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，促進(jìn)土地節(jié)約利用.同時(shí)在城市街區(qū)中樹(shù)立“窄馬路，密路網(wǎng)”的城市道路布局理念[2].以節(jié)約用地為重要原則的“小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式的推廣應(yīng)用正在使我國(guó)的城市布局模式發(fā)生改變.在此之后，新版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》[3](以下簡(jiǎn)稱新版《標(biāo)準(zhǔn)》)與《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》[4]都提出城市道路網(wǎng)布局應(yīng)該采取“小街區(qū)，密路網(wǎng)”的形式.

“小街區(qū)，密路網(wǎng)”的規(guī)劃模式能夠改善城市居民的交通出行、設(shè)施配套、步行環(huán)境[5]、局部氣候[6]等多個(gè)方面，但也意味著除道路用地以外的實(shí)際建設(shè)用地(以下簡(jiǎn)稱實(shí)際建設(shè)用地)面積的減少.隨著建筑后退道路紅線(以下簡(jiǎn)稱后退紅線)使得進(jìn)行城市建造的空間進(jìn)一步被壓縮，實(shí)行“小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式是否仍然能保證城市建設(shè)用地的節(jié)約集約利用？這種規(guī)劃建設(shè)模式是否仍符合促進(jìn)土地節(jié)約利用的初衷？

1 基于路網(wǎng)密度的城市建設(shè)用地模型

1.1 現(xiàn)行大街區(qū)路網(wǎng)指標(biāo)分析

現(xiàn)今我國(guó)的城市街區(qū)大多采取借鑒于蘇聯(lián)規(guī)劃模式的“大街區(qū)，寬?cǎi)R路”的開(kāi)發(fā)模式[7].2019年以前，我國(guó)的城市道路建設(shè)遵循著1995年發(fā)布的《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱舊版道路規(guī)范)，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定分別針對(duì)不同規(guī)模等級(jí)的城市中各類路網(wǎng)密度予以規(guī)定[8].這些路網(wǎng)密度對(duì)應(yīng)的平均道路間距為大城市281～377 m，中等城市303～384 m，小城市142～333 m(表1).

表1 舊版道路規(guī)范對(duì)應(yīng)平均道路間距表

根據(jù)《2020年度中國(guó)主要城市道路網(wǎng)密度監(jiān)測(cè)報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)，全國(guó)36個(gè)主要城市中平均路網(wǎng)密度為6.1 km/km2，其中大多數(shù)城市路網(wǎng)密度介于5.0～7.0 km/km2之間[9].該報(bào)告表明“小街區(qū)，密路網(wǎng)”的建設(shè)模式雖然正在使我國(guó)城市整體道路網(wǎng)密度與結(jié)構(gòu)向路網(wǎng)更密、道路更窄、街區(qū)更小的方向前進(jìn)，但路網(wǎng)密度范圍仍與舊版道路規(guī)范規(guī)定范圍高度一致，我國(guó)路網(wǎng)模式從整體上看仍然符合“大街區(qū)，寬?cǎi)R路”的特征.

以北京市和西安市的路網(wǎng)具體建設(shè)情況為例.北京市的典型街區(qū)四周主干路間距為990～1 100 m，街區(qū)內(nèi)道路間距為265～580 m(圖1).2019年北京市中心城區(qū)路網(wǎng)密度為5.7 km/km2，尤其是在城市快速建設(shè)時(shí)期發(fā)展起來(lái)的海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)等區(qū)域的路網(wǎng)密度均在5～6 km/km2(表2)；西安市的典型街區(qū)四周主干路間距為900～1 250 m，街區(qū)內(nèi)道路間距為300～600 m(圖2).2019年西安市中心城區(qū)建成區(qū)路網(wǎng)密度為5.7 km/km2，除去老城區(qū)，其他區(qū)域路網(wǎng)密度基本接近6 km/km2(表3)，與北京市相同，符合舊版道路規(guī)范.

圖1 典型城市某街區(qū)尺度

圖2 理想街區(qū)模型

表2 北京市各行政區(qū)路網(wǎng)密度

表3 西安市各行政區(qū)路網(wǎng)密度匯總表

1.2 理想街區(qū)模型的構(gòu)建

以邊長(zhǎng)為1 km的正方形街區(qū)為理想街區(qū)，以60 m作為主干路紅線寬度，40 m為次干路紅線寬度，20 m為支路紅線寬度，構(gòu)建城市理想街區(qū)模型.為了研究不同路網(wǎng)密度下城市建設(shè)用地面積情況，利用增加支路的方式將街區(qū)進(jìn)行等分，形成4，16，36，64，100個(gè)相同的街坊(圖3).通過(guò)對(duì)不同情況下路網(wǎng)密度、道路用地面積、實(shí)際建設(shè)用地面積計(jì)算，得到不同路網(wǎng)密度下城市建設(shè)用地的變化關(guān)系(圖4、表4).

圖4 典型大街區(qū)與標(biāo)準(zhǔn)小街區(qū)指標(biāo)對(duì)比

表4 道路間距與用地指標(biāo)關(guān)系

從道路間距與其他相關(guān)指標(biāo)的對(duì)應(yīng)關(guān)系中不難看出，道路間距與路網(wǎng)密度、道路用地面積呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，與實(shí)際建設(shè)用地面積呈正相關(guān)關(guān)系，且變化模式為指數(shù)型變化，對(duì)應(yīng)指標(biāo)的增長(zhǎng)(負(fù)增長(zhǎng))率隨路網(wǎng)加密不斷增加.

1.3 路網(wǎng)模式對(duì)比分析

以新版《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的道路間距150 m、250 m作為標(biāo)準(zhǔn)小街區(qū)類型，以我國(guó)現(xiàn)狀道路密度平均值(6 km/km2)對(duì)應(yīng)的333 m道路間距作為典型大街區(qū)類型，將兩種模式在模型中對(duì)比二者的指標(biāo)情況，典型大街區(qū)模式實(shí)際建設(shè)用地面積為77.44 hm2；小街區(qū)模式中實(shí)際建設(shè)用地面積為65.07～73.96 hm2(圖5、表5).

圖5 理想模型后退紅線示意圖

表5 典型大街區(qū)與標(biāo)準(zhǔn)小街區(qū)指標(biāo)關(guān)系表

與大街區(qū)模式相比，建設(shè)小街區(qū)模式由于路網(wǎng)密度增加每平方公里將造成3.48～12.37 hm2的實(shí)際建設(shè)用地面積減少，即每平方公里減少平均減少7.98 hm2，減少比例范圍在4.49 %～15.97 %，平均減少10.03 %.

2 基于后退紅線的城市建設(shè)用地模型

除道路用地面積的增加會(huì)使得城市實(shí)際建設(shè)用地減少外，后退紅線區(qū)域內(nèi)同樣無(wú)法進(jìn)行城市建設(shè)活動(dòng)，可建設(shè)的面積也相應(yīng)會(huì)減少.若要研究小街區(qū)模式中的建設(shè)用地使用是否充分，實(shí)際建設(shè)用地中除后退紅線空間外的可建設(shè)用地(以下簡(jiǎn)稱可建設(shè)用地)面積減少的定量數(shù)值也需要進(jìn)行相應(yīng)的研究計(jì)算.

2.1 后退紅線距離選擇

本文選取不同城市技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定作為研究基礎(chǔ).從影響要素方面看，建筑高度與道路寬度是大部分城市影響后退紅線寬度的直接因素.但是模型若引入建筑高度因素，不僅需要考慮建筑高度對(duì)后退紅線的影響，還需要討論不同道路紅線寬度是否滿足道路兩側(cè)建筑間距要求等問(wèn)題，這部分內(nèi)容與建設(shè)用地利用問(wèn)題并無(wú)密切關(guān)聯(lián)，反而會(huì)使模型復(fù)雜程度增加，難以清晰顯示要素變化情況.另一方面，同一寬度的道路根據(jù)建筑高度的不同對(duì)應(yīng)不同的后退紅線寬度，其中后退紅線寬度的最低值表示排除建筑高度后，與道路寬度直接相關(guān)的數(shù)值.

因此，綜合我國(guó)典型城市不同道路寬度(道路等級(jí))下的后退紅線相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)[10]，本文通過(guò)選取與道路寬度對(duì)應(yīng)的后退紅線寬度的最低值作為各市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的理想指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算可知(表6)，相同等級(jí)道路下的后退紅線寬度基本集中在一定范圍內(nèi)：主干路后退紅線基本集中在6～15 m之間，次干路后退紅線寬度集中在4～10 m之間，支路則集中在3～10 m之間.

表6 典型城市標(biāo)準(zhǔn)后退紅線寬度取值

2.2 退線空間模型分析

選取不同城市標(biāo)準(zhǔn)的后退紅線平均值——主干路10 m，次干路6.5 m，支路4.5 m(圖6)作為理想模型下的退線標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同情景下實(shí)際建設(shè)用地面積，后退面積，可建設(shè)用地面積，總不可建設(shè)用地面積(道路用地面積與后退面積之和)進(jìn)行計(jì)算，可以得到道路以及后退紅線占用建設(shè)用地的具體數(shù)值(表7)與兩類街區(qū)相關(guān)指標(biāo)的對(duì)比關(guān)系(表8，圖7).

圖7 著名城市街道街景

表8 典型大街區(qū)與標(biāo)準(zhǔn)小街區(qū)后退紅線指標(biāo)關(guān)系

圖6 典型大街區(qū)與標(biāo)準(zhǔn)小街區(qū)后退紅線指標(biāo)關(guān)系

表7 道路間距與后退紅線指標(biāo)關(guān)系

指標(biāo)的變化關(guān)系反映出“小街區(qū)，密路網(wǎng)”的建設(shè)會(huì)失去更多的可用于開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地.從數(shù)值上看，典型大街區(qū)模式計(jì)算后退紅線后每平方公里可建設(shè)用地面積為70.22 hm2，標(biāo)準(zhǔn)小街區(qū)模式中每平方公里可建設(shè)用地面積為53.53～65.45 hm2，平均減少15.28%.在城市總體規(guī)劃中,即使將人均建設(shè)用地面積從現(xiàn)狀的110 m2降低至規(guī)劃的100 m2，也僅僅節(jié)約不到10%的城市建設(shè)用地，而小街區(qū)模式下可建設(shè)用地減少的平均比例能達(dá)到調(diào)整人均建設(shè)用地所節(jié)約的建設(shè)用地比例的1.5倍，最多可以達(dá)到2倍以上.因此，對(duì)于實(shí)際建設(shè)用地已減少明顯的小街區(qū)模式是否需要將10 %以上的面積劃定為不可進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域，需要對(duì)小街區(qū)模式的后退紅線進(jìn)行更詳細(xì)的分析.

3 后退紅線的根本目的

后退紅線最初起源于19世紀(jì)，是開(kāi)發(fā)商在購(gòu)買土地后為土地制定的契約限制(deed restriction)的內(nèi)容之一，后在20世紀(jì)20年代美國(guó)城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定明確提出了建筑后退紅線要求[11].此后后退紅線逐步成為我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容[12].從當(dāng)前研究中看，后退紅線的設(shè)置依據(jù)大多是在于預(yù)留市政管線敷設(shè)空間、保證街道日照、擴(kuò)大城市公共空間、防災(zāi)疏散通道、拓寬道路預(yù)留空間等幾個(gè)方面[13]，但是，這些原因又是否是后退紅線的根本目的值得進(jìn)一步探討.

3.1 對(duì)后退紅線功能的認(rèn)知偏差

(1)基于街道日照的考慮

關(guān)于街道設(shè)計(jì)對(duì)日照的考量源自于美國(guó)區(qū)劃法中對(duì)街道日照的重視[14].毋庸置疑，保證一定程度的街道日照有利于形成舒適美好的街道空間.但是“通過(guò)規(guī)定一定的后退距離以保證街道有足夠日照”這個(gè)邏輯是存在問(wèn)題的.

首先，與街道日照水平直接相關(guān)的是建筑高度、道路寬度以及道路走向，而非后退距離.街道日照與后退紅線寬度僅僅是在既有道路的基礎(chǔ)上對(duì)于街道空間進(jìn)行調(diào)整，且對(duì)于改善街道日照效果有限.例如在紐約區(qū)劃法中，更多的是通過(guò)“天空曝光面”這一建筑指標(biāo)來(lái)確保街道日照，而非依靠后退紅線.另外，街道應(yīng)保證何種程度的日照水平并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定明確指出.這導(dǎo)致即使是通過(guò)后退紅線對(duì)街道日照進(jìn)行的調(diào)整，指標(biāo)也是規(guī)劃者主觀確定，并沒(méi)有真正考慮街道是否需要日照，需要多少日照的問(wèn)題.甚至，日照情況并非是衡量一個(gè)街道是否舒適宜人的必要條件，在南方陽(yáng)光充足，需要更多的考慮通風(fēng)遮陽(yáng)，并不需要過(guò)多的道路退線.后退紅線可以改善街道日照更像是一句口號(hào)而非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃伎寂c研究，并不具有科學(xué)性與合理性.

(2)基于城市公共空間的考慮

城市規(guī)劃希望通過(guò)后退紅線提供給城市一定的公共空間，從而營(yíng)造良好的街道空間.但是過(guò)大的后退紅線反而可能導(dǎo)致街道空間過(guò)寬、圍合感差、商業(yè)活力低、機(jī)動(dòng)車停車侵占人行道等問(wèn)題.而退線距離小甚至不退線依舊可以形成優(yōu)秀的城市公共空間.倫敦牛津街、東京銀座中央大道這些享譽(yù)世界的街道(圖8)，兩側(cè)建筑距離不超過(guò)30 m，建筑緊貼紅線而建，營(yíng)造了舒適且具有活力的步行環(huán)境.

后退紅線距離的降低并不意味著放棄了城市公共空間的營(yíng)造.一方面，城市規(guī)劃仍然可以通過(guò)各種方法營(yíng)造具有特色、充滿活力的公共空間，紐約洛克菲勒中心廣場(chǎng)在遵守較少退線規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過(guò)將公共空間嵌入建筑群體的手段保證了街道連續(xù)的步行空間[15]，更有利于活力街區(qū)的營(yíng)造.另一方面，開(kāi)發(fā)土地中的公共空間絕大多數(shù)是為了滿足商業(yè)目的，并沒(méi)有為城市居民提供公共空間的義務(wù).而城市規(guī)劃大多數(shù)是通過(guò)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策引導(dǎo)土地進(jìn)行公共空間建設(shè)的，因此將后退紅線作為營(yíng)造公共空間的目的既不符合后退紅線的特征，又不符合市場(chǎng)規(guī)律，同樣也是存在問(wèn)題的.

(3)基于市政管線和防災(zāi)的考慮

對(duì)于市政管線，多數(shù)管線鋪設(shè)都在道路紅線內(nèi)完成，在地塊內(nèi)部只需留出基地與城市市政的接駁空間.但是這部分空間占用較小，也可以通過(guò)建筑設(shè)計(jì)等技術(shù)手段來(lái)解決.即使是關(guān)于市政管線鋪設(shè)時(shí)需要一定的安全距離，也應(yīng)在道路設(shè)計(jì)和市政規(guī)劃時(shí)予以充分考慮.在防災(zāi)方面，面對(duì)地震等自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)進(jìn)行疏散救援的通道并不應(yīng)通過(guò)增加退線距離予以預(yù)留，而應(yīng)從道路寬度和建筑高度方面進(jìn)行評(píng)估和規(guī)劃設(shè)計(jì).因此，后退紅線在市政管線與防災(zāi)中起到的作用有限，并不具有設(shè)置的必要性.

(4)基于道路拓寬預(yù)留的考慮

后退紅線空間內(nèi)無(wú)法進(jìn)行建造活動(dòng)，因此，提出可以將其作為城市道路拓寬的預(yù)留空間.但是，后退紅線空間屬于開(kāi)發(fā)商取得使用權(quán)的土地空間的一部分，將其改造為城市道路從土地使用權(quán)的角度并不合理.況且后退紅線空間在開(kāi)發(fā)土地中以各種不同的功能形式存在，即使沒(méi)有進(jìn)行建筑建造，仍然屬于開(kāi)發(fā)土地功能上不可缺少的一部分，將其改造為城市道路必然會(huì)破壞整個(gè)街區(qū)的空間形態(tài)與功能.最后從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，開(kāi)發(fā)商在對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)已經(jīng)負(fù)擔(dān)了后退紅線空間使用權(quán)的費(fèi)用，若想將后退紅線空間轉(zhuǎn)化為城市街道，政府將會(huì)為這一過(guò)程負(fù)擔(dān)高昂的費(fèi)用，同樣也困難重重.道路拓寬預(yù)留空間宜在道路設(shè)計(jì)時(shí)予以計(jì)算和考慮，而非依靠后退紅線空間.

3.2 公權(quán)力與私權(quán)利的博弈

后退紅線的用地?fù)p失問(wèn)題根本原因不在于從功能角度考慮不充分，而在于功能問(wèn)題背后所反應(yīng)出的公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯——基于公共利益而享有或施行的公權(quán)力對(duì)基于個(gè)人利益而享有或施行的私權(quán)利造成了侵犯.

公權(quán)力干預(yù)私權(quán)利的合法界限是維護(hù)公共利益[16]，這也是后退紅線存在的法理基礎(chǔ).這同時(shí)也意味著，如果私權(quán)利不影響到公共利益，公權(quán)力則不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行干涉，私權(quán)保護(hù)是城市規(guī)劃作為公權(quán)力使用的重要約束條件[17].假設(shè)在上文提及的街道日照、公共空間、市政防災(zāi)、道路預(yù)留等方面，開(kāi)發(fā)用地充分考慮了公共利益，并沒(méi)有對(duì)其造成影響，城市規(guī)劃便不應(yīng)強(qiáng)加后退距離給開(kāi)發(fā)用地，否則就是披著公權(quán)力外衣對(duì)私權(quán)利的侵犯，是公權(quán)力的濫用.

后退紅線在保證開(kāi)發(fā)土地不對(duì)公共利益造成損害的同時(shí)，公權(quán)力也不應(yīng)對(duì)私權(quán)利造成侵犯.現(xiàn)行后退紅線采用的是“一刀切”的控制方式，即根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)按照道路寬度與建筑高度后退固定距離.這種后退紅線控制方式是城市快速建設(shè)時(shí)期的產(chǎn)物，它可以為城市建設(shè)帶來(lái)更高的效率，但是也造成了對(duì)私權(quán)利的侵占以及建設(shè)用地的損失.這種控制方式忽略了設(shè)置后退紅線的本意，即保證地塊內(nèi)部活動(dòng)以及地塊附屬設(shè)施等均不干擾其相鄰城市道路的正常運(yùn)行[11].設(shè)置后退紅線重點(diǎn)應(yīng)該在“控制土地內(nèi)部活動(dòng)與設(shè)施”這一保障公共利益的內(nèi)容，而非簡(jiǎn)化成“建筑后退道路紅線一定距離”這種強(qiáng)制性指標(biāo).這種簡(jiǎn)化過(guò)后的后退紅線控制方式無(wú)視了公共利益對(duì)開(kāi)發(fā)地塊私權(quán)利的尊重，忽略了城市建設(shè)的特殊性，削弱了后退紅線指標(biāo)科學(xué)性，最終不合理的公權(quán)力使用會(huì)造成規(guī)劃?rùn)?quán)威性和合法性的下降[18-19].從保障公共利益的角度看，規(guī)劃僅可以對(duì)地塊的設(shè)施與活動(dòng)提出相關(guān)要求，但并無(wú)權(quán)力對(duì)后退距離進(jìn)行強(qiáng)制性的數(shù)值規(guī)定.只要土地開(kāi)發(fā)的內(nèi)部活動(dòng)與設(shè)施不會(huì)對(duì)公共利益造成侵害，那么政府就沒(méi)有權(quán)利將后退紅線作為控制工具干預(yù)土地開(kāi)發(fā)利用.

4 “小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式下后退紅線的建議

“小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式并不是百利而無(wú)一弊的，街道面積的增加在功能上有其合理性，但是由于對(duì)后退紅線功能和本質(zhì)目的的認(rèn)識(shí)偏差，導(dǎo)致后退紅線空間存在著大量的建設(shè)用地利用不充分現(xiàn)象.面對(duì)這種情況，城市規(guī)劃應(yīng)該從控制方式出發(fā)，盡可能在保證后退紅線本質(zhì)功能不變的前提下增加建設(shè)用地.城市規(guī)劃應(yīng)弱化對(duì)后退紅線距離的強(qiáng)制性控制，提倡減少后退紅線距離甚至不后退，實(shí)現(xiàn)城市土地利用效率的最大化.同時(shí)為了保證后退紅線指標(biāo)管控目的實(shí)現(xiàn)的穩(wěn)定性，小街區(qū)模式中后退紅線需要形成強(qiáng)制性與引導(dǎo)性結(jié)合，精細(xì)化與具體化結(jié)合的控制方式.

4.1 強(qiáng)制性與引導(dǎo)性結(jié)合：基于根本目的的規(guī)劃管理方法

后退紅線的根本目的是保證地塊內(nèi)部活動(dòng)以及地塊附屬設(shè)施等均不干擾其相鄰城市道路的正常運(yùn)行，這是一種剛性的公共利益要求，需要以強(qiáng)制性的手段保證其權(quán)威性.城市規(guī)劃為土地制定的后退紅線距離僅僅是滿足后退紅線剛性要求的方案中的一種，不能從絕對(duì)意義上保障公權(quán)力不對(duì)私權(quán)利進(jìn)行侵害，因而城市規(guī)劃制定的后退紅線的具體距離應(yīng)該是一種用于參考的引導(dǎo)性的指標(biāo).在小街區(qū)模式中對(duì)后退紅線采取強(qiáng)制性與引導(dǎo)性結(jié)合的控制方式，可以更精準(zhǔn)地反映后退紅線的根本目的，既可以以剛性原則的形式保證后退紅線發(fā)揮作用，又可以針對(duì)開(kāi)發(fā)土地的情況提出適宜的后退紅線距離要求，保證土地的高效利用.

其中，強(qiáng)制性的控制方式在于以強(qiáng)制性條文的形式控制土地內(nèi)部活動(dòng)與設(shè)施不得干擾街道空間.如土地內(nèi)部車輛停車活動(dòng)空間需要在其內(nèi)部解決，不得占用街道空間；商業(yè)用地不得把商品、展覽品、桌椅等物品放置在街道上，同時(shí)商業(yè)活動(dòng)也應(yīng)該在用地內(nèi)部進(jìn)行，不得占用街道空間；公共建筑的人群集散活動(dòng)應(yīng)該在用地內(nèi)部解決，不得將街道作為集散空間使用；等等.這種強(qiáng)制性措施可以保證城市規(guī)劃在對(duì)土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行控制時(shí)不侵犯私權(quán)利，同時(shí)開(kāi)發(fā)商在進(jìn)行土地建設(shè)活動(dòng)時(shí)也不會(huì)對(duì)公共利益造成侵害，可以形成清晰化的“開(kāi)發(fā)土地-城市街道”的權(quán)責(zé)邊界.

而引導(dǎo)性的控制方式在于針對(duì)地塊提出建議性的后退紅線距離.這種引導(dǎo)性指標(biāo)雖然在形式上與現(xiàn)行后退紅線指標(biāo)相似，但與現(xiàn)行的強(qiáng)制性內(nèi)容不同的是，引導(dǎo)性的控制方式僅僅是提出一種后退紅線設(shè)置的合理方案作為參考.如果開(kāi)發(fā)商出于某些原因直接采取引導(dǎo)值作為后退紅線的距離，那么這一后退紅線距離雖然有可能不是后退紅線距離絕對(duì)意義上的最小值，但是也是開(kāi)發(fā)商自己決定的，城市規(guī)劃并沒(méi)有對(duì)其私權(quán)利進(jìn)行侵害，同時(shí)仍然可以發(fā)揮后退紅線的根本目的；若開(kāi)發(fā)商想要追求更小的后退紅線距離，也可以通過(guò)強(qiáng)制性內(nèi)容予以管控，這樣可以利用市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約開(kāi)發(fā)利用.城市規(guī)劃應(yīng)針對(duì)用地情況為后退紅線空間提出建議，如建議沿街通行壓力大的地塊采用騎樓的建筑形式，可以在保障通行能力的基礎(chǔ)上壓縮后退紅線距離.強(qiáng)制性與引導(dǎo)性結(jié)合的控制方式是提升后退紅線認(rèn)知之后的必然選擇，可以在節(jié)約用地的前提下最大化發(fā)揮后退紅線這一指標(biāo)的作用.

4.2 精細(xì)化與具體化結(jié)合：基于微觀特性的指標(biāo)設(shè)置技術(shù)

我國(guó)現(xiàn)行的后退紅線標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在整體上統(tǒng)一的規(guī)范與管理，具有通則性而缺乏特殊性[20]，且大多修訂于“小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式提出之前，沒(méi)有針對(duì)小街區(qū)模式提出后退紅線的相關(guān)內(nèi)容.僅僅依靠技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的后退紅線距離是無(wú)法適應(yīng)小街區(qū)建設(shè)模式的，而精細(xì)化與具體化結(jié)合的控制方式是針對(duì)小街區(qū)模式提出的技術(shù)上的調(diào)整.

精細(xì)化的控制方式在于從微觀的角度考慮后退紅線的具體控制內(nèi)容.一方面，后退紅線精細(xì)化的控制要對(duì)三維空間進(jìn)行管理.后退紅線分離的并非開(kāi)發(fā)土地與道路的二維平面土地，而是包括地面、地上、地下在內(nèi)的開(kāi)發(fā)土地空間與街道空間.現(xiàn)有后退紅線依據(jù)管理技術(shù)規(guī)定大多采用“一根線”式的控制方式，無(wú)法體現(xiàn)出后退紅線的空間屬性[13].后退紅線需要關(guān)注街道紅線寬度以及兩邊沿街立面的整個(gè)U型空間，針對(duì)不同的高度空間設(shè)置不同的后退紅線方案.例如避免地面設(shè)施以及人的活動(dòng)對(duì)街道的影響，如避免住宅陽(yáng)臺(tái)中放置的物品產(chǎn)生高空墜物的隱患，或建筑物開(kāi)窗、挑臺(tái)等對(duì)街道空間的影響；避免開(kāi)發(fā)土地內(nèi)建筑的高度、布局形式等對(duì)街道采光、通風(fēng)、視線、空間比例的影響；避免地塊中地下室、地下停車場(chǎng)、地下市政管線的敷設(shè)情況對(duì)城市街道地下管線的影響.另一方面，需要通過(guò)道路斷面的精細(xì)化設(shè)計(jì)和充分利用，來(lái)壓縮后退紅線距離.在小街區(qū)模式下，道路寬度變窄以及后退紅線空間的壓縮，街道橫斷面寬度也會(huì)相應(yīng)的減少，因此小街區(qū)模式中需要對(duì)城市街道橫斷面進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)以保證后退紅線寬度的減少不會(huì)對(duì)城市街道通行造成影響，即滿足不同交通方式的通行需求與路權(quán).例如，街道空間可以對(duì)占用通行空間的非必要性設(shè)施進(jìn)行減少或移除，如行道樹(shù)、花池、沿街座椅等.

具體化的控制方式則是在設(shè)置后退紅線距離時(shí)應(yīng)以節(jié)約用地為原則，充分考慮地塊中具體要素特征，如用地性質(zhì)、建筑性質(zhì)、建筑高度、周邊環(huán)境[21]等，為不同地塊制定針對(duì)性的后退紅線距離，尋求當(dāng)前條件下節(jié)約用地、追求美觀、保證功能等多種要求下的具體性最優(yōu)解.例如從建筑功能的角度看，針對(duì)需要與街道行人密切接觸的沿街商業(yè)建筑，提倡“壓紅線”的建設(shè)方式非但不會(huì)造成對(duì)街道空間的干擾，反而更有助于營(yíng)造尺度合理，具有活力的街道；對(duì)于需要集散大量人群的公共建筑，如果可以保證在不影響城市道路的前提下仍然滿足集散人群的要求，同樣也可以適當(dāng)?shù)目s小后退紅線距離；對(duì)于開(kāi)發(fā)土地周邊存在公園綠地、防護(hù)綠地、廣場(chǎng)用地等有助于避免對(duì)街道空間造成影響的用地時(shí)，可以充分結(jié)合周邊環(huán)境設(shè)置后退紅線距離.

強(qiáng)制性與引導(dǎo)性結(jié)合的控制方式是在明確后退紅線的剛性與彈性特征的基礎(chǔ)上為實(shí)現(xiàn)后退紅線的根本目的提出的規(guī)劃管理方法，而精細(xì)化與具體化結(jié)合的控制方式是在理解后退紅線的微觀空間特征之后為了讓后退紅線更符合小街區(qū)建設(shè)情況提出的指標(biāo)設(shè)置技術(shù).將二者結(jié)合既可以減少后退紅線寬度節(jié)約城市建設(shè)用地，又可以發(fā)揮后退紅線的作用，構(gòu)建適宜的小街區(qū)模式.

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)建立理想街區(qū)模型計(jì)算“小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式中道路密度的增加與后退紅線空間對(duì)城市建設(shè)用地的占用，得出建設(shè)“小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式中可建設(shè)用地的減少情況，通過(guò)對(duì)后退紅線根本目的的分析，得出以下結(jié)論:

(1)“小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式中路網(wǎng)密度與道路面積的增加導(dǎo)致的實(shí)際建設(shè)用地減少量十分明顯.在考慮后退紅線后，實(shí)行小街區(qū)模式會(huì)造成可建設(shè)用地進(jìn)一步減少，減少規(guī)模處于6.79%～23.77%范圍內(nèi)，平均減少15.28%，遠(yuǎn)超于通過(guò)對(duì)城市人均建設(shè)用地指標(biāo)管控所節(jié)約的用地.

(2)從功能角度方面針對(duì)后退紅線基于日照、公共空間、市政防災(zāi)、道路預(yù)留的考慮并非設(shè)置后退紅線的必要條件，后退紅線的根本目的應(yīng)是保證紅線內(nèi)外的公權(quán)力與私權(quán)利不互相侵犯.

(3)基于后退紅線的根本目的與節(jié)約集約用地的觀念，“小街區(qū)，密路網(wǎng)”模式中應(yīng)提倡減少后退紅線距離甚至不后退，同時(shí)后退紅線應(yīng)采取強(qiáng)制性與引導(dǎo)性結(jié)合的規(guī)劃管理方法和精細(xì)化與具體化結(jié)合的指標(biāo)設(shè)置技術(shù).

“土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇.”在當(dāng)前我國(guó)節(jié)約城市建設(shè)用地、提高土地利用效率的背景下，以及推進(jìn)構(gòu)建“小街區(qū)，密路網(wǎng)”城市建設(shè)模式的階段中，探討后退紅線的根本目的，將后退紅線從依賴技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、限制建筑建設(shè)的指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)持原則、因地制宜、控制行為活動(dòng)的指標(biāo)，使后退紅線既具備底線原則又具備一定程度的自適應(yīng)性，必將從本質(zhì)上和技術(shù)上更恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮后退紅線對(duì)于城市空間的控制作用.