國外景觀立法經(jīng)驗對我國鄉(xiāng)村景觀可持續(xù)利用的啟示

王寧，張曉彤，2，3*，宇振榮，高秀秀，3，李婕，3

（1.國家住宅與居住環(huán)境工程技術研究中心，北京 100044；2.國家鄉(xiāng)村環(huán)境治理科技創(chuàng)新聯(lián)盟，北京 100125；3.中國可持續(xù)發(fā)展研究會人居環(huán)境專業(yè)委員會，北京 100044；4.中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院，北京 100083）

改革開放以來，我國快速城鎮(zhèn)化進程帶來巨大經(jīng)濟成就的同時，也不可避免地使鄉(xiāng)村地區(qū)景觀結構和功能發(fā)生了劇烈改變。調查顯示，新農(nóng)村建設和集約化的生產(chǎn)生活方式導致的鄉(xiāng)村景觀建設同質化、鄉(xiāng)村居民點空心化、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等現(xiàn)象在我國鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在[1]。隨著社會各界對鄉(xiāng)村地區(qū)關注度的不斷提升，“千村一面”現(xiàn)象背后的鄉(xiāng)村生態(tài)景觀管護不足、鄉(xiāng)村景觀特色消退、文化和地域化喪失等生態(tài)、社會、文化問題引起了政府和社會各界的重視[2]。

2021 年1 月，《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確了村莊規(guī)劃要“保留鄉(xiāng)村特色風貌”“加強村莊風貌引導”，鄉(xiāng)村景觀的保護、管理和規(guī)劃正式成為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村景觀內(nèi)涵豐富，包含鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活、自然生態(tài)和歷史文化三個方面[3]，但截至目前，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019）、《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014）等現(xiàn)有空間規(guī)劃法律法規(guī)體系中僅提及對“風景名勝區(qū)及周邊鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村莊”的統(tǒng)籌利用，《美麗鄉(xiāng)村建設指南》（GB/T 32000—2015）中也僅對農(nóng)房、基礎設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施等狹義景觀要素進行了引導和控制。

以發(fā)達國家和經(jīng)濟體對景觀的界定來看，我國對鄉(xiāng)村景觀可持續(xù)利用方面的認知還不夠全面，涉及景觀要素的管理制度分散破碎。從過往開展的實踐來看，景觀保護、管理、規(guī)劃缺乏完整的工作框架，不利于鄉(xiāng)村景觀評價、規(guī)劃等工作的開展[4]，不利于多樣化鄉(xiāng)村景觀建設目標的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村景觀社會生態(tài)系統(tǒng)復雜性和變化性的管理[5]，無法滿足我國美麗中國、美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興、可持續(xù)發(fā)展等國家戰(zhàn)略的根本要求。

發(fā)達國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程早于我國，其鄉(xiāng)村建設過程中生態(tài)環(huán)境惡化、景觀同質化、景觀特征退化等問題暴露較早，景觀保護和風貌控制的相關法律、政策較為成熟。分析典型國家（經(jīng)濟體）景觀立法進程的探索和轉變歷程對科學、系統(tǒng)地開展我國景觀保護、管理與規(guī)劃工作具有積極的借鑒意義，對科學規(guī)范的鄉(xiāng)村景觀建設和高質量的國土空間建設有促進作用。

本文首先梳理了典型國家（經(jīng)濟體）在景觀立法上采取的主要做法和實施效果，并對各國景觀立法過程中發(fā)生的重要轉變和立法推進進行分析和對比，進而以我國國土空間規(guī)劃的體系構建為背景，對鄉(xiāng)村景觀立法進程提出建議。由于各國語境中對景觀的定義存在偏差，本文采用《歐洲景觀公約》（European Landscape Convention）中對景觀的國際定義：“景觀（Landscape）是一片可被人們感知的區(qū)域，其特征是自然和人類要素相互作用的結果”，作為景觀概念的統(tǒng)一語境[6-7]?？紤]到不同國家（經(jīng)濟體）地理、文化、政治體制上的巨大差異，本文不對法律體系及條文性質的區(qū)別做過多贅述，而將關注點放在各國形成景觀立法體制機制的經(jīng)驗和主要成效，以期最大程度地為我國景觀保護、管理和規(guī)劃工作提供參考和借鑒。

1 典型國家（經(jīng)濟體）鄉(xiāng)村景觀可持續(xù)利用政策

自20 世紀六七十年代，隨著環(huán)保意識的覺醒和對鄉(xiāng)村精神的重拾，荷蘭、德國、英國、日本等發(fā)達國家紛紛通過立法的治理手段實現(xiàn)對景觀的控制和保護，建立了環(huán)境、社會、經(jīng)濟相協(xié)調的景觀體系。

1.1 荷蘭

荷蘭土地資源較為緊缺，農(nóng)業(yè)用地約占國土面積的二分之一。受國土面積較小、海拔低的影響，圍海造田、土地開墾在荷蘭有著悠久的歷史。荷蘭也是世界上較早進行土地整備的國家，自20 世紀起，大規(guī)模的土地整理深刻影響著荷蘭農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村景觀，以單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標的土地整理使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村景觀不復存在[8]。

1954 年，荷蘭頒布第三部《土地整理法》（Land Consolidation Act），首次將景觀規(guī)劃列入土地整理規(guī)劃的組成部分，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃獲得法律地位[9]。土地整理的目標從以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展為首要目的向農(nóng)業(yè)之外的多元目的轉變，如自然保護、休閑娛樂、村莊改造等[10]。2008 年，荷蘭《空間規(guī)劃法》進行了重要修編，將“結構愿景”（Structure vision）納入規(guī)劃體系[11]，鼓勵公眾和利益相關方參與，并將景觀納入政府環(huán)境愿景中。經(jīng)過不斷地探索，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的目標范圍更加廣泛，從為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟因素服務逐漸發(fā)展為土地利用、景觀品質、生態(tài)保護等相結合的多元目標。景觀規(guī)劃的內(nèi)容逐漸完善不再局限于景觀添綠，而是在規(guī)劃和設計中融入基礎設施（道路、水渠等）、文化和傳統(tǒng)景觀、生態(tài)和休閑需要[9]。同時，中央政府的職能在景觀規(guī)劃中逐漸弱化，政府、社會團體、開發(fā)商、農(nóng)民等利益相關者的平衡成為了法案關注的重點。

1.2 德國

二戰(zhàn)以來，城市化、工業(yè)化和集約化農(nóng)業(yè)使德國城鄉(xiāng)地區(qū)景觀發(fā)生快速變化，并對景觀生態(tài)功能、多樣性、美學價值和歷史文化價值形成破壞[12]。公眾對生態(tài)健康、環(huán)境怡人、功能多樣的景觀需求[8]與鄉(xiāng)村人口流失、鄉(xiāng)村結構形態(tài)割裂、生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)實之間的矛盾[13]引發(fā)了社會對鄉(xiāng)村景觀的思考。在此背景下，德國于20世紀70年代實施了名為“我們的鄉(xiāng)村應更美麗”（Our village should be more beautiful）的行動計劃，推動傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)化轉型[13]。

1976 年，聯(lián)邦政府從國家層面推出《聯(lián)邦自然保護法》，明確了景觀規(guī)劃作為解決德國生態(tài)環(huán)境、協(xié)調人地關系的法定地位[14]。在規(guī)劃層級上，德國景觀規(guī)劃與空間規(guī)劃同時進行，并與農(nóng)業(yè)規(guī)劃、水系規(guī)劃等專項規(guī)劃相互協(xié)調[15]。該法案在德國原有的基于生物多樣性的景觀實踐基礎上，將關注點延伸至自然資源要素（水、土壤、空氣等），確定了景觀規(guī)劃作為自然保護專項和綜合性生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的雙重職能[16]。在規(guī)劃實施上，景觀規(guī)劃對國土空間與生態(tài)環(huán)境信息進行分享整合，對景觀現(xiàn)狀進行診斷，在不同層級上設定景觀發(fā)展目標，并對相關專項規(guī)劃進行銜接協(xié)調[16]。最終在聯(lián)邦州、地區(qū)、城市、社區(qū)四個層級形成聯(lián)動的景觀規(guī)劃體系[15]，在城市和鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)景觀保護與管理的全域覆蓋。

1.3 英國

早在18 世紀和19 世紀，在“如畫風景”（Picturesque landscape）美學和浪漫主義思潮的影響下，英國鄉(xiāng)村景觀因其獨特的審美價值成為了英國民族文化的象征[17]。二戰(zhàn)結束后，城市化和工業(yè)化造成的系列問題促使英國鄉(xiāng)村情節(jié)出現(xiàn)回潮，鄉(xiāng)村景觀意識逐漸崛起[18]。1949 年制定的《國家公園和鄉(xiāng)村通行法》（The National Parks and Access to the Countryside Act）所采取的基于特殊價值和杰出風景的場地劃定的保護方式忽視了自然生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性，也忽視了城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)、社會和歷史文化的價值[18-19]?？茖W、量化的單一景觀評價途徑引發(fā)了公眾的質疑，基于文化、生態(tài)、美學多元價值感知的景觀評估開始在地方開展[20]。

1993 年，在英國政府機構——鄉(xiāng)村委員會（The Countryside Commission）的推動下，景觀特征評估（Landscape character assessment,LCA）作為景觀評價和管理的新工具得以推廣[21]。景觀特征作為一定場地內(nèi)使景觀與眾不同并創(chuàng)造出一種特定場地感受的因素，其核心概念是幫助決策者、土地管理者、社區(qū)成員等不同利益相關者理解景觀及其變化，并為決策的制定提供基礎[20]。景觀特征評估可以在不同的空間尺度開展，以滿足不同主體的多樣化需求，其評估結果將以地圖工具的形式納入法定規(guī)劃文件，為分配和管理不同類型土地提供決策輔助，也為農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃、土地改造和恢復戰(zhàn)略以及生物多樣性行動計劃的實施提供重要信息[21]。

1996 年，鄉(xiāng)村委員會和英格蘭自然署共同完成了《英格蘭特征地圖》（The character of England map）[22]，2002 年，鄉(xiāng)村事務局制定《英格蘭和蘇格蘭景觀特征評估導則》（Landscape Character Assessment Guidance for England and Scotland）[23]，以“特征”為單元的景觀定性評估工具逐漸在威爾士、荷蘭等地區(qū)推廣和發(fā)展。景觀特征評估可以通過照片、地圖和定性描述為鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃（設計）提供依據(jù)，并為土地利用性質變更（如指導農(nóng)地退耕范圍劃定）、管理計劃制定（如環(huán)境敏感區(qū)補貼政策）提供信息，為鄉(xiāng)村景觀保護和管理提供科學支撐[24]。

1.4 歐盟

農(nóng)業(yè)景觀是歐洲最具特色的景觀特征。19 世紀60 年代，共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy，CAP）逐漸形成[25]，政策推行初期，以提升農(nóng)業(yè)供應能力為導向的措施加速了農(nóng)業(yè)集約化的進程，間接改變了歐洲鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境格局[26]。政策初期對環(huán)境問題的忽視引發(fā)了農(nóng)業(yè)污染、生物多樣性喪失、文化衰退等系列問題，社會各界對鄉(xiāng)村景觀的關注以及英國、法國、德國等主要國家針對環(huán)境和景觀問題出臺的政策也為歐洲景觀政策的形成起到了促進作用。

隨著景觀在國際層面上受到越來越多的關注，景觀對于整個歐洲的價值逐漸得到了國際共識，各國決策者意識到由于自然生境的連續(xù)性和不同國家及地區(qū)對景觀認識和需求的復雜性及差異性，必須將歐洲作為一個整體，采取國際合作的方式來保護景觀[27]。

2000 年，歐盟制定了首部針對景觀的國際法律文書《歐洲景觀公約》，明確了景觀的國際定義，即“景觀是一片可被人們感知的區(qū)域，其特征是自然和人類要素相互作用的結果”[6]?！稓W洲景觀公約》強調景觀“無處不在”的概念，鼓勵各國制定國家景觀政策，開展景觀保護、管理和規(guī)劃工作，目前，已面向歐盟成員國和非成員國簽署?？紤]到各國自然資源、文化傳統(tǒng)等的巨大差異，各締約國可根據(jù)自己的需求對景觀進行立法保護，并遵守歐盟的基礎條約，截至2020 年底，40 個國家已簽署[28]。英國景觀特征評估（LCA）作為《歐洲景觀公約》要求的政策工具，在歐盟范圍內(nèi)得以推廣。

1.5 日本

20世紀70年代末，日本鄉(xiāng)村工業(yè)化完成以后，鄉(xiāng)村和城市的經(jīng)濟社會差距逐漸消弭，“造村運動”開始興起，以振興產(chǎn)業(yè)、發(fā)掘鄉(xiāng)村魅力和特色為目標的“一村一品”等活動的創(chuàng)建，使村町特色得到重塑[29]。1992 年，國家“地方分權”政令對以地方為主體的規(guī)劃管理探索進行鼓勵。1999 年，日本《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》將環(huán)境保護理念融入傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村景觀創(chuàng)建逐漸興起[29]。

2004 年，日本《景觀法》在地方公共團體的景觀實踐和學者的推動下出臺，從國家層面上明確了“良好的景觀是國民的共同資產(chǎn)”[30]的基本理念，并指出主要通過地方自治和村民自發(fā)參與的方式對鄉(xiāng)村景觀進行管理[3]?！毒坝^法》不直接對景觀進行控制，而是對地方景觀行政團體的景觀規(guī)劃管理行為進行制度性約束[30]?！毒坝^法》對國土開發(fā)、城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)振興等涉及景觀的諸多事項進行銜接和協(xié)調，并將景觀規(guī)劃置于國土資源管理的核心地位，以地方為主導，促進當?shù)刭Y源調查和地域特色營造，推進“美麗日本”“觀光立國”等國家戰(zhàn)略，旨在實現(xiàn)美麗而有風格的國土、豐富而有趣的生活環(huán)境以及有活力的地域社會。

1.6 韓國

20世紀70年代，韓國政府開展了著名的“新村運動”，以解決工業(yè)化和城市化帶來的城鄉(xiāng)貧富差距加大和農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染問題[31]?！靶麓暹\動”使韓國鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟水平大幅提升，也對鄉(xiāng)村文化建設和農(nóng)民意識提升產(chǎn)生了長足的影響[32]。2001 年后，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》的制定使農(nóng)村法律體系化，農(nóng)村政策由經(jīng)濟導向型向以生活環(huán)境改善和可持續(xù)性建設為目標轉變[33]。

2007 年，韓國《景觀基本法》出臺，該法的制定參考了日本《景觀法》，范圍上涵蓋了城市和鄉(xiāng)村地區(qū)，明確了景觀規(guī)劃、景觀委員會設定等主要事項[34]。《景觀基本法》的出臺對韓國原有的《國土規(guī)劃法》形成補充，解決了以開發(fā)為導向的國土規(guī)劃政策在城市近郊和農(nóng)村地域造成的景觀形態(tài)混亂、無序開發(fā)和管理失調等問題[35]。同時，在農(nóng)林地區(qū)，《景觀基本法》與后續(xù)出臺的《農(nóng)村規(guī)劃標準》《農(nóng)村景觀規(guī)劃樹立基準》和《景觀保護直補制度》等鄉(xiāng)村景觀政策協(xié)同實施，通過農(nóng)村景觀規(guī)劃和設計、農(nóng)村景觀直接經(jīng)濟補助等政策措施，從鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、自然、生活景觀三方面進行綜合保護和提升，并對韓國鄉(xiāng)村旅游業(yè)形成帶動[36]。

2 典型國家（經(jīng)濟體）景觀立法機制對比分析

通過對典型國家（經(jīng)濟體）鄉(xiāng)村景觀立法制度的梳理發(fā)現(xiàn)，各國鄉(xiāng)村在特定歷史階段都經(jīng)歷過由生態(tài)惡化、社會變遷和文化衰退等復雜性問題引起的景觀危機，并在政府、社會團體等多元主體進行的積極實踐及立法推動下，借助景觀法律體系在不同尺度上規(guī)范景觀保護、管理和規(guī)劃，使鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)生活、自然生態(tài)功能和歷史文化得到良好發(fā)展。本文從以下四個方面對典型國家（經(jīng)濟體）景觀立法體系的趨勢進行分析（圖1）。

圖1 典型國家（經(jīng)濟體）景觀立法演變趨勢Figure 1 The trend of landscape legislation in typical countries（economy）

2.1 景觀立法的價值取向

在對景觀的認識上，各國完成了從重要景觀資源、狹義景觀場地向常態(tài)景觀資源、廣泛景觀特征區(qū)域的轉變。景觀立法的早期階段，各國規(guī)劃立法體系中已經(jīng)針對具有“特殊價值”的景觀資源形成了立法保護，如英國的《國家公園與鄉(xiāng)村通行法》、德國的《帝國自然保護法》、日本的《自然公園法》等，這些法律一般通過設立國家公園/保護區(qū)對“突出的”自然風景、野生生物和文化遺產(chǎn)資源形成了嚴格的立法保護[37]。特殊景觀分區(qū)、分級管理制度對景觀保護起到了積極作用，同時也造成了政策和資源的偏向性傾斜，使廣泛的城市邊緣地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的地域性、常態(tài)性景觀及其依存的傳統(tǒng)文化飛速消退。

隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村景觀的消逝，人們逐漸認識到所有景觀都有潛在的意義，并為社區(qū)提供價值和認同感[38]。同時，人為劃定邊界的分區(qū)保護方式也反映出其在應對人類與自然互動、自然生態(tài)系統(tǒng)擴散、野生生物遷徙等影響景觀的重要過程中的局限[14]。在歐盟的推動下，更為綜合、包容以及基于人類感知和景觀特征的景觀概念在全球范圍內(nèi)得以明確。

2.2 景觀立法的主體

在景觀立法的主體上，自下而上的改革推進、利益相關方的參與和民間力量的覺醒對景觀保護、管理和規(guī)劃起到了重要作用，景觀立法從單一主體向多元融合轉變。由于各國景觀資源和文化背景的多樣性，推動景觀立法的主體存在較大差異。如荷蘭的景觀立法由中央政府進行推動，英國的景觀立法實踐最早由政府官方機構推動，日本的景觀立法最早由地方團體進行廣泛實踐，后由相關學者在國家層面上推動立法，韓國景觀立法由地方自治團體推動。

在景觀立法的參與主體上，隨著鄉(xiāng)村功能從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向水源涵養(yǎng)、景觀保護、生物多樣性保護等復合功能轉變，政府、私營部門、社會團體和公眾的對話和協(xié)作逐漸成為實現(xiàn)景觀可持續(xù)管理的國際共識[39]。荷蘭、德國、英國、日本等國家大多在價值邏輯上明確了景觀是公眾的共同財產(chǎn)，并在法律體系中明確公眾參與環(huán)節(jié)，鼓勵利益相關者的廣泛參與和權力下放。如荷蘭環(huán)境愿景中明確將利益相關方愿景融入規(guī)劃文本中；英國景觀特征評估（LCA）過程中公眾參與是規(guī)定流程，明確景觀所有者的感知對景觀評價有重要意義；日本景觀法明確景觀規(guī)劃應事先召開意見聽取會；韓國景觀法將聽取居民及地方議會意見納入景觀規(guī)劃法定程序[34]。景觀立法對公眾參與的明確規(guī)定使審美偏好、文化模式、人類行為等景觀要素在政策制定中得到全面體現(xiàn)，在滿足國家政策要求的同時兼顧利益團體的不同需求，實現(xiàn)景觀管理權、責、利的統(tǒng)一。

2.3 景觀法與其他立法的銜接

從景觀立法的權力范圍來看，各個國家將景觀資源利用和管理的政策在不同層面上與國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃、專項規(guī)劃等進行銜接與融合，使其在土地管理、生態(tài)修復、遺產(chǎn)保護等多個領域發(fā)揮作用。荷蘭將景觀規(guī)劃融入《土地整理法》中，通過與國土空間規(guī)劃（土地利用規(guī)劃）結合，在國土規(guī)劃、省級區(qū)域規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃三個層次進行嚴格的土地用途管制，確保經(jīng)濟和生態(tài)效益的統(tǒng)一[8]。德國的《聯(lián)邦自然保護法》明確了景觀規(guī)劃作為法定規(guī)劃的地位[15]，以生態(tài)系統(tǒng)為指導，使景觀規(guī)劃與空間規(guī)劃在不同行政層級上對應進行，從規(guī)劃頂層布局以及對相關部門/專項規(guī)劃進行統(tǒng)籌和協(xié)調，實現(xiàn)空間功能復合、環(huán)境要素整合的景觀管理體系。英國景觀特征評估（LCA）扮演著景觀評價政策工具的角色，對不同景觀特征的空間尺度和邊界進行識別并記錄其特征信息和景觀變化，通過納入不同層級的法定規(guī)劃文件發(fā)揮法定效力，協(xié)調不同尺度的地方發(fā)展規(guī)劃中景觀管理、特征保護和利益相關者訴求。歐盟層面在國際政策中融入對景觀的考量，將景觀指標納入農(nóng)業(yè)環(huán)境評估方案，對農(nóng)田林地、生物群落等景觀要素進行協(xié)調管理[40]。日本景觀法為地方自主性景觀條例提供上位法，在國家層面的國土發(fā)展綜合法、國土利用規(guī)劃法等法律中明確景觀的地位，并從法律層面明確景觀法約束力，對城市規(guī)劃法、自然公園法、自然環(huán)境保護法、促進農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展法和土地征用法等主要法律進行協(xié)調完善[30]。韓國景觀法將景觀作為綜合管理的媒介，設立景觀委員會為責任機構，解決了原有系統(tǒng)中行政職能重疊或沖突的問題，以景觀為切入點，妥善解決了以開發(fā)為導向的國土規(guī)劃體系對韓國近郊農(nóng)村地區(qū)造成的開發(fā)管理無序等問題，實現(xiàn)了城市近郊、農(nóng)村景觀的可持續(xù)管理[34]。

2.4 景觀法實施尺度

從實施尺度來看，各國景觀立法基本實現(xiàn)了國土空間的全域覆蓋，根據(jù)其立法類型的不同，在不同層級上發(fā)揮作用。如德國景觀規(guī)劃根據(jù)行政級別在四個層級上開展，在聯(lián)邦州層級上與州域空間規(guī)劃綱要對應，在地區(qū)層級上與區(qū)域規(guī)劃對應，在城市層級上與土地利用規(guī)劃對應，在社區(qū)層級上與建設規(guī)劃對應。英國景觀特征評估（LCA）可以在不同尺度的空間開展，通過與不同層級的地方發(fā)展規(guī)劃相銜接，建立國土到地方尺度的多層級嵌套的空間框架，進而通過景觀分類/類型體系協(xié)調制定空間政策[39]。日本景觀法在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)國土空間的全域覆蓋，打破了傳統(tǒng)的部門分割的行政方式，通過立法明確景觀行政團體在景觀規(guī)劃中的主要權責地位，由景觀行政團體進行景觀地區(qū)（適用城市區(qū)域）和準景觀地區(qū)（適用非城市區(qū)域）兩類景觀規(guī)劃實施區(qū)域的劃分，以保證規(guī)劃在城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的有效性。

3 啟示與建議

3.1 啟示

通過對典型國家景觀立法經(jīng)驗的回顧發(fā)現(xiàn)，上述各國都在長期的實踐中逐漸意識到景觀在生態(tài)、經(jīng)濟、社會、審美等方面的綜合價值，通過立法約束明確了景觀的重要地位，形成了具有本國經(jīng)濟、文化、社會特色的景觀體系。在各國語境中，景觀立法的形式多樣，景觀立法既可以作為政策工具，與其他景觀政策、規(guī)劃銜接，在土地利用、生態(tài)涵養(yǎng)、歷史文化保存等領域發(fā)揮作用，又可以構建獨立的法律體系，為不同部門、行政單位提供綜合的媒介。

我國鄉(xiāng)村景觀在學者、地方政府、社會群體的共同推動下，取得了相關進展。近年來，在新農(nóng)村建設、美麗鄉(xiāng)村建設、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等系列鄉(xiāng)村政策的助推下，鄉(xiāng)村地區(qū)景觀保護的經(jīng)濟基礎得以建立，鄉(xiāng)村景觀意識不斷增強。學者在不同地域開展了鄉(xiāng)村景觀特征評估及規(guī)劃實踐，如廣西多民族自治區(qū)[41]、三亞市鄉(xiāng)村地區(qū)[42]、青海湖流域[43]、上海蘇州河流域[44]、北京市延慶區(qū)千家店鎮(zhèn)[45]等，景觀立法體系推動的經(jīng)驗積累較為成熟。

我國國家層面暫無專門的景觀立法文件，地方性景觀政策在景觀行政中發(fā)揮了重要作用。1994 年青島市發(fā)布了《青島市城市風貌保護管理辦法》，2016年之后廈門、威海、成都等城市相繼發(fā)布了關于城市風貌保護管理的條例。浙江省首先在省級層面出臺了《浙江省城市景觀風貌條例》，條例主要針對城鎮(zhèn)建成區(qū)的景觀風貌明確了管理辦法。針對特殊的景觀資源，2011 年杭州市發(fā)布了《杭州西湖文化景觀保護管理條例》，2020 年桂林市編制了《桂林市喀斯特景觀資源可持續(xù)利用條例》。針對鄉(xiāng)村地區(qū)，國家層面的《傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃編制基本要求（試行）》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》等文件，以及地方層面的關于美麗鄉(xiāng)村建設的文件，均未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊景觀的保護管理進行詳述。我國廣義景觀價值在規(guī)劃體系中體現(xiàn)不足，現(xiàn)有景觀立法存在一定的城鄉(xiāng)割裂，且對景觀的認識仍停留在特殊景觀資源、獨特審美價值等狹義景觀和景觀要素上。

群眾對景觀的公眾意識不斷覺醒，其中較為有代表性的是2000 年“市民狀告青島規(guī)劃局行政許可案”和2003 年“律師就杭州市曙光路南西湖風景區(qū)建設老年大學狀告規(guī)劃局案”，以公民為主體對青島濱海景觀的不合理開發(fā)及西湖景觀的不合理建設提出上訴，以維護良好的公共景觀[46]。此后，公共景觀訴訟在我國河南、新疆等地都有發(fā)生。在景觀評估、保護、管理政策和工具中增加“人對于景觀感知和影響作用”的考量，有助于避免在景觀決策中發(fā)生“權力審美”等現(xiàn)象，提升公眾對景觀建設的認同感。

總體而言，我國還未形成針對景觀資源評估、保育、利用的完整工作框架，涉及景觀要素的管理制度分散破碎，建立更為科學、系統(tǒng)、協(xié)調的景觀工作框架將有利于“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的深入落實，并對鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)功能修復、傳統(tǒng)和歷史空間保護、文化記憶恢復、認同感提升起到積極作用。

3.2 建議

首先，明確景觀資源在自然資源體系中的關鍵地位和重要意義，在國土空間規(guī)劃工作中嘗試增加景觀特征評估專題研究，建立景觀資源特征數(shù)據(jù)庫。借助我國推進國土空間規(guī)劃改革、行政機構重組的政策機遇，在不同尺度上開展覆蓋全域的景觀資源梳理和記錄，促進政策制定者、規(guī)劃師、開發(fā)商和普通公眾對景觀資源挖掘和景觀特征識別的積極合作?？蓪⒖筛兄木坝^作為土地多目標發(fā)展的媒介，將不同利益相關者的訴求融入到國土空間保護、開發(fā)、利用、修復活動的決策過程中來，從而制定人與自然和諧共生的發(fā)展路徑。

其次，通過在地方試點示范，有控制、有引導地逐步探索適宜我國國情的景觀特征評估、營造和立法保育工作，支持地方可持續(xù)發(fā)展的實踐方法、技術體系和工作路徑。建議以2018 年國務院批復的以“景觀資源可持續(xù)利用”為示范主題的桂林市國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)為試點，開展對桂林景觀資源的全面梳理，依據(jù)景觀特征劃定景觀特征分區(qū)、制定景觀發(fā)展目標、繪制景觀政策分區(qū)圖，并將其納入桂林可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設方案，明確其法律地位，為其他地區(qū)開展相關工作先行先試。

最后，在地方專項實踐的基礎上，逐步在國家層面上整體推進景觀特征評估、營造和立法保育工作：①制定具有中國特色的景觀特征評估技術導則，并開展覆蓋國土空間的景觀特征評估，對我國景觀資源進行清點；②對我國敏感度高、特色鮮明的景觀資源進行整體梳理，統(tǒng)籌新一輪城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要，實現(xiàn)跨區(qū)域景觀的協(xié)同發(fā)展；③推進景觀特征評估、營造和立法工作同國家“十四五”、國家中長期發(fā)展目標的銜接，在國家層面上將景觀特征資源評估、營造和保育工作提升至法律高度，形成權責分明、相互銜接的景觀制度，更好支持“美麗中國”建設。