高質(zhì)量土地儲備的評價體系建立及實(shí)現(xiàn)路徑研究

朱萬明

（上海市土地儲備中心，上海 200336）

黨的十九大報告提出“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，對自然資源資產(chǎn)的管理提出了更高的目標(biāo)和要求，其戰(zhàn)略高度前所未有。而儲備土地作為國家所有的重要自然資源資產(chǎn)之一，已納入地方政府向人大定期報告的范疇，其制度管理、規(guī)模結(jié)構(gòu)、價值體現(xiàn)等諸多方面越來越受到各級地方人民政府的重視。自自然資源部組建以來，部權(quán)益管理部門開展多次全國范圍的土地儲備發(fā)展轉(zhuǎn)型的研究，對土地儲備的計劃編制、運(yùn)行模式、資產(chǎn)管理提出新的工作思路和實(shí)踐路徑，引導(dǎo)土地儲備工作向更高層次的高質(zhì)量發(fā)展方向邁進(jìn)，以切合新時代賦予土地儲備的職責(zé)和使命。

1 高質(zhì)量土地儲備的內(nèi)涵

“高質(zhì)量發(fā)展”首次正式表述是在2017年十九大報告中，表明中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。自此以后，該詞匯高頻應(yīng)用于各個領(lǐng)域，出現(xiàn)在各級政府文件中，規(guī)劃土地領(lǐng)域也不例外。2018年11月15日，上海市人民政府印發(fā)了《本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用若干意見》，從空間引導(dǎo)、質(zhì)量績效、存量為先、政策創(chuàng)新等四個維度，賦予了土地資源高質(zhì)量利用的新內(nèi)涵。在土地儲備領(lǐng)域，相關(guān)研究或從業(yè)人員從國土空間規(guī)劃、儲備計劃編制、保障土地要素供給、生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)提出高質(zhì)量實(shí)施土地儲備的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。如：基于國土空間規(guī)劃管理視角提出上海高質(zhì)量土地儲備的對策和建議[1]；建議按照“適度、深度、梯度”原則，實(shí)施統(tǒng)一、規(guī)范的計劃管理，同時構(gòu)建政府儲備土地做地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及管理體系[2]；提出關(guān)于片區(qū)項(xiàng)目引導(dǎo)土地儲備高質(zhì)量發(fā)展的思考[3]；闡述通過生態(tài)修復(fù)與土地綜合開發(fā)相結(jié)合的儲備模式，實(shí)現(xiàn)廈門市五緣灣片區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展[4]；剖析杭州市不斷延伸土地儲備服務(wù)鏈條，全力打造“生態(tài)收儲”杭州模式，為營造國際一流營商環(huán)境提供有力的支撐[5]。從上述地方經(jīng)驗(yàn)和研究進(jìn)展來看，高質(zhì)量土地儲備的內(nèi)涵可以總結(jié)為兩個維度四個層面，兩個維度分為效率和品質(zhì)，四個層面分別是業(yè)務(wù)流程、開發(fā)模式、權(quán)益職責(zé)以及價值體現(xiàn)。

2 評價體系構(gòu)建

2.1 評價原則

從“質(zhì)量”詞義來講，主要指產(chǎn)品和工作的優(yōu)劣程度，存在自身適用性和符合需求性的雙重表征。由此延伸開來，高質(zhì)量土地儲備主要體現(xiàn)為工作效率和工作品質(zhì)兩個維度，效率注重工作標(biāo)準(zhǔn)，品質(zhì)注重工作效果。由此，可得出高質(zhì)量儲備的評價原則：

一是可操作性原則。評價工作要結(jié)合土地儲備業(yè)務(wù)全流程，緊扣核心的工作環(huán)節(jié)，通過時間流和任務(wù)流的有效銜接以及業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)等方面設(shè)定可判定、能考核的指標(biāo)。

二是導(dǎo)向性原則。土地儲備工作要深入貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會發(fā)展等要素，承擔(dān)著土地市場調(diào)控、土地資源合理利用以及落實(shí)所有者權(quán)益等職責(zé)。從目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，評價一個地區(qū)的土地儲備工作是否達(dá)到高質(zhì)量，主要看是否有效增強(qiáng)土地資源要素的供給能力、是否保障和促進(jìn)國土空間規(guī)劃的實(shí)施、是否體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會綜合性價值。

三是動態(tài)性原則。土地儲備是上接規(guī)劃實(shí)施要求下接土地供應(yīng)需求的一種過渡性土地管理行為，土地儲備的規(guī)模和結(jié)構(gòu)時刻都在動態(tài)發(fā)展變化中，同時管理制度和流程也會隨著上位法規(guī)的變動而進(jìn)行相應(yīng)的工作調(diào)整。

2.2 評價指標(biāo)

按照上述評價體系構(gòu)建的原則，以“高質(zhì)量”為統(tǒng)領(lǐng)，具體指標(biāo)設(shè)置應(yīng)充分體現(xiàn)土地儲備的工作目標(biāo)、工作內(nèi)容和工作績效。基于此，本文將評價體系設(shè)定為二個層級：第一層級分為業(yè)務(wù)流程、開發(fā)模式、權(quán)益職責(zé)以及價值體現(xiàn)四個要素，業(yè)務(wù)流程和開發(fā)模式主要是效率維度的體現(xiàn)，權(quán)益職責(zé)和價值體現(xiàn)主要是品質(zhì)維度的體現(xiàn)；第二層級將每個要素再具體分解為具體的評價指標(biāo)，結(jié)合土地儲備全生命周期管理，分為規(guī)劃引領(lǐng)、審批環(huán)節(jié)等12項(xiàng)指標(biāo)。

3 評價方式

3.1 業(yè)務(wù)流程

土地儲備定義在國家政策、文件已有較為明確的表述。作為土地儲備的工作載體——土地儲備項(xiàng)目的定義只出現(xiàn)于《土地儲備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》第二條。為了更準(zhǔn)確地研究業(yè)務(wù)流程的評價方式，本文主要結(jié)合上海市土地儲備的工作實(shí)際，嘗試給土地儲備項(xiàng)目下一個定義。土地儲備項(xiàng)目是指：結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃要求，以及本市空間規(guī)劃實(shí)施時序，參照政府投資固定資產(chǎn)項(xiàng)目審批方式，通過收回、收購、征收等方式，使得政府取得完整土地產(chǎn)權(quán)，并為滿足供地需求而開展必要的前期開發(fā)等政府主導(dǎo)下的系列土地開發(fā)和資金投入的管理活動。從項(xiàng)目管理的科學(xué)、規(guī)范、高效的角度出發(fā)，對規(guī)劃引領(lǐng)、審批環(huán)節(jié)、工作流程實(shí)施評估。

（1）規(guī)劃引領(lǐng)

主要評價土地儲備項(xiàng)目實(shí)施與規(guī)劃銜接的程度。高質(zhì)量土地儲備的目標(biāo)之一是服務(wù)于規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃引領(lǐng)的理念應(yīng)貫穿項(xiàng)目實(shí)施的全過程。編制計劃階段，對接近期實(shí)施規(guī)劃明確的重點(diǎn)區(qū)域，按照規(guī)劃實(shí)施的時序要求，將重點(diǎn)地塊納入計劃范圍，上海已初步形成“5-3-1”計劃管理模式，即5年近期規(guī)劃、3年滾動計劃、年度計劃；項(xiàng)目實(shí)施階段，可進(jìn)一步優(yōu)化土地儲備資產(chǎn)的權(quán)益配置，與規(guī)劃建立良性互動機(jī)制，對控規(guī)落地提出優(yōu)化建議；在供地環(huán)節(jié)，結(jié)合規(guī)劃實(shí)施要求，做好供應(yīng)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，構(gòu)建良好營商環(huán)境。

（2）審批環(huán)節(jié)

主要評價審批環(huán)節(jié)設(shè)置的規(guī)范合理性，以及審批效率是否符合審批制度改革要求。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，制訂相應(yīng)工作指南，進(jìn)一步優(yōu)化與儲備直接相關(guān)的審批環(huán)節(jié)數(shù)量，明確相應(yīng)時限，提高審批效率。以上海市為例，與儲備直接相關(guān)的審批環(huán)節(jié)主要有：計劃審批、規(guī)土意見書、土地儲備審批，單獨(dú)辦理事項(xiàng)的審批時限為5-10個工作日。

（3）工作流程

主要評價工作流程體系構(gòu)建的科學(xué)性。工作流程主要服務(wù)于項(xiàng)目實(shí)施，其主要考量因素是流程環(huán)節(jié)的設(shè)置是否有上位依據(jù)，是否可以標(biāo)準(zhǔn)化，是否可以運(yùn)作通暢等。以上海市為例，經(jīng)多年實(shí)踐，基本建立了一套行之有效的工作流程，以項(xiàng)目流和資金流為主線，基本覆蓋計劃編制與審批、投資估算編制與審批、規(guī)劃土地審批、土地依法取得以及貫穿項(xiàng)目實(shí)施全過程投資監(jiān)管等。

3.2 開發(fā)方式

習(xí)慣上，我們稱土地儲備的核心工作內(nèi)容為土地的一級開發(fā)，基本涵蓋了土地征購，場地、文物留存等調(diào)查，必要的前期開發(fā)等，以滿足“多通一平”的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。評價一個區(qū)域的土地儲備開發(fā)方式是否符合高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該從項(xiàng)目實(shí)施與時空的關(guān)系的角度，從時序安排、地類結(jié)構(gòu)、資金使用進(jìn)行評價。

（1）時序安排

主要評價土地儲備項(xiàng)目實(shí)施的周期安排的合理性，避免形成過大的“已儲未凈”“凈而未供”的規(guī)模。以上海為例，一般以通過投資部門立項(xiàng)審批的時點(diǎn)作為儲備項(xiàng)目實(shí)施的始點(diǎn)，同時還關(guān)注儲備地塊入庫儲備（以國家所有權(quán)形態(tài)存在的國有建設(shè)用地）以及土地供應(yīng)的時點(diǎn)。作為土地儲備機(jī)構(gòu)，我們更為關(guān)心從立項(xiàng)至入庫的時序控制。本文以2020年為統(tǒng)計時點(diǎn)，對上海市正在實(shí)施的1500余個儲備項(xiàng)目進(jìn)行了分析，其中當(dāng)年立項(xiàng)當(dāng)年完成儲備入庫的項(xiàng)目占比為33%，當(dāng)年立項(xiàng)次年前完成儲備入庫的項(xiàng)目占比為67%，在間隔兩年完成儲備入庫的項(xiàng)目占比為81%（圖1）。上述數(shù)據(jù)表明，儲備地塊完成征轉(zhuǎn)、收回以及相應(yīng)補(bǔ)償手續(xù)等達(dá)到入庫儲備標(biāo)準(zhǔn)以2年為評價指標(biāo)基本是合理的。

圖1 項(xiàng)目立項(xiàng)至儲備入庫時長占比累計分布圖Fig.1 Cumulative distribution of the time period from project initiation to reserve warehousing

（2）規(guī)模結(jié)構(gòu)

主要評價儲備規(guī)模和規(guī)劃用途的地類機(jī)構(gòu)與供地需求的匹配性。在保障庫容穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，各類用地在規(guī)模上可體現(xiàn)適當(dāng)?shù)娜哂嘀?，增?qiáng)風(fēng)險防范能力。供地數(shù)據(jù)能夠客觀反映土地市場需求，是指引土地儲備在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上動態(tài)調(diào)整的“風(fēng)向標(biāo)”。但土地供應(yīng)與國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國家政策、招商引資、要素配置等方面有著密切關(guān)聯(lián)，同時供地需求反饋到儲備階段存在一定的滯后性，所以需要通過對土地供應(yīng)的趨勢預(yù)判來對儲備進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。土地儲備規(guī)模的預(yù)測模型有：成本驅(qū)動型、收益驅(qū)動型、定期補(bǔ)充型、預(yù)警監(jiān)控型[5]。無論采用何種模型預(yù)測，都需要有理想的假定條件，難以進(jìn)行精準(zhǔn)評價。為保持儲備地塊在庫規(guī)模的適宜性和穩(wěn)定性，既能滿足未來供地需求同時又能防范過大規(guī)模而導(dǎo)致財政資金變?yōu)椤俺翛]成本”的風(fēng)險，本文結(jié)合實(shí)踐，提出儲備項(xiàng)目在庫規(guī)模及地類結(jié)構(gòu)的建議考核指標(biāo)（公式1、2），各地區(qū)可結(jié)合實(shí)施情況予以動態(tài)調(diào)整。

（3）資金使用

主要評價儲備資金是否符合國家和本市政策要求，是否建立了相應(yīng)投資監(jiān)管體系。為確保土地儲備資金的高效和安全使用，上海市在行業(yè)主管部門做好日常監(jiān)管的同時，自2011年開始還建立中介機(jī)構(gòu)全程參與投資監(jiān)理的資金管控模式，并建立相應(yīng)的制度。投資監(jiān)理機(jī)構(gòu)在土地儲備項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、成本認(rèn)定等環(huán)節(jié)，對儲備資金使用實(shí)行有效監(jiān)控，及時出具監(jiān)理報告，項(xiàng)目結(jié)束后出具審計報告。

3.3 權(quán)益職責(zé)

中共中央賦予自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)后，自然資源權(quán)益管理部門重點(diǎn)聚焦自然資源所有權(quán)行使模式、資產(chǎn)清單編制以及所有權(quán)委托代理機(jī)制等，開展理論研究、工作試點(diǎn)和制度探索。結(jié)合當(dāng)前對于土地儲備資產(chǎn)的管理要求，儲備土地作為全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，土地儲備機(jī)構(gòu)作為土地儲備資產(chǎn)的實(shí)際管理者，其權(quán)益的內(nèi)涵應(yīng)覆蓋“誰來管（行使權(quán)利）、怎么管（落實(shí)權(quán)益）、值多少（資產(chǎn)清單）”等要素。

（1）職責(zé)定位

主要評價土地儲備機(jī)構(gòu)是否正確履行相應(yīng)的工作職責(zé)，是否建立了土地儲備資產(chǎn)的管理目標(biāo)、管理要求等?！锻恋貎涔芾磙k法》規(guī)定：土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲備的具體實(shí)施工作；《土地儲備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法》規(guī)定：自然資源主管部門受市、縣人民政府委托代持土地儲備資產(chǎn)，并交由土地儲備機(jī)構(gòu)管理。無論從承擔(dān)具體實(shí)施還是受托管理的角度來看，土地儲備機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位應(yīng)聚焦在儲備土地的管護(hù)、開發(fā)、利用和監(jiān)管上，同時為確保職責(zé)得到有力的履行以及各項(xiàng)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，土地儲備機(jī)構(gòu)還應(yīng)建立與之相匹配的內(nèi)部管理制度。

（2）土地管護(hù)

主要評價是否建立儲備土地管護(hù)的工作標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程，對委托管理單位是否建立定期考核機(jī)制，以確保土地儲備機(jī)構(gòu)在庫管理的土地資產(chǎn)不受外來侵害、占用等。儲備土地的臨時利用符合國家及地方的相關(guān)規(guī)定，不存在未批先用的行為，不存在批后監(jiān)管失控現(xiàn)象。

（3）資產(chǎn)清單

主要評價土地儲備資產(chǎn)家底（臺賬）是否明晰，是否已建立科學(xué)、動態(tài)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計方法，資產(chǎn)價值的評估方式是否合理可行。2021年，自然資源部已開始試點(diǎn)全民所有自然資源資產(chǎn)的清查工作，并出臺了相應(yīng)的技術(shù)通則，明確各類自然資源資產(chǎn)的工作內(nèi)容和清查方式，土地儲備資產(chǎn)也在試點(diǎn)之列。同時，根據(jù)國家要求，全國各地已將土地儲備資產(chǎn)管理情況納入向本級人大專項(xiàng)報告的范疇，逐步建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和工作機(jī)制。

3.4 價值體現(xiàn)

《土地儲備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》明確要求，“土地儲備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)設(shè)定績效目標(biāo)”“應(yīng)當(dāng)對土地儲備項(xiàng)目開展績效評價”?？冃гu價是評估土地儲備項(xiàng)目價值體現(xiàn)的重要手段，主要是針對項(xiàng)目層面而言的；而高質(zhì)量土地儲備的價值體現(xiàn)是一項(xiàng)面上工作，是代表本地區(qū)土地儲備工作的綜合績效反映，應(yīng)全面體現(xiàn)是否深入貫徹新發(fā)展理念、是否統(tǒng)籌謀劃經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)等各要素的合理配置。同時儲備土地的價值體現(xiàn)最終還是通過規(guī)劃實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的，不能完全剝離規(guī)劃和土地管理政策帶來的正向效益。

（1）經(jīng)濟(jì)效益

主要評價經(jīng)濟(jì)活動中投入與產(chǎn)出之間的對比。正是有了土地的增值和外溢收益，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財力來源才是有本之木，有源之水。通過土地儲備方式，在某種程度上顯化了土地的潛在價值。但土地儲備項(xiàng)目并不像土地供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著直接的關(guān)系，因此本文建議評價一個地區(qū)的土地儲備的經(jīng)濟(jì)效益需分直接和間接兩個層面來理解。直接經(jīng)濟(jì)效益主要表現(xiàn)在：當(dāng)年度以及近三年儲備土地出讓收入與儲備成本投入的比較，以及儲備土地出讓收入占公共預(yù)算的比重；間接經(jīng)濟(jì)效益主要表現(xiàn)在：本區(qū)域內(nèi)儲備土地按規(guī)劃實(shí)施后所形成的年度利稅收入（主要指商辦以及產(chǎn)業(yè)用地），客觀支撐著經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。

（2）生態(tài)效益

主要評價儲備土地按照規(guī)劃實(shí)施后對生態(tài)環(huán)境和自然資源系統(tǒng)所帶來的正向影響。生態(tài)效益評價是一項(xiàng)較為復(fù)雜的一項(xiàng)工作，有學(xué)者提出生態(tài)效益評價指標(biāo)包括了能夠反映與人類生存和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)、過程、功能和服務(wù)5個方面的指標(biāo)[6]。但從高質(zhì)量土地儲備角度出發(fā)，我們重點(diǎn)關(guān)注的是通過土地儲備工作，本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境是否得到改善。從指標(biāo)角度，可采用儲備土地中規(guī)劃為公園綠化、生態(tài)水系、公共空間的比例來綜合反映土地儲備工作的生態(tài)效益（綠化用地占比率，公共空間用地占比率等）。以上海為例，按照城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的總體要求，土地儲備機(jī)構(gòu)積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施短板以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)等公益性項(xiàng)目的土地收儲工作，如舊區(qū)改造、黃浦江兩岸貫通、污水廠建設(shè)等涉及民生的工程，為城市發(fā)展帶來良好的生態(tài)收益。

（3）社會效益

主要評價土地儲備對于打造“宜居、韌性、智能”城市發(fā)展目標(biāo)所起到的推動作用。社會效益是一種隱性的效益，與經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益密切相關(guān)，適用于以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樵瓌t來開展評價工作。主要體現(xiàn)在三個方面：一是利用土地的增值收益用來改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，方便人們的出行和游憩等，如軌道交通、道路建設(shè)、綠地公園等（資金來源于儲備土地出讓收入的比例）。二是保障了重大項(xiàng)目的順利落地，國家及地方的發(fā)展戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)[7]。三是通過舊區(qū)、城中村改造以及大型居住社區(qū)建設(shè)[8]等方式，深入推進(jìn)了住房保障體系建設(shè)，為低收入群體提供了各類保障性住房（保障性住房用地占比率）。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2017—2019 年全國保障性安居工程用地中，有34.5%的用地來自于儲備土地[9]。

4 評價過程與應(yīng)用

從評價實(shí)現(xiàn)的角度出發(fā)，本文設(shè)立的上述指標(biāo)基本貫徹于儲備土地管理的全過程，結(jié)合定量、定性相結(jié)合的評價方式，采用計算、查驗(yàn)相驗(yàn)證的手段，構(gòu)建評價體系的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)過程。評價內(nèi)容和要點(diǎn)，基本覆蓋了儲備土地全生命周期的各核心控制要素，以目標(biāo)為導(dǎo)向，重點(diǎn)體現(xiàn)規(guī)范性、代表性和可驗(yàn)證性。同時，為進(jìn)一步體現(xiàn)評價的科學(xué)性以及和其他自然資源管理事項(xiàng)的銜接性，將評價對象的時長擴(kuò)展至前期規(guī)劃要求以及后期土地利用，針對規(guī)劃—計劃—實(shí)施—供地—效益等流程進(jìn)行閉環(huán)評價，強(qiáng)化生態(tài)因素考量以及以人民為中心的價值導(dǎo)向，充分體現(xiàn)貫徹“新發(fā)展理念”“實(shí)現(xiàn)更好質(zhì)量”的時代要求。但儲備土地有其一定的特殊性，往往受外部環(huán)境和政策影響較大，因此在具體應(yīng)用中建議結(jié)合各地實(shí)際，再行制定相關(guān)指標(biāo)的閾值或定性評價要求。

按照上述評價體系，嘗試對上海市土地儲備工作進(jìn)行初步評價（表1），部分?jǐn)?shù)據(jù)基于現(xiàn)有管理要求暫時無法收集，需待以后評價體系完善后明確數(shù)據(jù)來源并建立相應(yīng)的動態(tài)更新體系。

表1 以上海為例構(gòu)建具體評價過程Table 1 Construction of specific evaluation process taking Shanghai as an example

從上述評價結(jié)果來看，上海市土地儲備工作圍繞國土空間規(guī)劃實(shí)施和增強(qiáng)土地資源有效供給的總體目標(biāo)下，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和儲備業(yè)務(wù)規(guī)范操作，基本保持了儲備規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時序上的穩(wěn)定性，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量儲備的目標(biāo)做好了積極的準(zhǔn)備。但與各類指標(biāo)細(xì)化對比分析，本市土地儲備發(fā)展水平距離高質(zhì)量發(fā)展要求還有所差距，主要體現(xiàn)在：與規(guī)劃、供地環(huán)節(jié)的循環(huán)互動方面做得還不夠，未能實(shí)現(xiàn)空間布局效能的最大化；在業(yè)務(wù)流程的規(guī)范性上，尚未建立全市統(tǒng)一的規(guī)范指引，先行的政策依據(jù)尚未完成修訂；在儲備土地的庫容、結(jié)構(gòu)、時序安排上以及價值體現(xiàn)的評價方式上，仍有較大的優(yōu)化和調(diào)整的空間。上述不足的方面，需要在以后的管理實(shí)踐中逐步加以完善和提升。

5 結(jié)論與建議

在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，自然資源各個管理領(lǐng)域都在不斷發(fā)展變革之中，高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)和要求已貫徹于工作的各個環(huán)節(jié)。當(dāng)前，土地儲備經(jīng)過二十多年的發(fā)展，也正在經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段。如何實(shí)現(xiàn)土地儲備的高質(zhì)量發(fā)展，以及構(gòu)建高質(zhì)量土地儲備的評價體系無疑是當(dāng)前土地儲備面臨的重要命題。在分析過去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒績效評價的方式和手段，本文提出了高質(zhì)量土地儲備的評價指標(biāo)體系以及評價重點(diǎn)和內(nèi)容，并結(jié)合本地區(qū)的實(shí)踐成果，提出一些彈性和剛性的評價指標(biāo)。作為初步探索的研究成果，可以對以后建立更為規(guī)范、完善的評估體系提供一些重要的參考。但高質(zhì)量土地儲備的評價是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及到規(guī)劃、土地、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會、評價等多項(xiàng)工作，而且全國各地的操作手勢和路徑又各不相同，因此制訂統(tǒng)一的評價體系并能放之四海而皆準(zhǔn)是一件比較困難的工作，仍需要土地儲備的管理者和從業(yè)者，集思廣益，突破當(dāng)前政策和認(rèn)識的局限性，進(jìn)一步開展以下各項(xiàng)研究：

一是明晰土地儲備階段全民所有自然資源所有者權(quán)益的職責(zé)界定和履職方式。這項(xiàng)工作研究，和當(dāng)前全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制研究、儲備土地的權(quán)利類型界定以及儲備機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位都有著密不可分的關(guān)聯(lián)，從法律以及政府管理角度，進(jìn)一步明確儲備權(quán)的取得、類型、行使主體、注銷等內(nèi)容。

二是研究土地儲備在庫規(guī)模及其地類結(jié)構(gòu)的科學(xué)評價方式。為了保障空間規(guī)劃有序?qū)嵤?，土地要素的精?zhǔn)配置，土地儲備庫容應(yīng)承擔(dān)“調(diào)蓄池”的作用，因此保持適當(dāng)規(guī)模的儲備庫容是非常有必要的。但影響儲備庫容的因素較多，如歷史庫容、規(guī)劃實(shí)施、土地市場、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等，邊界條件難以鎖定，采用什么樣的計算模型、判定標(biāo)準(zhǔn)以及風(fēng)險預(yù)警，國內(nèi)外尚無明確標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒。通過進(jìn)一步研究，選擇一種較為完善的評價方式，制訂適合地區(qū)發(fā)展的儲備庫容以及地類結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)區(qū)間值，從而引領(lǐng)儲備行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

三是構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)、社會效益評價指標(biāo)。隨著土地儲備越來越承擔(dān)著整個社會賦予“公益性”職能，如果規(guī)劃是人們對城市發(fā)展方向所凝聚的共識，那么土地儲備與生俱來就帶有服務(wù)城市發(fā)展的“公益性”色彩，是人民城市重要理念的關(guān)鍵承載主體之一。其中，土地儲備的生態(tài)和社會效益就是最具重要性的體現(xiàn)。但是生態(tài)和社會效益的體現(xiàn)，與人類活動和獲得感密切相關(guān)，是一個較為復(fù)雜的多因子、多空間、多領(lǐng)域的關(guān)系。通過深化研究，提出將復(fù)雜問題簡單化的工作路徑，找準(zhǔn)并提煉出相應(yīng)評價指標(biāo)，為推動高質(zhì)量土地儲備的評價和實(shí)施提供生動而又準(zhǔn)確的科學(xué)依據(jù)。