我國部分地方土地儲備出讓方面存在的問題及解決措施

張毓海

【摘要】當(dāng)前我國土地市場仍是政府驅(qū)動型市場，土地出讓收入仍是地方政府的重要收入來源。但現(xiàn)實是一方面要發(fā)展經(jīng)濟，另一方面是房地產(chǎn)存在很多問題，如資金不足、資金運作不良、征拆難、市場剛需不足等。針對此問題，本文提出了一些解決措施：一是加大財政收儲資金投入力度;二是超前謀劃土地出讓前期工作;三是“有計劃出讓，不飽和供應(yīng)”;四是“優(yōu)化增量，盤活存量，把控總量，集約高效”。

【關(guān)鍵詞】土地儲備;出讓;存在問題;解決措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.05.001

自2018年7月31日以來，“史上最嚴(yán)”的房地產(chǎn)調(diào)控，確立了“房住不炒”的總基調(diào)，在限購、限貸、限售等諸多環(huán)節(jié)嚴(yán)加把控。下面以某市為例進行分析：

2020年度，該市通過招拍掛出讓供應(yīng)土地315宗，土地出讓供應(yīng)總量12661.55畝，實現(xiàn)土地出讓價款收入113.11億元。其中：城鎮(zhèn)住宅用地97宗，出讓面積5258.29畝，出讓價款74.3327億元，出讓均價為141.36萬元/畝。商業(yè)及商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地94宗，出讓面積2533.70畝，出讓價款28.148億元，出讓均價為111.09萬元/畝。工業(yè)用地（含倉儲物流）54宗，出讓面積4247.09畝，出讓價款7.6112億元，出讓均價為17.92萬元/畝。教育、科研、醫(yī)療、康養(yǎng)、電力設(shè)施、殯葬等其他用地70宗，出讓面積622.47畝，出讓價款3.0192億元，出讓均價為48.50萬元/畝。按出讓面積占比計算，住宅用地占41.53%，商業(yè)用地占20.01%，工業(yè)用地占33.54%，電力、教育、康養(yǎng)、科研等其他用地占4.92%。

1、部分地方土地儲備出讓方面存在的問題

從以上數(shù)據(jù)看出，城鎮(zhèn)住宅用地供應(yīng)面積比重較大，占供應(yīng)總面積的41.53%。但是，從目前的情況下，房地產(chǎn)市場依然存在不少問題：

1.1土地儲備資金嚴(yán)重不足

2016年以前，土地儲備項目可向銀行融資貸款解決。但由于政府債務(wù)影響，各級財政可用于土地儲備的資金有限，地塊未能及時形成凈地投入市場。具體表現(xiàn)在：

1）土地儲備專項資金落實不到位問題。土地儲備所需資金納入政府預(yù)算，財政全額匹配。但部分縣區(qū)政府至今尚未納入財政預(yù)算，如部分縣區(qū)未落實將土地儲備所需資金納入政府預(yù)算、財政匹配或者存在土地儲備所需資金未匹配資金問題。有的地方連土地儲備三年滾動計劃和年度儲備計劃編制工作經(jīng)費都落實不了。

2）土地出讓收益中計提土地儲備資金困難。①目前土地市場經(jīng)濟疲軟，市場對土地需求過小，土地出讓收入有限：如2020年，該市某區(qū)2號地塊掛牌流拍，市中心城區(qū)推向市場的凈地僅3宗，共373.74畝，出讓價款99700萬元，土地出讓收入太低而土地成本較高，政府用錢的地方太多，土地儲備專項資金計提困難;2021年以來，我市推向市場凈地1宗，面積113.35畝，出讓價款15555萬，成本約15400多萬，凈收益太低，導(dǎo)致土地儲備專項資金計提困難;②項目資金列支不合理：該市實施的空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺900多萬、智慧·時空大數(shù)據(jù)所需900萬、國土空間規(guī)劃編制經(jīng)費1800多萬、國土空間生態(tài)修復(fù)所需資金等，均納入土地出讓金中列支，不能優(yōu)先滿足土地儲備專項資金計提。③屬地政府盲目推進棚戶區(qū)改造項目，棚改項目地塊出讓收益往往為負(fù)收益，導(dǎo)致土地儲備專項資金計提更是雪上加霜。

1.2土地儲備資金運作不良

財綜〔2016〕4號文下發(fā)后，關(guān)閉了土地儲備融資貸款渠道，加之財政土地儲備資金有限，導(dǎo)致原儲備項目后續(xù)投入資金不足，從而形成原收儲項目不能及時形成“凈地”推向市場，造成資金積壓，未能及時回籠。2020年某市向省級財政爭取土地紓困資金54000萬元，但各下轄縣（市、區(qū)、特區(qū)）未嚴(yán)格按規(guī)定使用，紓困資金使用方向原為容易形成“凈地”出讓的地塊，但有的地方將其用于“投轉(zhuǎn)固”項目;同時存在土地儲備所需資金使用監(jiān)管不到位情況，如2019年10月，某市轄區(qū)人民政府向本市自然資源局申請借款5000萬元專項用于城市綜合體土地儲備開發(fā)整理項目A-16、B-12、B-13土地儲備資金，但最后該區(qū)人民政府統(tǒng)籌用于某高鐵修建項目，最終導(dǎo)致A-16、B-12、B-13地塊未按時推向市場，影響了市區(qū)兩級政府的財政收入，也為審計整改留下了遺留問題。

1.3征拆難

被征收方只能是所征土地的所有者，在我國因不存在私人土地所有權(quán)，只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，征收方只能是國家;征收土地具有強制性，并受國家《憲法》及其他專門法律保護，1988年《土地管理法》第23條規(guī)定“國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓?！?征收土地必須給予補償，在征收土地過程中，國家要依法向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補助費等各類補償，建設(shè)單位只有使用權(quán)。造成征收土地難的原因包括以下方面[1]：

1）現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，征用土地按照被征用土地的原用途給予補償。補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中土地補償費和安置補助費的總和為近三年平均畝產(chǎn)值的60-30倍，以畝產(chǎn)1000-2000元計算，最高補償為每畝6萬元左右。

上述征地補償標(biāo)準(zhǔn)是從計劃經(jīng)濟體制下沿用下來的，在計劃經(jīng)濟體制下國家為農(nóng)民提供生產(chǎn)、生活保障以及土地征收后的工作保障的情況下具有一定合理性。在當(dāng)今市場經(jīng)濟體制下，由于沒有充分考慮到當(dāng)前市場經(jīng)濟條件下社會經(jīng)濟的切實現(xiàn)狀，也沒有從生活保障角度看待農(nóng)民與土地的關(guān)系問題，已經(jīng)與現(xiàn)實嚴(yán)重背離：由于歷史原因，我國農(nóng)民自身素質(zhì)有限，缺乏創(chuàng)業(yè)能力;而隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會用工制度已徹底向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，以往的由征地單位安排被征地農(nóng)民的做法已無法繼續(xù)沿用。同時，現(xiàn)行《土地承包法》關(guān)于土地承包一包三十年不變以及基本不保留機動地的制度，使得傳統(tǒng)的通過土地調(diào)整解決失地農(nóng)民出路的途徑已不可能。在這種情況下，土地被征收后失地農(nóng)民極易陷入失地又失業(yè)的困境，造成 “種田無地，上班無崗，低保無緣”的被動局面。4368E679-9811-4D03-B807-2586755A9846

2）土地征收權(quán)的濫用和農(nóng)民集體財產(chǎn)意識增強之間的沖突日益明顯。我國《憲法》和《土地管理法》也明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用（征收）?！钡诂F(xiàn)實中，土地征收早已超越該目的范圍限制，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅可以不經(jīng)征用使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有的土地外，其他任何單位和個人使用的國有建設(shè)土地都可以通過征收的方式取得，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過為“公共利益”需要的憲法和法律規(guī)定。同時，近年來隨著人們法律意識的增強，越來越多的人們開始思考并提出疑問：既然法律規(guī)定公共利益才可以實行征收，為什么經(jīng)營性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)以及私人企業(yè)也在大肆實行征收，而且征收后土地出讓的巨額收益都流入了土地使用者手中。作為集體土地的所有者，自身對土地究竟應(yīng)享有何種權(quán)利？“公共利益”的內(nèi)涵到底應(yīng)當(dāng)如何界定？可以說，對于土地征收，人們在思想意識上已經(jīng)由被動服從向維護自身權(quán)利轉(zhuǎn)變，并在行動中采取了一定的抵制措施。

3）土地收益分配機制不合理。根據(jù)我國法律規(guī)定，征地補償費用中，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補助費支付給負(fù)責(zé)安置的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、其他單位或者支付給被安置人員個人。同時，除了符合法定劃撥用地條件外，征收后的土地都要通過拍賣、招標(biāo)、掛牌或協(xié)議出讓的方式提供給用地者，從而會產(chǎn)生一筆數(shù)目可觀（多則會達到每畝幾十萬元甚至上百萬元）的地租收益。該地租收益中，其中一部分屬于新增建設(shè)用地的土地有償使用費，是國家出于保護耕地的目的對新增建設(shè)用地收取的，其分成比例為：30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府。對于市面（實際）地租收益與新增建設(shè)用地有償使用費之間的差額，則由地市（州）、縣（區(qū)）以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）人民政府按照相互之間約定的比例予以分成。由以上內(nèi)容可以看出，目前的客觀實際是國家通過土地征收的強制手段，將土地以國家制訂的低價標(biāo)準(zhǔn)征收過來，再由國家以市場價格出讓給開發(fā)商或企業(yè)主，由此這中間巨大的土地收益落到開發(fā)商或企業(yè)主手中。上述因素，必將引起廣大農(nóng)民對商業(yè)目的土地征收的強烈抵制與反抗。

4）集體土地資產(chǎn)管理的無序和不民主加重了農(nóng)民的抵觸情緒。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員來說，自身所有或使用的土地被征收以及承包地的經(jīng)營管理無疑都是頭等大事。然而，目前我國法律只是對承包地的經(jīng)營管理做出了較為詳盡的規(guī)定。如《土地管理法》明確規(guī)定，在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當(dāng)調(diào)整的，或者農(nóng)村集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)2/3以上全體村民或者2/3以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。另外，對于集體農(nóng)用地使用權(quán)的管理都要經(jīng)過嚴(yán)格的程序，對于事關(guān)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的土地征收，程序應(yīng)更為嚴(yán)格。然而現(xiàn)實是，現(xiàn)行法律根本沒有集體土地征收或者征用必須經(jīng)過村民會議或村民代表會議通過的規(guī)定，也找不出土地征收、征用應(yīng)由被征收方誰決定和如何決定的條文。《村民委員會組織法》第五條雖規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”，但在該法第十九條關(guān)于村民委員會必須提請村民會議討論決定的事項中，卻討論了許多比土地征收、征用小得多的事項，獨獨沒有“土地征收或征用”。

在征地補償費的支配使用環(huán)節(jié)，對農(nóng)民的保障也不充分。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補償費的法律責(zé)任及農(nóng)民的舉報機制，但并未規(guī)定土地補償費的處分規(guī)則?，F(xiàn)實中，部分地方的土地補償費往往不能足額發(fā)放到被征地農(nóng)民手中，有的被村集體計提用于辦公經(jīng)費，極少用于發(fā)展生產(chǎn)和改善基礎(chǔ)設(shè)施。

上述情況目前沒有相關(guān)制度規(guī)范，這種制度的缺位容易成為滋生干部腐敗和涉黑涉惡的溫床，從而引起被征地農(nóng)民的抵觸情緒。

1.4土地市場剛需不足

1）受教育、醫(yī)療水平及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多因素影響，市中心城區(qū)流動人口較少，住房需求量較小;

2）由于經(jīng)濟疲軟，國家經(jīng)濟政策調(diào)控，再加上本地房企實力弱、自有資金不足、規(guī)模相對較小、專業(yè)人員缺乏、經(jīng)營管理水平不高等原因，嚴(yán)重影響土地市場需求。

2、地方土地儲備出讓方面存在問題的具體解決措施

以上情況在我國二線以下城均存在類似問題，對此，按照《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號）和《土地儲備項目預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2019〕89號）中有關(guān)“土地儲備所需資金納入政府預(yù)算，財政全額匹配?！钡南嚓P(guān)規(guī)定，提出如下解決措施：

1）加大財政收儲資金投入及監(jiān)管力度。①各市（區(qū)、特區(qū)）政府、市財政應(yīng)確保土地儲備資金落實到位。按照“土地儲備所需資金納入政府預(yù)算，財政全額匹配?！钡南嚓P(guān)規(guī)定，為確保土地儲備工作快速推進，使儲備資金起到杠桿作用，形成良性循環(huán)利用，真正使土地儲備工作在保生態(tài)、保發(fā)展、保紅線方面起到節(jié)約集約用地、確保經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。②規(guī)范土地儲備資金使用，實行專款專用。各市（區(qū)、特區(qū)）、市財政局應(yīng)規(guī)范運行土地儲備資金;同時監(jiān)管部門應(yīng)加強對土地儲備資金使用的監(jiān)管，防止挪做他用。③從土地出讓收益中提取一定比例作為土地儲備資金。應(yīng)優(yōu)先保障土地儲備專項資金的計提，計提比例不少于土地出讓收益的20%，確保計劃儲備地塊快速形成凈地推向市場，真正實現(xiàn)儲備專項資金使用的“良性循環(huán)”。

2）征拆難的法律對策。①科學(xué)界定集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵，真正地還權(quán)于民、還利于民。②對“公共利益”的內(nèi)涵和范圍進行明確界定，并嚴(yán)格其適用程序。③建立科學(xué)的征地補償機制。④積極推進征地全過程的民主化，建設(shè)強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。⑤強化征地法律監(jiān)督制約機制，對于土地征收不符合法定程序和耕地保護的，允許通過行政復(fù)議及行政訴訟途徑解決;同時土地征收權(quán)的濫用，可能造成被征收人的損失，對于該等損失，應(yīng)允許提起物上請求權(quán)訴訟，請求恢復(fù)物權(quán)原狀和防止侵害，對于土地補償標(biāo)準(zhǔn)，除了對征地補償標(biāo)準(zhǔn)進行價格聽證外，應(yīng)允許對于具體地塊的補償金額有異議的，提交估價師專家委員會裁決;至于農(nóng)村集體組織成員與集體之間關(guān)于補償費分配、使用的權(quán)利義務(wù)，可參照公司股東與公司之間關(guān)系的建制，確定雙方之間的監(jiān)督制約機制和民事法律救濟途徑。

3）超前謀劃土地出讓前期工作。在財政收儲資金保障前提下，專項對點，?？顚Ｓ茫凑铡跋燃焙缶?、先易后難、分期推進、滾動實施”原則，加快推進土地報批、征拆補償工作力度，達到“凈地”出讓條件后推向市場，提高供地率。

4）堅持“有計劃出讓，不飽和供應(yīng)”原則。及時掌握住房需求情況，合理調(diào)控土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)并進行動態(tài)控制和調(diào)整。

5）圍繞“優(yōu)化增量，盤活存量，把控總量，集約高效”的目標(biāo)。多措并舉挖掘存量建設(shè)用地潛力，有效推進批而未供、閑置土地清理處置和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。在化解政府債務(wù)風(fēng)險的同時，根據(jù)土地市場情況合理調(diào)控優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，適時增加旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等新型項目用地供應(yīng)，提高土地收益率和土地利用率。

結(jié)語：

綜上所述，本文指出了我國部分地方土地儲備出讓方面存在的一些問題，同時就存在的問題給出解決措施，以期今后土地儲備出讓方面的工作能夠更加健全有效地進行。

參考文獻：

[1]楊海濤，劉志寬，何開萍，杜俊辰.開展高速公路征地拆遷的方法及注意事項[J].2021.4368E679-9811-4D03-B807-2586755A9846