國有融資擔保公司持續(xù)發(fā)展研究

楊立錦 陳洪波 劉念

摘 要：融資擔保是破解小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難融資貴問題的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國資背景的融資擔保公司，在支持中小微企業(yè)和實體經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。因為體制機制的原因，國有融資擔保公司普遍面臨發(fā)展不可持續(xù)的問題。文章基于四川地區(qū)國資背景的融資擔保公司實踐，以及安徽、江蘇、湖北、山東等地國資擔保機構(gòu)調(diào)研情況，深入分析融資擔保行業(yè)發(fā)展中存在的問題和挑戰(zhàn)，總結(jié)提煉各地先進做法和有益思路，結(jié)合監(jiān)管部門反饋意見，提出了國資背景融資擔保公司持續(xù)發(fā)展的針對性意見建議。

關(guān)鍵詞：融資擔保;中小微企業(yè);融資難;融資貴

中圖分類號：F832.39;F272文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）11-0089-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.11.089

1 研究背景

當前我國正處于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時期，推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，對于國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施具有重大意義。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，為廣大中小微企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的融資服務(wù)對于實體經(jīng)濟的發(fā)展至關(guān)重要。在實踐中，一方面優(yōu)質(zhì)企業(yè)往往不乏資本的青睞，另一方面企業(yè)在初創(chuàng)期并不愿意過多稀釋股權(quán)，也由此產(chǎn)生對債權(quán)融資的巨大需求。由于中小微企業(yè)的特點其實并不符合銀行對安全性經(jīng)營原則的要求，又普遍缺乏足額的抵押品，銀行對其風險識別的難度也較大，這樣中小微企業(yè)在融資時往往面臨較大的阻力，這也成為嚴重制約中小微企業(yè)快速成長的一大因素。從各國中小企業(yè)發(fā)展歷程看，融資擔保是解決中小企業(yè)融資難問題的重要突破口，加快構(gòu)建和完善融資擔保體系，是緩解中小微企業(yè)融資難、融資貴的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，國資背景和財政背景的融資擔保公司組成了擔保行業(yè)的主力軍。從融資擔保的準公共產(chǎn)品屬性角度分析，結(jié)合國家融資擔?；鸷透魇〖壴贀ｓw系建設(shè)基礎(chǔ)，財政背景的融資擔保公司主要定位為政府性融資擔保，遵循國家關(guān)于政府性融資擔保的監(jiān)管指導(dǎo)。但是，目前國內(nèi)大量國資背景的融資擔保公司，在支持中小微企業(yè)和實體經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。因為體制機制的原因，國有融資擔保公司普遍面臨發(fā)展不可持續(xù)的現(xiàn)實問題。本文基于四川地區(qū)國資背景的融資擔保公司實踐，以及安徽、江蘇、湖北、山東、河南、黑龍江等地國資擔保機構(gòu)調(diào)研情況，深入分析融資擔保行業(yè)發(fā)展中存在的問題和挑戰(zhàn)，總結(jié)提煉各地先進做法和有益思路，結(jié)合監(jiān)管部門反饋意見，提出了國資背景融資擔保公司持續(xù)發(fā)展的針對性意見建議。

2 融資擔保行業(yè)發(fā)展中存在的問題

2.1 擔保公司在市場中處于弱勢地位

多年來，在銀行、擔保公司和企業(yè)三方支撐的商業(yè)模式中，擔保公司事實上處于最不利的地位。由于銀行往往將擔保公司列為首要追償目標，借款人容易產(chǎn)生依賴心理，還款意愿下降。這是多年來擔保業(yè)形成的固有模式。但如果擔保公司代償達到一定規(guī)模，清收資金又不能及時回籠，擔保公司就會因流動性不足而喪失擔保能力。此外，部分地區(qū)融資擔保公司不僅需要繳納保證金，還需按監(jiān)管要求將資本金由一家或幾家銀行機構(gòu)進行全額托管，影響了融資擔保公司服務(wù)實體經(jīng)濟能力。

造成上述問題的根本原因是擔保公司的市場定位尷尬，交易結(jié)構(gòu)完全失衡。事實上，在與銀行的談判中，擔保公司處于弱勢地位，無法與銀行進行平等對話。很多擔保公司無法與合作銀行建立風險共擔機制，銀行在獲取貸款收益的同時，卻不愿一起分擔風險，擔保公司承擔100%的貸款風險。銀行還可能對擔保公司提出許多苛刻的要求，更提高了擔保公司業(yè)務(wù)開展的難度。

2.2 擔保公司盈利模式存在缺陷

在現(xiàn)有制度設(shè)計中，國有擔保公司的費率僅為1%～2%，又承擔了幾乎全部信貸風險，無法支撐擔保公司的持續(xù)經(jīng)營。在信貸風險爆發(fā)時，擔保公司就會承受巨大的代償壓力;往往一筆代償?shù)某霈F(xiàn)，就會“吃掉”幾十筆業(yè)務(wù)的利潤。由于擔保公司的收入實際上難以覆蓋風險準備和經(jīng)營成本，也影響了提供融資服務(wù)的效率。另外擔保公司為規(guī)避風險，降低風險敞口，只能對客戶提出反擔保要求，要求貸款客戶進行各種抵、質(zhì)押，就更加重了中小企業(yè)的融資負擔。

事實上，擔保公司的客戶總體上屬于次級客戶群體。由于擔保公司增信的借款人大多不具備銀行直接授信條件，并非傳統(tǒng)意義上的優(yōu)質(zhì)客戶。銀行通過第三方擔保將次級客戶群體的信貸風險轉(zhuǎn)嫁給擔保公司，擔保公司客戶的違約率自然大幅攀升，因此傳統(tǒng)模式下的融資擔保公司必然承擔異常巨大的代償壓力和違約風險。此外，擔保公司大量業(yè)務(wù)都是批發(fā)零售和制造業(yè)，同時批發(fā)零售和制造業(yè)中創(chuàng)造的大量就業(yè)機會對于全社會經(jīng)濟發(fā)展與穩(wěn)定都十分重要，這就體現(xiàn)了融資擔保公司的價值所在。

2.3 構(gòu)建可持續(xù)的小微信貸金融體系任重而道遠

從交易結(jié)構(gòu)的角度看，只有銀行愿意從貸款整體風險定價中支付擔保費，更有利于形成共生共榮的小微金融生態(tài)體系。如果銀行開始向擔保公司購買服務(wù)，而不僅僅將擔保視作其放款的合規(guī)手段，這樣才能建立長期穩(wěn)定的交易結(jié)構(gòu)和商業(yè)模式。在經(jīng)濟下行周期中，大量擔保公司均出現(xiàn)不同程度的流動性風險，很大程度上源于多年來銀擔合作的交易結(jié)構(gòu)存在問題。銀行進行較高的風險定價，但這部分風險溢價的實際所有人應(yīng)該是擔保公司。

2.4 擔保公司須承受高額的運營成本

擔保公司的客戶大量都是無法依靠自身力量在銀行獲得貸款的小微企業(yè)，或是抵押財產(chǎn)不足，或是無法提供規(guī)范的財務(wù)報表，企業(yè)與金融機構(gòu)的信息非常不對稱。為了順利完成對這些客戶的盡職調(diào)查，擔保公司必須對企業(yè)經(jīng)營、財務(wù)、管理等各方面狀況進行嚴格的評估和審查，這些過程十分復(fù)雜，所耗費的人力和資源與銀行相比有過之而無不及，這就導(dǎo)致?lián)９驹趯嶋H運營中要承擔高額的運營成本。

2.5 國有擔保公司不良資產(chǎn)處置途徑有限

服務(wù)中小企業(yè)是國有擔保公司最直接的社會責任，但不良資產(chǎn)形成的原因錯綜復(fù)雜，使得國有擔保公司在進行不良資產(chǎn)處置時不會只追求經(jīng)濟效益，更不能不分情況、不計后果地逼迫債務(wù)人，否則就違背了融資擔保的價值初衷。因此國有擔保公司在不良清收的時候往往途徑有限，更多是站在中小企業(yè)的立場，綜合分析解決方案，幫助企業(yè)改善經(jīng)營、渡過難關(guān)，這就對國有擔保公司的資產(chǎn)保全能力提出了極高的要求，同時加大了國有擔保公司不良資產(chǎn)處置的難度和困難。

3 國有融資擔保公司持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

3.1 功能性任務(wù)與盈利性任務(wù)之間的矛盾難以平衡

對于國資背景擔保公司而言，必須為企業(yè)提供相對低成本的融資支持，不能再增加擔保費、委貸利息等相關(guān)費用。早在2015年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》中，就把融資擔保定位為破解小微企業(yè)融資難融資貴問題的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并提出要尊重行業(yè)的“準公共產(chǎn)品屬性”。因此擔保公司面臨的是定位尷尬的問題，一方面承擔了扶持小微和民營企業(yè)發(fā)展的重要功能性任務(wù)，不斷為經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)提供“準公共產(chǎn)品”服務(wù);另一方面卻要完成日益增長的盈利性、市場化目標任務(wù)，兩者之間的矛盾變得難以平衡。

3.2 嚴守防控風險底線與實現(xiàn)收入利潤大幅增長之間的矛盾難以平衡

第一，目前銀行受多因素驅(qū)動加大對信貸業(yè)務(wù)的推動力度，其風險轉(zhuǎn)嫁的可能性明顯提高;此外受疫情影響以及宏觀經(jīng)濟不確定性增加等多重因素疊加的影響，融資擔保公司面臨的風險防控任務(wù)十分艱巨。在此背景下，嚴守防控風險底線與實現(xiàn)收入利潤大幅增長之間的矛盾變得更加突出。

第二，近年來中小微企業(yè)經(jīng)營面臨一定困難，融資擔保公司也累積了較大規(guī)模的存量風險項目。如果在結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期盲目擴張規(guī)模、強行推高增長，將可能導(dǎo)致風險進一步積累，甚至引發(fā)一些難以控制的風險。

3.3 國資增值的訴求不符合融擔行業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律

近幾年受宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響，擔保行業(yè)經(jīng)歷了一個深度洗牌的發(fā)展低谷。一個重要原因就是中小企業(yè)往往對市場變化的反應(yīng)最為靈敏，受到的沖擊也更大，因此在經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，融資擔保業(yè)發(fā)展也受到了較大的波及和影響。從行業(yè)整體情況看，近年來擔保公司普遍呈現(xiàn)運營成本上升、利潤增長乏力、凈資產(chǎn)收益率持續(xù)下滑的局面。

3.4 稅收政策變化對盈利能力造成較大影響

自2016年國家全面推開“營改增”后，中小企業(yè)擔保機構(gòu)可以享受免征增值稅的優(yōu)惠政策。根據(jù)財政部和稅務(wù)總局印發(fā)的《財稅〔2017〕90號》文件，新的政策將免征增值稅的范圍限定在為小微企業(yè)提供融資擔保取得的保費收入，較之前的范圍大大收窄。雖然小微企業(yè)一般戶數(shù)占比很高，但小微業(yè)務(wù)對應(yīng)收入的金額占比較低，因此新政策將對融資擔保公司的收入利潤指標產(chǎn)生明顯影響。

3.5 公務(wù)用車改革對業(yè)務(wù)拓展帶來較大影響

國資系統(tǒng)公務(wù)用車改革推行后，嚴格控制公務(wù)用車保留數(shù)量，已取消業(yè)務(wù)用車，對業(yè)務(wù)開展造成兩個方面的不利影響。

第一，效率影響。在融資擔保實際工作中，項目經(jīng)理在開展盡職調(diào)查、保后監(jiān)管、辦理抵質(zhì)押登記時，往往一天之內(nèi)需要往返前往多地，對于用車的效率提出了很高的要求，這是單純依靠社會化公共交通所難以滿足的，因此車輛的機動性和便捷性將變得非常重要。另外在與銀行、法院等外部單位尋求合作時，不能出車也一定程度減弱了合作的便利性。

第二，成本影響。由于很多中小微企業(yè)生產(chǎn)工廠地址偏遠、公共交通難以覆蓋，項目經(jīng)理只能采用網(wǎng)約車、出租車、共享單車等出行方式，對員工造成了較大的負擔，也給人力資源管理帶來更大的難度。

4 國有融資擔保公司持續(xù)發(fā)展的思路

4.1 構(gòu)建良好和諧的金融生態(tài)環(huán)境

普惠金融體現(xiàn)的是和諧金融的理念，各類金融機構(gòu)只有共生共榮，才能實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。在當前，應(yīng)該構(gòu)建新型的銀擔合作關(guān)系，同時讓各類金融機構(gòu)都有充分發(fā)展空間，才能培育多層次的、良性競爭的金融市場，真正降低金融交易成本、提高資源配置效率、促進地方經(jīng)濟金融的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2 完善銀擔合作的風險分擔機制

銀擔合作不對等一直是制約融資擔保行業(yè)發(fā)展的重要問題。近年來，部分納入省級再擔保合作的銀行逐漸建立了風險分擔機制，但總體而言銀行對中小微業(yè)務(wù)的風險容忍度仍然較低。從全國范圍看，安徽省的銀擔合作走在前列，由融資擔保公司、安徽省信用擔保集團、銀行、地方財政，按照4∶3∶2∶1的比例承擔風險責任。該模式改變了以往國有擔保公司與金融機構(gòu)對接合作不暢的局面，既提高了擔保公司的信用，又減小了銀擔合作的風險，實現(xiàn)了多方的合作共贏。安徽模式避免了因為定位不清而影響擔保公司發(fā)揮作用的問題，厘清了政策性擔保、商業(yè)性擔保、準公共產(chǎn)品和市場化行為的關(guān)系，對于其他地區(qū)探索建立新型銀擔合作機制具有十分積極的意義。

為此，建議推動融資擔保公司與銀行業(yè)金融機構(gòu)合作尤其是與地方法人銀行業(yè)金融機構(gòu)開展“總對總”合作，明確銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)實質(zhì)分擔風險。由政府牽頭建立起多方共擔風險的合作機制，促進擔保交易結(jié)構(gòu)的重要飛躍，著力改變長期以來銀擔合作中存在的頑疾，為融資擔保公司深化與銀行的風險分擔合作提供政策依據(jù)，為融資擔保行業(yè)健康發(fā)展指明路徑。

4.3 建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營模式

長期以來，擔保行業(yè)始終難以建立可持續(xù)的商業(yè)模式，收取2%的擔保費，卻幾乎承擔了全部的信貸風險，這樣的盈利模式難以支撐擔保公司的持續(xù)經(jīng)營，也影響了服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。早在2010年頒布的《融資性擔保公司管理暫行辦法》中，就規(guī)定擔保公司自有資金的運用限于國債、金融債券及大型企業(yè)債務(wù)融資工具等信用等級較高的固定收益類金融產(chǎn)品，以及不存在利益沖突且總額不高于凈資產(chǎn)20%的其他投資，這樣的政策也促使擔保公司形成了以保費為主的收入結(jié)構(gòu)。2017年，國務(wù)院頒布《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》，終于不再限制擔保公司自有資金的運用，提出“融資擔保公司自有資金的運用，應(yīng)當符合國家有關(guān)融資擔保公司資產(chǎn)安全性、流動性的規(guī)定”。2018年，銀保監(jiān)會等七部委又制定了上述條例的四項配套制度，進一步構(gòu)建了資產(chǎn)分級管理體系，為擔保公司開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)打開了空間。

對于各地而言，需進一步配套政策，一是支持融資擔保公司在堅守融資擔保主業(yè)、符合相關(guān)監(jiān)管規(guī)定和政策的前提下，探索為企業(yè)發(fā)展提供投資、擔保、委托貸款等多元化的金融服務(wù)，規(guī)范開展資產(chǎn)業(yè)務(wù)，彌補擔保業(yè)務(wù)可能出現(xiàn)的虧損，增強可持續(xù)發(fā)展能力。二是應(yīng)將國有融資擔保公司與政府性融資擔保公司做區(qū)分，解決國辦6號文“不得向非融資擔保公司進行股權(quán)投資”的問題，為融資擔保公司合規(guī)開展多元化金融服務(wù)提供了有力的政策支撐。三是為融資擔保公司如何平衡國家政策性意圖與市場化經(jīng)營的關(guān)系指明了方向：以準公共產(chǎn)品作為獲客渠道，為客戶匹配各種創(chuàng)新金融服務(wù)，培育多元化的利潤增長點，形成可持續(xù)的商業(yè)模式。

4.4 完善正向激勵的配套政策體系

國有融資擔保公司實際上一直面臨著定位尷尬的問題：首先承擔了提供“準公共產(chǎn)品”的功能性任務(wù)，那么傳統(tǒng)主業(yè)的盈利能力一定是存在不足的，同時也需要政府在財稅政策上有所傾斜;其次作為國有企業(yè)，需要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，必須達到國資考核、審計的各種要求;最后雖然從事信用與風險管理，本質(zhì)上具有金融屬性，但在不良資產(chǎn)處置等問題上卻受到較大限制，嚴重影響了融資擔保公司的流動性與資產(chǎn)質(zhì)量。

第一，在優(yōu)化考核激勵機制上，對政府性融資擔保公司、再擔保公司等實施分類考核，適當降低或取消融資擔保業(yè)務(wù)的盈利性考核要求，同時對已按規(guī)定妥善履行擔保審核職責的業(yè)務(wù)人員實行盡職免責，對規(guī)范運作的融資機構(gòu)進行保護，解除后顧之憂。

第二，參照金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法，建立健全融資擔保公司不良資產(chǎn)處置機制，支持全國性金融資產(chǎn)管理公司、地方資產(chǎn)管理公司參與融資擔保公司不良資產(chǎn)處置，探索組建融資擔保代償風險處置服務(wù)機構(gòu)，增強融資擔保公司流動性。如果未來擔保能引入專業(yè)的AMC參與不良資產(chǎn)處置，將對解決存量代償、提升處置效率、增強流動性發(fā)揮積極作用。

第三，雖然擔保行業(yè)的健康發(fā)展離不開政府在財稅政策上的大力扶持和幫助，融資擔保公司享受的各級財政補貼呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢。因此，需進一步強化正向激勵措施，爭取相關(guān)財稅補貼政策。

4.5 在嚴守合規(guī)底線前提下適度探索創(chuàng)新

有效金融監(jiān)管最重要的是適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上適度探索創(chuàng)新，將為有實力、運作規(guī)范的擔保公司做大做強創(chuàng)造有利條件，也是深化金融監(jiān)管體制改革的應(yīng)有之義。

第一，爭取同業(yè)試點。支持少數(shù)規(guī)模大、運行比較規(guī)范的融資擔保公司先行開展參照金融同業(yè)管理試點，促進普惠金融快速發(fā)展。

第二，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融優(yōu)勢，提升中小企業(yè)融資服務(wù)實效。傳統(tǒng)銀行信貸產(chǎn)品在普惠金融、科技金融方面的支持有局限性，難以滿足企業(yè)多樣化融資需求，因此擔保公司如果能借助互聯(lián)網(wǎng)，打開渠道、創(chuàng)新產(chǎn)品，將為小微企業(yè)提供更好的金融服務(wù)體驗。同時，還可利用網(wǎng)絡(luò)無地域性限制的優(yōu)勢將外地區(qū)的資金引入當?shù)?，提升服?wù)實體企業(yè)的效果。

4.6 進一步破除融資擔保行業(yè)體制機制障礙

第一，解決關(guān)于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的問題。目前各地不動產(chǎn)抵押登記政策不統(tǒng)一，相關(guān)部門對抵押登記設(shè)置了過多限制條件，極大地增加了擔保公司的運營風險，也不利于融資難、融資貴問題的解決。隨著國務(wù)院正式頒布《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》，明確規(guī)定了相關(guān)的反擔保辦理要求。各地應(yīng)進一步完善不動產(chǎn)登記流程和辦法，允許對企業(yè)依法提供權(quán)屬清晰的資產(chǎn)辦理抵押登記，提高工作效率，以切實幫助中小企業(yè)用活、用好其資產(chǎn)，降低融資成本。

第二，提升司法效率的問題。長期以來，受法院案多人少等因素的影響，金融訴訟案件的耗時非常長，不良清收效率低下。下一步，通過加強跨界合作，建立由多個行政執(zhí)法部門組成的金融聯(lián)合執(zhí)法機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決不良資產(chǎn)處置周期長、執(zhí)行難等問題，為金融服務(wù)實體經(jīng)濟解除后顧之憂。

5 研究展望

當前我國經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入，普惠金融將是未來市場發(fā)展的重要方向。國有融資擔保公司發(fā)展正當其時、責任重大，更應(yīng)不忘初心、始終堅守在中小微企業(yè)市場，發(fā)揮自身“接地氣”的差異化競爭優(yōu)勢，在“十四五”的新征程中引領(lǐng)普惠金融發(fā)展潮流，最終實現(xiàn)融資擔保的巨大價值。

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[作者簡介]楊立錦（1989—），男，西南財經(jīng)大學工商管理碩士在讀，中級經(jīng)濟師，成都先進制造產(chǎn)業(yè)投資有限公司綜合管理部高級項目經(jīng)理，研究方向：信貸擔保、國企改革、產(chǎn)業(yè)投資;陳洪波（1971—），男，中國社會科學院經(jīng)濟學博士，成都交子產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司董事長，研究方向：宏觀經(jīng)濟、金融理論;劉念（1989—），女，中國民航大學管理學學士，中級經(jīng)濟師，四川航空股份有限公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型辦公室主管級干部，研究方向：產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目投資。