警察執(zhí)法過程中使用武力標準的檢視與正當性考量
——以國際規(guī)則與域外警務實踐為視角

曾 磊 王旭東

（1 甘肅政法大學法學院 甘肅 蘭州 730070；2 甘肅政法大學團委 甘肅 蘭州 730070）

1 引言

2020年5月28日，美國一警察在執(zhí)法過程中因使用暴力手段致使一黑人男子喬治·弗洛伊德死亡，這一事件引發(fā)了該男子所在的明尼蘇達州暴發(fā)了大規(guī)模抗議活動，并在全美范圍內持續(xù)發(fā)酵，引發(fā)了全球各國對于警察執(zhí)法手段必要性和限制性的思考[1]。從職業(yè)特性上看，警察是國家根據(jù)統(tǒng)治階級的意志設立的具有武裝性質的治安行政和刑事司法專門力量，是維護社會治安、打擊違法犯罪的重要力量。依法使用武力是警察在執(zhí)行公務活動中保障各項工作順利進行的基礎性權力來源，對于武力行使的合法性與合理性則是警察執(zhí)法公信力與執(zhí)法權威性的中心環(huán)節(jié)。

警察武力，即警察在執(zhí)法過程針對執(zhí)法對象的非法對抗行為而實施的一種控制性、制服性的合法暴力行為。警察武力使用是指警察依據(jù)法定條件針對違法行為人，通過規(guī)范語言、身體力量、器械和武器的使用而對其思想、暴力行為進行的一種法律強制[2]。警察使用武力在考慮其對于作用對象威懾力、保障執(zhí)法警察自身生命安全的同時，還應當克制因其使用不當對相對人可能造成的利益侵害，以免削弱警察執(zhí)法的公信力、激化警民矛盾。隨著近些年警察武力使用不當造成的負面輿情不斷增多，各國警務部門都開始反思和優(yōu)化執(zhí)法機制體系，全球范圍內研究警察執(zhí)法過程中武力使用的必要性、限度性與合理性的成果也陸續(xù)出現(xiàn)。長期以來，對于公安執(zhí)法的制度設計，我國一貫秉持從嚴把控和嚴格限制的基本原則，給予民警執(zhí)法過程中使用武力自由裁量的空間較小，這就會造成人民警察在執(zhí)法過程中，因為忌憚使用武力發(fā)生意外被追責而降低武力使用，特別是對槍支的使用，最終導致在某些情形下民警在執(zhí)法過程中的震懾力不足，同時對民警的人身安全也帶來了極大的風險隱患。

從目前看，我國不僅在立法上缺乏系統(tǒng)的警察使用武力標準規(guī)范，并且國內學者和媒體對該問題的關注度較其他國家也比較低。具體體現(xiàn)在，對“警察武力”這一概念一直缺乏相應的規(guī)范名詞，相關研究也浮于形式，導致國內相關立法停滯；而媒體對執(zhí)法人員不當使用武力事件的關注，更多地停留在城管與無證攤販之間的矛盾與暴力事件之中，這都導致對于警察在執(zhí)行公務過程中使用武力的范圍與標準非常模糊，缺乏確定性。我國對警察使用武力標準的忽視，致使警察在執(zhí)法過程中對武力的使用程度難以拿捏，故而會有2009年貴州安順市一派出所副所長在鬧市中連開五槍，擊斃兩人的事件，以及2006年大連火車乘警直到被打死也不敢開槍的悲劇出現(xiàn)。

西方國家基于其立法、司法和執(zhí)法現(xiàn)狀，警察在執(zhí)法活動中被賦予更大范圍使用武力的權限，這為警察有效執(zhí)法奠定了立法保障，但也有因部分警察濫用武力執(zhí)法導致警察與民眾之間發(fā)生的沖突更為頻繁。與此相應的，西方國家對警察使用武力的標準也有著更為深入的研究，相關立法與司法制度相對成熟。從國際法層面分析，現(xiàn)有的國際法規(guī)則從軟法角度為國際警務執(zhí)法行為提供了總體行動框架指南，針對警察在執(zhí)法過程中使用武力的標準設計了相對全面和實用的制度機制，從內容上分析，該機制主要圍繞兩個一般性法律原則展開：“必要性原則”和“比例原則”。此外，近年來“預防原則”作為警察執(zhí)法過程中的一項一般性原則也在西方各國的法律文件中有所體現(xiàn)。該原則強調各國警察在使用武力執(zhí)行執(zhí)法活動前，應當進行事先的計劃與演練，以降低造成不必要的傷害風險。

2 國際法框架下警察使用武力原則的法理釋義

在聯(lián)合國主持下制定的軟法文書1979年聯(lián)合國《執(zhí)法人員行為守則》（以下簡稱《執(zhí)法守則》）和1990年聯(lián)合國《執(zhí)法人員使用武力和火器的基本原則》（以下簡稱《使用武器原則》）中首次體現(xiàn)了“必要性原則”、“比例原則”和“預防原則”。其中，《使用武器原則》在《執(zhí)法守則》第3條的基礎上更加詳細地闡述、補充了執(zhí)法人員（主要指警察）使用武力的準則。該準則規(guī)定執(zhí)法人員“只有在履行職責所必需的范圍內，并且是在必要情況下才能使用武力?！贬槍υ摋l準則，聯(lián)合國進一步規(guī)定“應當盡一切努力排除使用武器?！彪m然這兩項文書的規(guī)定并沒有被納入國際條約的范圍內，但它們所蘊含的法律原則已被越來越多的國家在其國內法中予以確認，從而為形成更具有廣泛約束力的國際法原則奠定了基礎。其中，歐洲人權法院和美洲人權法院在審理關于警察執(zhí)法過程使用武力的案件中，都曾援引《使用武器原則》作為使用武力的權威性國際法一般原則，這些司法實踐活動對立法帶來的影響應當引起重視。

從適用范圍來看，《使用武器原則》和《執(zhí)法守則》明確其適用于各類國家機關為實現(xiàn)執(zhí)法目的而使用武力的行為。因此，該規(guī)則不僅適用于警察，還適用于任何執(zhí)法機構，如國家安全部隊、軍隊、準軍事部隊或從事執(zhí)法行為的其他機構。這些規(guī)則同樣也適用于國家或國家機關授予執(zhí)法權力的私人保安公司，根據(jù)《使用武器原則》和《執(zhí)法守則》的內容，當這種公司在私人合同下運作時，如果國內沒有制定相關法律法規(guī)對其執(zhí)法行為進行規(guī)制，則至少應當根據(jù)“必要性原則”和“比例原則”這兩項基本原則規(guī)制其工作人員在執(zhí)法過程中使用武力行為①參見：United Nations. Report of the special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions on the Right to Life and the Use of Force by Private Security Providers in Law Enforcement Contexts[R]. UN,1991:75。。任何有權使用武力的人員，都應當避免使用不適當?shù)奈淞?，并且在準備使用武力之前，應當準備合理的預防措施以防止對生命造成不必要的侵害。

“必要性原則”和“比例原則”作為國際法大框架范圍內的兩項基本原則，在司法實踐中逐漸發(fā)展成為西方國家警察使用武力應當遵守的兩項基本性法律原則?！氨匾栽瓌t”強調任何使用武力的行為，必須是在當時情形下所必需的最低限度的行為；“比例原則”即指警察所使用的武力程度必須與其所受到的威脅程度相稱。警察在執(zhí)法活動中必須嚴格遵守這兩項原則，否則可能會侵犯執(zhí)法對象的基本人權與其他法律權益，從而導致警察執(zhí)法的正當性受到質疑。

2.1 必要性原則的法理分析

如前所述，《執(zhí)法守則》第3條中規(guī)定了執(zhí)法人員只有在“嚴格必要時”才可以考慮使用武力執(zhí)法，并在官方解釋性文件中強調執(zhí)法人員對任何武力的使用都應當屬于例外情況，因此，該行為守則的基本精神主張在大多數(shù)情況下是不允許執(zhí)法人員使用武力執(zhí)法。正如美國司法部在2015年關于費格森警察局的報告中所述：“警察平息事態(tài)的能力也是維護社會治安的一項核心技能，武力的使用應當是在萬不得已情況下的最后考慮。”[3]

“必要性原則”的內涵從其實質上分解可將其劃分為三個不可分割的法律義務：一是在可能的情況下，盡量使用非暴力手段；二是使用武力時應當有明確的執(zhí)法目標；三是使用在當時情形下最低限度的合理武力。因此，警察在訴諸武力之前，應盡可能地先嘗試使用非暴力手段來實現(xiàn)合法的執(zhí)法目的，這一默認立場在《使用武器原則》第4條中也得以確認：“執(zhí)法人員在執(zhí)行任務時，在使用武力和武器之前應盡可能地采用非暴力手段，只有在用盡其他手段仍然無效或者沒有任何希望達到預期結果的情況下，才可以使用武力和武器?！?/p>

2.1.1 警察執(zhí)法過程使用非暴力手段的義務

警察武力的形式不僅體現(xiàn)在對人的身體和肢體的壓制，還包括對思想、精神的限制與控制。此外，在執(zhí)法對象身體或精神存在特殊情況的情形下，警察應當選擇救援或談判專家的到來，而不是選擇采取直接的武力沖突[4]。2014年歐洲人權法院受理了一件涉及患有精神疾病、需要相關醫(yī)療機構進行治療的俄羅斯公民shchiborshch的案件，他患有妄想性障礙，認為任何進入其公寓的人都是小偷，俄羅斯警方在被明確告知這一事實的前提下，仍然選擇強行進入他的公寓進行逮捕。shchiborshch在經過一番掙扎后，在處于昏迷狀態(tài)的情況下被送往醫(yī)院，最終在沒有恢復意識的情況下死亡。經醫(yī)院檢查，其患有顱內創(chuàng)傷、腦水腫、腦震蕩，并且頭部、身體和四肢存在多數(shù)割傷，幾根肋骨斷裂，頸靜脈破裂①參見：ECTHR. Shchiborshch and Kuzmina v.Russia, Judgment[R].ECTHR, 2014:6-10。。根據(jù)俄羅斯現(xiàn)行的相關國內立法，警察必須協(xié)助醫(yī)務人員對患有嚴重精神疾病的執(zhí)法對象采取非自愿性住院治療，并且確保醫(yī)務人員處于安全的情況下對其進行身體檢查②參見：ECTHR. Law on Psychiatric Assistance and Citizens’ Rights in the Resoect[R].ECTHR, 1992:4-9。。法院認為，處理患有嚴重精神疾病的執(zhí)法對象的警察顯然需要經過特殊培訓，如果沒有經過培訓，警察嘗試與類似shchiborshch這樣的嚴重精神障礙患者進行任何的談判可能都是徒勞的。

歐洲人權法院認為，警察在面對shchiborshch時完全沒有考慮他的精神狀態(tài)，也沒有考慮他是否會對警方或他人造成直接、實際的危險或傷害，而是選擇像對待其他武裝罪犯一樣，直接闖進了shchiborshch藏身的廚房，并在實行逮捕過程中使其遭到致命的傷害。俄羅斯政府也并未解釋為何警方沒有在合格醫(yī)務人員陪同的情況下，對shchiborshch采取非自愿性住院治療措施。顯然俄羅斯警方是在沒有采取任何初步規(guī)劃和評估的情況下，在現(xiàn)場匆忙作出了強行進入shchiborshch公寓對其進行逮捕的決定。根據(jù)《使用武器原則》的指導思想，警務人員在現(xiàn)場執(zhí)法過程中，在確保自身安全和周圍其他公共安全的基礎上，應首先確保對犯罪嫌疑人盡量減少使用暴力手段來達到約束或制服的目的，特別是對訴諸武力的情形應限定在緊急且必要的狀態(tài)下；如果因不當使用武力或者超過必要限度使用武力，造成犯罪嫌疑人人身損害或者其他嚴重后果的，警務部門應當承擔相應的責任后果?？梢?，這是對使用武力執(zhí)法的必要性回應。

2.1.2 警察執(zhí)法過程中使用武力必須用于合法的執(zhí)法目的

必要性原則的第二項義務是執(zhí)法人員每一次使用武力，無論是使用何種性質或程度的武力，都必須是為了實現(xiàn)合法目的而使用[5]。正如《執(zhí)法守則》第3條所規(guī)定，執(zhí)法人員只可以在“履行職責所需的范圍內”使用武力。隨附的官方評論解釋，執(zhí)法人員在“情況合理且必要的情況下”可以使用武力，用以防止犯罪結果的發(fā)生及協(xié)助逮捕犯罪嫌疑人或罪犯，但不能過度、泛濫地使用武力。2001年《歐洲警察道德守則》同樣規(guī)定：“警察只有在絕對必要的情況下，并且只能在為了達到合法目的所需的范圍內使用武力?！币虼?，警察應當為了制止違法犯罪行為使用武力，而不能報復性地將武力作為一種超越法律范圍的懲罰方式，更不能歧視性地用武力方式對待沒有進行抵抗行為的個人。總之，沒有采取進一步武力需求的必要時（如犯罪嫌疑人已被合法安全拘留）警察必須停止使用武力。此外，需要注意的是，合法使用武力還應當建立在逮捕或拘留行動本身就是合法的基礎上，即“源頭必須合法”[6]。

1965年《消除一切形式種族歧視國際公約》中規(guī)定，歧視性的執(zhí)法行為（如只針對少數(shù)民族執(zhí)法）是非法的，大多數(shù)國家也在國內法中明文規(guī)定禁止對少數(shù)民族實施歧視性行為[7]。但是，2014-2015年美國司法部的一項調查發(fā)現(xiàn)，費格森警察局（FPD）的做法“不正常比例地傷害了非洲裔美國人”。大量證據(jù)表明，F(xiàn)PD存在違反美國憲法的故意歧視性執(zhí)法行為，其體現(xiàn)在“對非裔美國人使用武力的比例異常高，占2010-2014年8月FPD警官使用武力報告中所有案件的88%”。在14起警察使用警犬傷人的暴力案件中，美國司法部通過對當事人的種族信息進行排查發(fā)現(xiàn)，當事人竟無一例外都是非裔美國人。有分析認為，頻繁發(fā)生的警察暴力執(zhí)法事件不僅暴露出美國警察暴力傾向下的社會撕裂問題，警方“裝備過剩”也起到了推波助瀾的作用。美國國防部于20世紀90年代開始實施一項計劃，允許將多余的軍事裝備轉移到警察部門，并優(yōu)先考慮禁毒和反恐的需要。數(shù)據(jù)顯示，自2000年以來，根據(jù)該計劃轉移到地方執(zhí)法機構的軍事裝備數(shù)量持續(xù)增加，并在2010年以后出現(xiàn)激增，最終導致警方“裝備過?！薄?/p>

2.1.3 警察執(zhí)法過程中所使用的武力必須是最低限度

必要性原則的第3項法律義務是當執(zhí)法過程中必須使用武力時，警察使用武力的程度應當是在當時情形下最低限度的合理必要。這就要求即使是對待可能有暴力傾向的犯罪嫌疑人，也應當先采取逮捕等非暴力手段進行制服，而不是直接使用武力傷害其生命[8]，如果在不得不使用武力手段時，所使用的武力“必須與犯罪嫌疑人的抵抗程度相一致?！盵9]博伊德訴比利時案是歐洲人權法院于2016年收錄的一個典型判例，申訴人博伊德稱其在接受詢問時受到了警察的暴力對待，后來歐洲人權法院判決比利時政府違反了歐洲《保障人權和基本自由公約》第3條[10]，在該案中，法院重審“任何人在面對執(zhí)法人員時，如果他本人的行為沒有造成絕對的社會危害性與現(xiàn)實危險性，則應當享有免受酷刑和不人道刑罰的權利，任何訴諸武力的行為都損害了被執(zhí)行人的尊嚴?！雹賲⒁姡篍CTHR.Bouyid v. Belgium, Judgment (Grand Chamber)[R].ECTHR, 2015:88,100。

國際上對于在特殊情況下（如涉及恐怖分子的案件）是否允許國家“超過邊界”地使用武力仍存在爭議。國際人權法院針對部分恐怖主義事件的判決結果顯示，在某些情況下，以往通常被認為是過度或濫用武力的行為似乎并不違法?？偠灾F(xiàn)有的國際法是否允許一個國家超越必要性原則和比例原則處理如恐怖主義襲擊這樣的特殊事件，依舊是一個受到廣泛爭議的話題②參見：ECTHR.Tagayeva and others v. Russia, Judgement(First Section)[R].ECTHR,2017:492。。

不過，警察在執(zhí)法過程中顯然享有合法的斟酌處理權。美國最高法院在格雷厄姆訴康納一案中表明，“警察執(zhí)法過程中的行為往往是在緊迫情況下作出的迅速反應，需要對使用何種武力作出瞬間的判斷，這種判斷通常是有必要的?！雹蹍⒁姡篣S Supreme Court.Graham v. Connor, 490 US 386 [R].US Supreme Court, 1989:396-397。警察在執(zhí)法過程中造成的“無心”的錯誤，通常并不會被追究刑事責任，除非這個錯誤在當時情況來看是明顯不合理的。在實際執(zhí)法過程中，也會存在雖然尚未發(fā)生暴力沖突，但是警察仍然要采取相關措施甚至是武力用以防止犯罪嫌疑人造成不可挽回后果的情形。但總體而言，執(zhí)法人員在使用武力時應當要具備充分的理由，特別是在使用可能會造成死亡結果的槍支或其他致命性武器時，當不具備使用武力的必要性時，應當立即停止使用武力。此外，執(zhí)法人員應當隨時保持冷靜，不要煽動或故意挑起暴力，也不能為了打擊報復而故意選擇使用武力。2015年美國司法部在關于聯(lián)邦警察署的報告中，載有對費格森警局中警員使用武力情況的評估，該評估認為，許多警察在執(zhí)法過程中已經開始依賴使用電子控制武器對待那些被認為不服從命令或抗拒拘捕的對象。例如，在美國第四巡回上訴法院處理的邁耶斯上訴案中，一名警官被指控對一個已被推倒在地、不再持有武器且不再抗拒抓捕的人多次進行電擊，該警官被認為不合理地過度使用了武器。

2.1.4 警察執(zhí)法過程中應當有區(qū)別地逐步調整使用武力的層級

《使用武器原則》第5條規(guī)定了執(zhí)法人員在合法使用武力的過程中，應當進行充分考慮、有條件地克制使用武力，以避免造成不必要的損害[11]。美洲人權法院在解釋這一原則時認為，警察“必須適用有區(qū)別地逐步調整使用武力層級的原則，在全面分析執(zhí)法對象的抵抗程度和暴力傾向后，根據(jù)現(xiàn)場情況需要，先嘗試采用談判等控制方式，仍然不能實現(xiàn)執(zhí)法目的的情況下，再考慮使用武力?！盵12]

但部分美國官員和相關從業(yè)者，對逐步調整使用武力層級原則在實踐中是否能夠良好實行表示懷疑。例如，美國猶他州總檢察長、執(zhí)法局長肯·沃倫丁認為，當警察在街頭與存在暴力威脅的犯罪嫌疑人相遇時，要求警察嚴格使用武力是不合理的[13]。他認為在軍隊里，幾秒的猶豫時間可能就會決定一名軍官的生死，迅速逮捕犯罪嫌疑人，可能會避免其后使用致命武器的需要。近年網絡上曝光的警察過度使用武力的案件，在一定程度上激化了警察與民眾之間的矛盾，對警察的執(zhí)法行為也產生了一定的心理壓力，警察在使用武力時不免會考慮是否會造成不良的社會影響。因而在事后對警察執(zhí)法行為進行價值判斷時，不能僅僅以最終造成的結果來對警察進行道德批判，而應當考慮到警察在執(zhí)法過程中對使用武力程度的衡量是具有緊迫性和即時性這兩個特殊要素的，對警察執(zhí)法適用過高的標準，必然會造成警察辦案過程中的“不敢為”和“不愿為”，最終將不利于社會的團結穩(wěn)定[14]。

2.2 比例原則的內涵釋義

比例原則作為執(zhí)法人員使用武力時應當遵守的一項重要原則，要求警察在執(zhí)行任務時應把握好使用武力的程度和范圍，以此平衡好打擊犯罪與尊重人權的價值取向。但是，比例原則并不是要求執(zhí)法人員必須一板一眼地按照要求來使用武力，也不是意味著執(zhí)法人員只能在犯罪嫌疑人實施暴力行為時，才能作出相應的反應。相反，比例原則是根據(jù)執(zhí)法對象已經或可能造成的威脅，規(guī)定了執(zhí)法人員合法使用武力的限度。根據(jù)《執(zhí)法守則》第3條的評注所述，“法律通常根據(jù)比例原則限制執(zhí)法人員使用武力的程度，在解釋本條款時，也應當適用該原則?！雹賲⒁姡篣nited Nations.Commentary (b) on Art. 3, 1979 Code of Conduct[R].UN,1979:2。同樣，《使用武器原則》第5條規(guī)定了執(zhí)法人員在不可避免地需要使用武力時，應當根據(jù)執(zhí)法目標的具體情況采取相應的行動。國家通常賦予了警察在執(zhí)法過程中決定是否使用武力的自由裁量權，即警察有權根據(jù)執(zhí)法現(xiàn)場的具體情況和自身的能力，去權衡是否使用武力及使用何種武力，與此同時，國家也會制定相關法律法規(guī)來制約警察使用武力的范圍和程度[15]。

值得注意的是，只有在必須使用武力，而且警察實際使用的武力沒有超過實現(xiàn)執(zhí)法目標所需的最低限度時，也就是符合必要性原則時，才需要評估其是否符合比例原則。例如，以常見的商店盜竊或斗毆行為例：為有效阻止小偷逃跑或者制止斗毆行為，警察可能需要使用武力。但比例原則將對這種行為進行權衡，即要求使用的武力程度應是當時實現(xiàn)目的所需的最低限度。正如歐洲人權法院在Nachova案中所裁定的那樣，即使不使用致命武器可能會喪失抓捕的機會，在犯罪嫌疑人沒有對其他生命構成嚴重威脅的情況下，不得槍殺正在逃跑的犯罪嫌疑人②參見：ECTHR. Nachova v. Bulgaria, Judgment (Grand Chamber)[R].ECTHR, 2005:95。。因此，比例原則認為，一個人對警察或一般公眾所構成的威脅和其涉嫌實施或即將實施的罪行的輕重，將決定警察合法使用武力的最大限度。特別是在警察考慮使用致命武器時，應當重點參考這些因素[16]。

2.3 預防原則的必要性分析

必要性原則和比例原則是警察在使用武力時必須考慮的因素，而警察在執(zhí)行任務之前，警務部門有責任對執(zhí)法活動進行事先規(guī)劃，以最大限度地減少警察使用潛在致命武器的概率，從而降低在執(zhí)法過程中造成人員傷亡的風險。正如前述《使用武器原則》第5條所規(guī)定的，凡是必須使用武力時，執(zhí)法人員就必須“盡量減少損害和傷害”并“尊重和保護生命”。但如聯(lián)合國法外處決、即審即決和任意處決問題特別報告員所稱，當已經出現(xiàn)考慮使用武力的情況下再令警察對其進行分析和對比，往往為時已晚。因此，為避免這種情況的發(fā)生，應當在“上游”采取一切可能的措施，以避免出現(xiàn)臨時決定是否扣動扳機的情況。歐洲人權法院在1995年McCann案中作出了具有里程碑意義的判決，該法院在這次審判中首次闡明了預防原則：“法院不僅要仔細審查警察所使用的武力程度是否與保護個人免遭非法暴力的目的相稱，而且也應當審查該行動是否在警務部門的控制和計劃范圍內，以盡可能地減少警察使用致命武器的頻率?！贝送?，美洲人權法院也對該案件的判決發(fā)表了意見，認為這種相稱性還涉及警務部門在行動前是否有準備預防措施，這同樣對評估武力的使用是否合理息息相關，因而在審判時有必要嚴格分析事實，以確定警方的行為已將危害避免至最小。

在《使用武器原則》的條文中同樣對因為不當執(zhí)法造成后果的緊急處理做以規(guī)定，警察在執(zhí)行任務的過程中如果導致相關人員受傷時，對受傷人員應立即采取應急措施，及時進行止血、包扎，固定等措施，送往醫(yī)院治療；并應立即組織人員封鎖事故現(xiàn)場，做好警示標識，避免造成其他不必要的傷害。這些預防性措施的出發(fā)點都是為充分尊重每個個體的生命健康和基本權利，目的是將警務執(zhí)法可能帶來的不利后果降至最低。

3 現(xiàn)有國際規(guī)則中警察使用武器標準的法律分析與檢視

1979年《執(zhí)法守則》和1990年《使用武器原則》中，除規(guī)定了適用于所有武力形式的必要性原則和比例原則以外，還對武器的適用標準作出了具體規(guī)定，但這些規(guī)定至今仍存有一些爭議。

3.1 停止射擊規(guī)則的內容分析

《執(zhí)法守則》第3條的評注部分規(guī)定：“應盡一切努力排除使用槍支的情形，特別是在行為對象是兒童的情況下?！币话愣?，除非犯罪嫌疑人實行了武裝抵抗，或者以其他方式危及了他人生命，并且不采取武力手段不足以限制或逮捕犯罪嫌疑人時，否則都不應當對其使用武器。警察應在適當?shù)那闆r下使用武器，并盡可能地防止產生不必要的風險。

《執(zhí)法守則》對允許使用武器的情形作出上述明確規(guī)定，意味著警察被允許使用武器射殺執(zhí)法對象的范圍是十分有限的[17]，特別是執(zhí)法人員不能在為了保護任何小于生命的法益（如財產）的情況下開槍射殺犯罪嫌疑人。但這一標準在美國也并不是被每個州都接受且遵守的，大多數(shù)州默認的規(guī)則是只要犯罪嫌疑人對執(zhí)法人員或是公眾造成了緊迫的重傷或死亡的威脅（構成的威脅不一定是來自槍支、刀、棍棒、汽車等工具的攻擊，包括對他人造成了嚴重的威脅，或潛在的致命傷害），執(zhí)法人員都應當被允許使用武器。

3.2 使用致命武器標準的法律解釋

美國因槍支泛濫，其依照武器可能造成的傷害程度將槍支劃分為“致命武器”和“非致命武器”。由于我國對槍支彈藥的嚴格管控，普通人很難接觸到槍支等致命武器，所以我國一直缺乏對武器進行類似的分類。雖然將武器做“致命武器”和“非致命武器”的分類并不合理，但對武器進行性質的劃分，可以幫助警察在執(zhí)法過程中更好地判斷應當使用何種武器予以應對。

國際社會一致認為，對于致命武器的使用應適用更高的標準，《使用武器原則》第9條的最后一款規(guī)定：“只有在為了保護生命且無法避免的情況下，才可以使用武器?！甭?lián)合國法外處決、即審即決和任意處決問題特別報告員將這一原則稱為“保護生命”原則，即“只能為了挽救另一條生命而去故意剝奪一個人的生命?！雹賲⒁姡篣nited Nations.Report of the Special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions[R].UN,1992:70。雖然當前很多國家仍然反對這一原則，但在一些極端情況下，犯罪嫌疑人會以自己生命為代價去追求更大的傷害。因此，為了阻止那些在自己身體綁上炸彈來進行自殺威脅，或可能會殺害人質的犯罪分子，警察在特殊情形下應當被允許使用致命武器。在使用致命武器的更高標準中，迫切性是檢驗武器使用是否合法的一個重要因素，如果犯罪嫌疑人隨時有可能會瞄準人質的頭部扣動扳機或者引爆炸彈，那么警察使用致命武器就是不可避免的手段。

3.3 使用“低殺傷力”武器的原則性規(guī)定

《使用武器原則》第26條中有兩項原則具體提到了“非致命性武器”。但如今很多學者仍然認為“非致命性武器”這一術語并不十分合理。首先，這一術語所包含的武器在實踐中并不一定是非致命的，事實上，幾乎每一種所謂的“非致命性武器”都可以重傷或殺死一個人。所以，很多學者認為使用“低殺傷力”這一詞代替“非致命性武器”更為合理；其次，《使用武器原則》中描述“非致命性武器”的一大特征是“使人喪失行為能力”，但“使人喪失行為能力”的說法可能會與能夠使人麻痹的化學性藥品相混淆。例如，2002年俄羅斯在圍攻被恐怖分子所劫持的莫斯科劇院時曾使用一種名為“芬太尼”的化學性藥品，這種藥品至少導致了劇院中129名被劫持人質的死亡①參見：ECTHR. Finogenov and Others v. Russia, Judgment (First Section)[R].ECTHR,2012:101。，而《關于禁止發(fā)展、生產、儲存和使用化學武器及銷毀此種武器的公約》明確禁止將其用于非和平目的的行動中。

“低殺傷力武器”具有多種形式，從傳統(tǒng)的警棍到胡椒噴霧、催淚瓦斯、電擊武器，以及如閃光彈、橡膠和塑料子彈及水炮等輕型武器，在某些情況下，警犬也被用作“低殺傷力武器”。從目的上論，執(zhí)法人員的執(zhí)法目標應是控制犯罪分子的犯罪行為，并使犯罪分子處于警察的掌控之下，從而實現(xiàn)對危險的消除，而不是對犯罪分子進行殺傷和消滅，故原則上使用“低殺傷力”武器這一原則是十分合理的。

3.4 避免對第三人造成傷害，應作為警察使用武力的底線要求

依據(jù)《執(zhí)法守則》和《使用武器原則》的規(guī)定，警察在執(zhí)法過程中，應當避免對案外第三人造成傷害。以使用催淚彈及其他非致命性化學武器為例，警察在使用這類化學武器時，應當先對現(xiàn)場進行疏散和排查，命令無關人員迅速離開，以防止對無辜群眾造成不必要的傷害。同時，對現(xiàn)場進行排查也能防止案外人員對警察使用的武器造成干擾，導致執(zhí)法行動錯位的發(fā)生。警察在制服犯罪分子后，應當立即停止繼續(xù)使用武器，盡快壓制犯罪分子離開現(xiàn)場，以防止群眾的圍觀造成犯罪分子情緒波動及交通堵塞。在警察的日常訓練中，應增加相應的模擬實戰(zhàn)訓練，鍛煉警察對處理突發(fā)事件的反應能力，在執(zhí)法過程中能迅速采取合適的武力形式，此外，還應當加強警察對相關法律法規(guī)的熟悉程度，并定期對其進行常規(guī)性考核[18]。

4 我國確立警察使用武力標準的必要性及其方法

從史料考證可知，我國現(xiàn)代意義上有關警察使用警械的單行法可追溯至中華民國三年（1914年）袁世凱政權統(tǒng)治下頒布的《警械使用條例》，其主要目的也是出于規(guī)范警察執(zhí)法的需要。中華人民共和國成立后，關于警察在執(zhí)法中運用警械和武力的規(guī)定先后散見于《人民警察條例》《逮捕拘留條例》《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》等單行法中，經過多年執(zhí)法實踐和理論研究，1996年國務院通過的《人民警察使用警械和武器條例》對于警察使用武力和警械進行了相對系統(tǒng)和具體的規(guī)定，成為了規(guī)范警察執(zhí)法的主要法律依據(jù)[19]。

我國憲法規(guī)定，國家尊重和保障人權，警察作為維護國家安全和社會治安秩序的國家公職人員，對公民的權利理應做到不侵犯、不傷害。在執(zhí)法過程中，應當對欲保護的法益與可能會侵犯的法益進行充分合理比較，不能出現(xiàn)明顯失衡的情況。在警察使用武器和警械，動用武力進行執(zhí)法活動時，首先要秉持依法行政的法治理念，無論是把警察使用警械進行武力執(zhí)法的行為看作是一種直接強制還是即時強制，都對公民基本權利具有極大的沖擊力，因而必須要有法律上的明確依據(jù)才可以使用[20]。

當前，我國正處于社會發(fā)展與轉型的攻堅期，為解決社會上頻頻出現(xiàn)的暴力抗法、襲警事件，保障執(zhí)法活動的順利進行，化解警民之間的矛盾，綜合西方有益經驗與我國執(zhí)法實踐，可從以下幾方面優(yōu)化對我國警察使用武力執(zhí)法的標準，以提升警務執(zhí)法的實效性和科學性。

第一，修訂整合相關法律法規(guī)，以法律形式明確“警察執(zhí)法過程中使用武力的程度及其必要性”。具體而言，應盡快開啟《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）的修訂與更新工作，當前我國對警察相關權利和義務的規(guī)定大多制定在行政法規(guī)之中，且都在2000年《中華人民共和國立法法》頒布前制定，效力層次較低?！度嗣窬旆ā吩谛抻喌倪^程中，可以將散落在各類行政法規(guī)或規(guī)范性文件中的，對警察使用強制手段和武力的標準進行規(guī)范整合，并且根據(jù)實踐經驗形成更為具體、詳實、可操作性強的法律。例如1990年公安部制定的《公安機關公務用槍管理使用規(guī)定》中只規(guī)定了不允許使用槍支的七種情形，但對何時可以開槍并沒有任何規(guī)定。相關部門可以借鑒美國警方使用武器的非致命性、例外性、最后選擇與及時搶救四大原則，在《人民警察法》中規(guī)定警察武力使用的實施細則，將警察武力的類型、適用原則、程序、注意事項等明確化，以便于理解掌握，從而為其有效使用武力制服犯罪分子提供規(guī)范指引?！翱刂凭爝^度使用武力最有效的方法就是制定法規(guī)或政策進行規(guī)范”[21]，美國相關學者對紐約市警局進行調研后就曾發(fā)現(xiàn)，在對開槍條件作出較多限制性規(guī)定之后，該局警察開槍的頻率明顯減少了。

針對當前規(guī)范性文件對警察使用武力手段及其適用情形機械式、不完全列舉的弊端，在制定具體實施細則時，可以借鑒多媒體手段，將警方使用武力的手段用動態(tài)模型的方式展示出來，從而為警察使用武力提供更直觀清晰的指引[22]。此外，應在法律中明確規(guī)定比例原則和必要性原則，對警察使用致命性武器的標準作出具體規(guī)定，防止警察在執(zhí)法過程中造成不必要的傷亡[23]。與此同時，部分公民因缺乏對法律的敬畏之心，對警察使用槍支、警械時的配合度較低，故時常會發(fā)生在執(zhí)法過程中公民與警察發(fā)生爭執(zhí)、搶奪警械包括槍支的事件。因此，應增加擾亂公共秩序、妨礙執(zhí)法行為可能會造成的實際法律后果的法制宣傳教育，以此提高公民的法制觀念。

第二，加強對警察的實戰(zhàn)化訓練，適用高強度情景模擬訓練。警察武力的使用事關公民的生命健康權，過度使用武力后，將會花費大量時間、精力及救助費用在執(zhí)法對象及其他受到牽連的對象上，勢必會造成資源的極大浪費[24]。但當前對警察的執(zhí)法訓練主要停留在如何使用武力制服犯罪分子的技能教育，而不是如何“控制”使用武力，并且在培訓中缺乏系統(tǒng)綜合的實戰(zhàn)訓練。因此，應在進行技能培訓時增加警察使用武力的“控制”技能實戰(zhàn)化教學訓練，利用案件重演、虛擬現(xiàn)實等手段生成實戰(zhàn)化訓練環(huán)境，使警察在執(zhí)法過程中能夠準確評估案件情況，強化民警在執(zhí)法過程中的心理調適能力，提升其靈活使用各類手段處理危險因素、制服執(zhí)法對象的技能，防止因為不適當?shù)奈淞π袨閷?zhí)法對象或無辜群眾所造成的過度傷害。同時，也應持續(xù)強化對警察進行相關法律、法規(guī)和工作守則的培訓，定期展開抽查考試，對不合格的人員增加必要的學習課時，并取消評優(yōu)評先資格，切實提升自我參訓的能動性。

第三，完善警察執(zhí)法監(jiān)督管理機制。有學者認為，警察使用武力的行為會被周圍空間的環(huán)境所影響，警察機關內部環(huán)境對警察武力使用具有塑造作用[25]，警察機關自身的監(jiān)督及其內部規(guī)范的制約作用不可忽視。首先，可以基于我國警察“統(tǒng)一領導，分級管理”的管理體制，在上級警官對下級警員的管理權限上設立監(jiān)督義務，以責任制為基礎，各公安部門的負責人應及時了解本部門警察武力使用情況，對因頻繁使用武力而被投訴的警察進行評估，對不符合評估標準的警察應增加培訓和監(jiān)督力度，防止其在之后的執(zhí)法過程中造成更為嚴重的后果，切實讓警察武力使用能夠受到更直接、有效的監(jiān)督[26]。同時，可以借鑒美國聯(lián)邦調查局的有益經驗，建立警察武力使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，并定期予以公開，通過大數(shù)據(jù)不僅可以監(jiān)督警察使用武力的基本情況，還可以通過對數(shù)據(jù)的分析研究，拓寬對當?shù)刂伟菜降牧私馔緩?。其次，可以建立預先風險管理機制，在警察系統(tǒng)內部建立專門的監(jiān)督管理部門，定期對警察使用武力情況進行監(jiān)督、抽查，同時負責接受和調查外部人員的舉報、投訴，對被多次反應存在過度使用武力行為的警察采取培訓、警告、停職等教育處理手段。最后，可以參照《使用武器原則》中的規(guī)定，建立有效的報告和審查程序。雖然我國在《人民警察使用警械和武器條例》第13條中規(guī)定了人民警察使用武器的，應當將使用武器的情況如實向所屬機關進行書面報告，但該條款沒有具體說明報告的內容。因此，可在該條款的基礎上作出更為具體的規(guī)定，要求人民警察使用武器后，應當書面向所在機關報告武器使用者的個人情況、武器彈藥配發(fā)情況、武器射擊對象的個人情況，以及使用武器的事實經過、法律依據(jù)、直接后果和事后采取的處置措施等。與此同時，警察機關應結合執(zhí)法記錄儀對書面報告進行有效的審查[27]。

第四，創(chuàng)新公民權利救濟途徑。警察在執(zhí)法過程中使用武力不當?shù)?，公民可以向公安機關內設的監(jiān)督管理部門投訴或者向相關部門提出行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。法院在審理警察執(zhí)法侵權案件中，應當適用行政機關舉證責任倒置原則，由警察提供執(zhí)法記錄儀中記錄的影像或其他證據(jù)，用以證明警方使用武力方式和程度的合理性及必要性。但是向公安機關內部投訴，即要求公安機關做自己的法官[28]，可能會出現(xiàn)公安機關對警員的包庇行為。而訴訟耗費的大量時間和精力，以及國人傳統(tǒng)的厭訟思想和對公權機關的懼怕心理，也會導致提起行政訴訟的起點高，保護公民權利的功能無法充分落實現(xiàn)象的產生。因此，可以考慮創(chuàng)新公民權利救濟途徑，借鑒西方國家的有益經驗，探索建立相對獨立的機構對相關案件進行監(jiān)督調查[29]。例如，可以嘗試在檢察機關內部設立專門的行政監(jiān)督部門，在新一輪司法改革中以檢察機關提起公益訴訟為切入點，賦予檢察機關調查處理公安機關武力使用情況的權利，維護在警察執(zhí)法過程中權利遭受侵害的公民之權益。

5 結語

警察執(zhí)法過程中使用武力問題一直是備受社會關注的熱點問題，一方面關系到執(zhí)法民警自身的生命安全和執(zhí)法的實施效果，另一方面也涉及到對執(zhí)法對象基本權益的保護，這種動態(tài)化的對抗與博弈，需要對警察使用武力的條件和標準進行細化與客觀合理的分類，以此不斷提升執(zhí)法的規(guī)范化水平。從聯(lián)合國層面出臺的軟法文件和其他西方國家警察使用武力執(zhí)法的實踐現(xiàn)狀分析，必要性原則、比例原則和預防原則是當今國際社會警務執(zhí)法的主流觀點。我國在應對警察執(zhí)法使用武力的問題時，首先應考慮對相關法律規(guī)定予以修訂和補充，其次要加強對于執(zhí)法警務人員的執(zhí)法規(guī)范化培訓，再次是完善制度監(jiān)督機制，最后應暢通公民權益的保障救濟機制，從多維度、全方位強化警務執(zhí)法的規(guī)范化與合法化。