丁愛芳，劉曉聲，史衛(wèi)東

(1．山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司，山東 濟南250013;2．艾爾伯塔大學 理學院，加拿大 埃德蒙頓T6G 2R3;3．泰山學院 旅游學院，山東 泰安271021)

隨著黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，山東半島城市群作為黃河流域的龍頭，其重要性進一步凸顯。(1)趙田．黃河流域城鎮(zhèn)化水平時空演變及影響因素研究[D]．濟南:山東建筑大學，2021．通過開展山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局和發(fā)展研究，高質量推動山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設，有利于充分發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用，加強與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、中原城市群等國家戰(zhàn)略相融合，搭起南北動能雙向傳導的“橋梁”，服務“一帶一路”建設;有利于整合提升黃河流域文化資源，激發(fā)山東沿黃地區(qū)發(fā)展活力，深化與沿黃省區(qū)文化交流、旅游合作，打造世界文明交流互鑒高地。

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展角度看，開展山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局和發(fā)展研究，有利于優(yōu)化區(qū)域人口和經濟空間結構，激活有效投資和潛在消費需求，增強內生發(fā)展動力(2)郭東杰．新中國70 年:戶籍制度變遷、人口流動與城鄉(xiāng)一體化[J]．浙江社會科學，2019(10) :75 -84 +158 -159．，更好地優(yōu)化城鎮(zhèn)體系格局，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展;有利于強化區(qū)域城市間分工協(xié)作，加快完善快速交通體系，提升中心城市能級，引領帶動山東中西部地區(qū)崛起。從區(qū)域一體化發(fā)展治理角度看，開展山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局和發(fā)展研究，有利于探索形成以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域一體化發(fā)展的新模式，有利于探索區(qū)域高質量發(fā)展的新路徑，提升城鄉(xiāng)居民生活水平和質量，為推進區(qū)域治理體系和治理能力現代化積累經驗。

一、山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局現狀與問題

本文研究的山東沿黃地區(qū)是指山東省行政區(qū)劃范圍內的菏澤市、濟寧市、泰安市、聊城市、濟南市、德州市、淄博市、濱州市、東營市等9 個設區(qū)城市，區(qū)域總面積為8．4 萬平方公里，2020 年常住人口4956．97 萬人。

(一) 人口總量大，增速快，但人口流出嚴重

根據第七次人口普查數據，2020 年山東沿黃地區(qū)常住人口占全省的48．77%，相比第六次人口普查增加了369．89 萬人，年均增長率為0．78%，略高于全省平均水平(0．58%) 。2020 年沿黃地區(qū)戶籍人口5141．48 萬人，占全省的50．54%，年均增長率均0．92%，高于全省平均水平( 0．65%) 。山東沿黃地區(qū)2020 年凈流出人口為184．51 萬人，人口流出較為嚴重。

(二) 經濟總量大、水平高，區(qū)內差異顯著

2006 -2020 年，山東沿黃地區(qū)GDP 由11220．13 億元增長至31769．92 億元，年均增長率為7．7%，略低于山東省平均水平(8．9%) 。2006 -2020 年山東省沿黃地區(qū)國內生產總值變動情況如圖1 所示。2020 年山東沿黃地區(qū)三次產業(yè)結構為8．2:39．4:52．5，三產比重在黃河流域中較高，山東沿黃地區(qū)第三產業(yè)總值達16673．11 億元，為沿黃九省最高。山東沿黃地區(qū)區(qū)域經濟發(fā)展差異顯著，既有發(fā)展水平名列全省前列的濟南、東營、淄博等市，也有在發(fā)展水平亟待提高的菏澤、聊城等市。

圖1 2006 -2020 年山東省沿黃地區(qū)國內生產總值變動圖

(三) 城鎮(zhèn)數量多、基礎好，城鎮(zhèn)化水平超出流域均值

2020 年，黃河流域常住人口共2．86 億人，其中山東沿黃地區(qū)常住人口占整個流域的17．36%;流域城鎮(zhèn)化率為59．2%，山東沿黃地區(qū)城鎮(zhèn)化率為60．19%，略高于黃河流域平均水平，低于全省和全國平均水平(分別為63．05%和63．89%)。山東沿黃地區(qū)擁有1 個I 型大城市，4 個II 型大城市，5 個中等城市，15 個I 型小城市，34 個II 型小城市，657 個建制鎮(zhèn)，大中小城鎮(zhèn)總量大。2020 年黃河流域分省區(qū)城市化水平與人均國民生產總值情況見圖2 所示。選擇哪些城鎮(zhèn)重點發(fā)展，如何發(fā)展是未來城鎮(zhèn)格局優(yōu)化面臨的挑戰(zhàn)。

圖2 2020 年黃河流域分省區(qū)城市化水平與人均國民生產總值

(四) 區(qū)域城鎮(zhèn)聯系較弱，協(xié)調發(fā)展機制有待健全

從區(qū)域格局上看，沿黃地區(qū)北有京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)，南連長三角一體化發(fā)展區(qū)，西靠中原城市群，均為國家戰(zhàn)略區(qū)域，內部各城市根據自身區(qū)位和發(fā)展特點，形成了德州、濱州、東營對接京津冀，聊城對接冀中南、中原城市群和京津冀，菏澤對接中原城市群等多向分散聯系的空間格局，對核心城市濟南的腹地形成擠壓的態(tài)勢，格局示意圖見圖3。雖然黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展也上升為國家戰(zhàn)略，但“生態(tài)”打頭、“保護”是主旋律，“高質量”也隱含了流域發(fā)展面臨的困境和轉型的方向，同時由于黃河不具有通航功能，整個流域難以像長江流域一樣構建起完整的經濟區(qū)，不能促進區(qū)域內城鎮(zhèn)之間建立密切經濟聯系和一體化發(fā)展，造成中心城市發(fā)展腹地擴張受限的窘境。

圖3 山東省沿黃地區(qū)與周邊都市圈(群)空間格局示意圖

當前山東沿黃地區(qū)各地市發(fā)展依然是各自為政。在經濟發(fā)展方面存在產業(yè)分工雷同、創(chuàng)新協(xié)作不足等問題;在重大基礎設施建設上，對流域內水利設施、重大交通線路選址等方面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，特別是基于經濟聯系構建的基礎設施網絡比較缺乏;在生態(tài)保護與環(huán)境治理方面，受條塊分割影響，流域統(tǒng)籌性的重大修復工程和生態(tài)補償機制等仍然欠缺;在組織運作方面，區(qū)域性高端對話、合作與爭端解決機制有待完善。

二、山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局調整優(yōu)化目標

對于山東沿黃地區(qū)，應該強調核心城市濟南的龍頭作用，構建多中心專業(yè)分工明確的城市群發(fā)展模式。從“要素投資驅動”走向“創(chuàng)新驅動”，由傳統(tǒng)的以制造業(yè)為主體向以知識服務為主體的產業(yè)結構轉型，強化現代服務業(yè)功能(3)李偉，蔣媛媛．從制造中心到科創(chuàng)中心[M]．上海:上海社會科學出版社，2018．。以藍綠生態(tài)網絡為基底，構建多中心、專業(yè)化互補的城鎮(zhèn)格局，既有明確的分工又有日益密切的合作網絡。形成快捷的交通體系，建立多層次、快慢結合、便捷的公共交通系統(tǒng)。

在以人為本、生態(tài)優(yōu)先的原則下，圍繞提高基本公共服務保障能力和均等化水平，提升人民群眾的獲得感和幸福感，重點培育現代城市;圍繞生態(tài)保護和修復，開展流域生態(tài)保護和修復工程、污染綜合治理工程，保護好城鎮(zhèn)發(fā)展的本底條件(4)張夢露．習近平總書記城市規(guī)劃建設相關論述研究[D]．北京:北京交通大學，2020．。山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化著眼于新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展、城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展格局構建和空間一體化發(fā)展機制的建立，通過“揚起龍頭、弘揚特色、區(qū)域協(xié)調、融合發(fā)展”，實現以下三個目標:

(1) 新舊動能轉換，培育現代產業(yè)體系，培育高質量發(fā)展引擎。大力發(fā)展循環(huán)經濟和低碳經濟，建立高效生態(tài)產業(yè)體系，創(chuàng)新能力與創(chuàng)業(yè)活力競相迸發(fā)，農業(yè)基礎更加穩(wěn)固，因地制宜優(yōu)化產業(yè)結構和布局，成為黃河流域高質量發(fā)展的重要增長極。

(2) 壯大中心城市，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局。構建多中心、專業(yè)化互補的城鎮(zhèn)格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，中心城市濟南的輻射帶動作用更加突出，縣城對新型城鎮(zhèn)化的支撐作用更加明顯，以更加開放的姿態(tài)融入區(qū)域發(fā)展格局。

(3) 建立區(qū)域協(xié)調機制，提升區(qū)域治理效能。充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，建立城市間多層次、多形式的溝通合作機制，區(qū)域協(xié)同機制走向成熟，基本實現社會治理體系和治理能力現代化。

三、山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化的策略

(一) 構建多層次、網絡化的城鎮(zhèn)化空間格局

山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局應聚焦做強中心城市，強化生態(tài)通道建設，構建多層次、網絡化的城鎮(zhèn)空間格局。城鎮(zhèn)發(fā)展層面，聚焦區(qū)域中心城市，提升中心城市的帶動輻射作用。依托現有大中城市，加快都市圈、都市區(qū)的發(fā)展。擇優(yōu)培育有特色、有發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕擎?zhèn)，打造帶動沿線地區(qū)發(fā)展的新生增長極;合理加強沿線地區(qū)上下游的聯系通道改造升級，科學規(guī)劃新建區(qū)域性交通通道，注重跨河通道建設，提高沿線地區(qū)城鎮(zhèn)間交通聯系通達度，強化彼此間的功能聯系。生態(tài)保護層面，要嚴格保護沿黃地區(qū)的河湖水系、重要山體、耕林草地、濕地灘涂等生態(tài)資源和歷史文化資源，保護好區(qū)域重要的生態(tài)空間。

綜上考慮，山東沿黃地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展須強化與周邊地區(qū)的對接合作，突出創(chuàng)新驅動與綠色發(fā)展，構建“一圈、兩區(qū)、一廊道”的空間發(fā)展格局( 見圖4) ，實現濟南都市圈、東濱三角洲、濟菏都市區(qū)整體的高質量發(fā)展。

圖4 山東省沿黃“一圈、兩區(qū)、一廊道”空間格局示意圖

“一圈”是濟南都市圈，強化都市圈引領作用，以同城化為方向，做優(yōu)做強特色主導產業(yè)，加快濟南都市圈基礎設施和公共服務設施的建設，強化與鄭州都市圈、洛陽都市圈聯動協(xié)作，提升服務水平，帶動沿黃地區(qū)經濟發(fā)展;“兩區(qū)”是指濟( 南) 菏( 澤) 、東( 營) 濱( 州) 都市區(qū)，濟菏都市區(qū)發(fā)揮文化資源優(yōu)勢，提升產業(yè)基礎能力和產業(yè)鏈水平，重點加強與河南商丘、濮陽的合作;東濱都市區(qū)加強與河北、天津的協(xié)作，成為黃河流域出海的重要門戶、面向環(huán)渤海擴大輻射能力的重要戰(zhàn)略支點;“一廊道”是黃河生態(tài)保護廊，堅持以自然恢復為主，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，謀劃實施一批重大生態(tài)保護修復工程，保護黃河下游生態(tài)空間，全面提升黃河自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能。(5)濟南市黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)規(guī)劃[N]．濟南日報，2021 -10 -21(01) ．

(二) 調整優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化布局的著力點

壯大核心城市，強化省會引領作用。突出強化濟南的核心地位，借助新舊動能轉換綜合試驗區(qū)、中國( 山東) 自由貿易試驗區(qū)、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展三大國家戰(zhàn)略交匯疊加的歷史性機遇，建設黃河流域國家中心城市。濟南肩負著更大的區(qū)域職責，濟南的城市空間也將跳出原有的空間尺度，邁入北跨黃河、南擁泰山的新格局。將濟淄泰都市區(qū)( 含齊河、鄒平) 作為沿黃九市發(fā)展的統(tǒng)領之核、動力之源和創(chuàng)新之基，提升省會城市首位度。

推動大中小城市協(xié)調發(fā)展。區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的目標是實現共同、互贏、可持續(xù)的發(fā)展，而實現這一目標的重要機制是構建統(tǒng)一高效的現代市場和空間治理體系，根據城鎮(zhèn)集聚輻射影響能力，構建區(qū)域中心、縣市域中心、新生小城市三級城鎮(zhèn)體系。重點推進東營、濱州、聊( 城) 茌( 平) 東( 阿) 、濟( 寧) 兗( 州) 鄒( 城) 曲( 阜) 嘉( 祥) 、菏澤、德州都市區(qū)的同城化發(fā)展，發(fā)揮對周邊區(qū)縣的輻射帶動作用。按照極化中心城市、擇優(yōu)培育新生小城市和重點鎮(zhèn)的原則，引導城鎮(zhèn)有序發(fā)展。

四、山東沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化保障機制

(一) 構建區(qū)域協(xié)同合作機制

以“一帶一路”建設為統(tǒng)領，堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，推進陸海內外聯動、東西雙向開放，在促進形成國內國際雙循環(huán)新發(fā)展格局中發(fā)揮更大作用(6)門洪華．推動中國對外開放進入新時代——黨的十八大以來中國對外開放戰(zhàn)略的總結與前沿[J]．社會科學，2019(1) :3 -13．。加強與中原城市群一體化發(fā)展，推動沿黃地區(qū)高質量發(fā)展，打造黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展龍頭，全面對接融入京津冀、長江經濟帶、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實現借勢發(fā)展、聯動發(fā)展、共同發(fā)展。加強黃河流域省際之間的協(xié)同合作，建立上下游城市間多層次、多形式的溝通合作機制，加快推動魯豫對接融合，促進山東半島城市群和中原城市群一體化發(fā)展，完善流域內相關省市政府協(xié)商合作機制，構建流域基礎設施體系。

(二) 健全要素資源供給整合機制

健全“要素跟著項目走”保障機制，以提升政府投資效能為核心，推動投資主體多元化，統(tǒng)籌用地、用海、用能，推動高端人力資源有效流動和優(yōu)化配置。爭取開展資源要素市場化改革國家綜合試點，搭建國家級資源要素市場化交易平臺。推進建設用地供給向集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的都市區(qū)核心區(qū)域適當傾斜。探索突破農民城鄉(xiāng)雙重占地問題，整合鄉(xiāng)村居民點布局，以重點鎮(zhèn)、中心村為依托，提高鄉(xiāng)村人口和產業(yè)的整體聚集水平。

(三) 完善基本公共服務均等化機制

建成覆蓋城鄉(xiāng)、均衡協(xié)調、水平適度的公共服務體系，構建便利共享、富有生機的社區(qū)生活圈，形成以標準體系為核心的基本公共服務均等化落實機制。完善保障居民醫(yī)療、教育、購物、文體活動等基本生活需求的設施，并根據生活圈的差異化需求配置不同設施，提高城市品質。加快國家區(qū)域醫(yī)療中心建

設，完善分級診療制度，推動公共衛(wèi)生服務與醫(yī)療服務高效協(xié)同、無縫銜接(7)中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要[N]．人民日報，2016 -03 -18(001) ．。

(四) 探索科技創(chuàng)新資源共享機制

建設山東沿黃地區(qū)科技資源共享與服務平臺，探索建立企業(yè)需求聯合發(fā)布機制和財政支持科技成果共享機制。完善科技創(chuàng)新資源配置方式，改革科研項目立項和組織實施方式，加強科技成果轉化基地建設，建立市場化、社會化的科研成果評價制度，實現科技資源整合、信息開發(fā)共享互動、技術成果交易及科技金融服務無縫對接。