社會穩(wěn)定背景下庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置模式研究

黃 毅

(貴州省水利水電勘測設計研究院有限公司，貴州 貴陽 550002)

人們依靠水資源而開展一系列的生產(chǎn)、生活活動，因此水資源是人們生活中利用率最高的資源，如農田灌溉、水力發(fā)電、生活取水等等。然而，水資源的不確定性和隨機性，導致水資源利用率并不是很高，且無法做到時間和空間上的均衡，有時甚至出現(xiàn)澇災災害。在此背景下，為實現(xiàn)水資源的合理利用，水庫修建是必不可少的。目前，我國已經(jīng)修建了大大小小水庫上百個，為當?shù)剞r田灌溉、居民生活取水等作出了巨大貢獻[1]。然而，水庫的修建是一項較為重大且較為復雜的工程，不僅施工周期長，還需要占據(jù)很大范圍的土地面積，因此在水庫施工前，需要進行移民，將居民遷置到其他指定區(qū)域，做好移民安置。庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置是水利工程建設前最重要的問題，也是最難妥善解決的問題之一。不僅關系到居民居住問題，還關系到居民工作、學習等方方面面的問題。一旦解決不好，將會不利于社會穩(wěn)定。當前，庫區(qū)城鎮(zhèn)移民后，原有的居民會失去土地，使得以務農為主的居民無業(yè)可謀，也就失去了固定經(jīng)濟收入，坐吃安置費，變得生活困難[2]。另外，還有就是當?shù)仄髽I(yè)、工廠以及個體經(jīng)營戶都將無法繼續(xù)經(jīng)營，不僅失去生產(chǎn)空間，還失去了原有的客戶，使得利益大為受損。面對上述這種情況，如何妥善安置庫區(qū)居民成為水庫修建前的重要準備工作之一。

對于上述問題很多專家和學者在其發(fā)表的文獻中提出了自己的觀點和建議。例如，張曉晨，黃莉，汪露露[3]針對云南省庫區(qū)居民安置現(xiàn)狀，提出了三種主要發(fā)展模式，即特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、移民新村建設發(fā)展模式、整合資金發(fā)展模式，并針對這三種發(fā)展模式進行了橫向、縱向對比，分析了每種模式的特點，為模式選擇提供了可靠的依據(jù)。張亮[4]針對安徽金寨梅山水庫建設前的移民安置問題進行研究。在研究中首先了解了要移民的居民思想狀況，并針對村民的疑問進行了宣傳動員，然后采用了就地后靠、異地搬遷和分散插隊等相結合的方式實現(xiàn)了移民搬遷及安置進程，并在最后就移民安置遺留問題進行了有效解決，使得安徽金寨梅山水庫移民安置取得了很好的成效。周毅，李嘯，華懿以葛岙水庫移民安置項目為研究對象，將BIM、傾斜攝影、3DGIS等三大技術集為一體，并應用到該庫區(qū)移民規(guī)劃當中，通過信息采集與場景模擬，選出了最佳移民規(guī)劃方案，極大降低了移民工作難度[5]。結合前人研究經(jīng)驗，為實現(xiàn)社會穩(wěn)定，進行社會穩(wěn)定背景下庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置模式研究。通過本研究以期為庫區(qū)移民安置提供參考和建議。

1 庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置現(xiàn)狀及問題分析

水庫等水利工程建設前，需要將規(guī)劃區(qū)內的居民轉移到其他安全地區(qū)，因為水庫建成后，會淹沒該地區(qū)，居民無法繼續(xù)生存。然而，讓世世代代生活在這里的居民突然間轉移到其他地區(qū)，會使得居民生活的方方面面都發(fā)生改變，因此必然帶來一系列問題[6]。這些問題若是不能很好地解決，很大可能會引發(fā)動亂或抗議，不利于社會穩(wěn)定。面對上述問題，為保證庫區(qū)居民順利轉移，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，在庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置模式提出前，就移民安置中常遇的幾個問題進行分析，以便提出的移民安置模式更具有針對性。

(1)居民的故鄉(xiāng)意識根深蒂固。一般居民在本地都生活了幾十年，甚至祖祖輩輩都生活在這里，因此對本地具有很深的鄉(xiāng)土觀念以及故鄉(xiāng)之情，因為在這里有著穩(wěn)定的人際關系，固定的生活習慣、穩(wěn)定的工作等等，而一旦搬離這里，以上這些都將發(fā)生改變。在新的生活地區(qū)都需要重新習慣和建設，所以群眾也就普遍不愿外遷[7]。這是庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置普遍遭遇的首要問題，因此要想順利轉移居民，首先就要說服居民接受政府的安排。

(2)生產(chǎn)方式轉變，經(jīng)濟收入不穩(wěn)定。很多居民不愿意遷移到外地的另一主要原因是受到經(jīng)濟收入的制約。在這里可以根據(jù)務農人員和非務農人員兩個方面進行分析。對于在本地依靠務農而生的人，他們的收入來源主要依靠土地耕種來獲得，因此一旦讓他們離開本地，就意味著他們失去了土地，也就無法繼續(xù)獲得收入，因此對于務農人員來說，遷移就意味著失去了固定經(jīng)濟收入，尤其對于一些老人來說，生活將變得十分困難；另一種就是依靠當?shù)亻_的企業(yè)、工廠以及個體經(jīng)營店面的人員來說，離開本地，就意味著失業(yè)下崗，而要想在新遷入地找到合適的工作將變得十分困難，尤其是那些生存技能單一年齡大的人員，因此對于移民安置保有遲疑甚至抵抗的態(tài)度[8]。總而言之，離開本地，生產(chǎn)方式必然帶來轉變，經(jīng)濟收入不穩(wěn)定，生活水平和生活質量都難以得到保證，這是庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置過程中遭遇的最大阻礙。

(3)移民補償和保障不到位。為保證庫區(qū)建設需要，必須要將本地居民遷移到外地進行安置，而一旦安置會給居民帶來各方面的損失，因此一方面為彌補給居民帶來的損失，另一方面為了讓當?shù)鼐用窀菀捉邮苻D移安置，當?shù)卣畷o居民發(fā)放補償金以及一些惠民政策[9]。然而，由于需要安置的居民人數(shù)眾多，而政府籌集的資金往往無法滿足需求，分攤到個人身上，并不足以幫助居民度過不穩(wěn)定的遷移適應期。此外，還有就是移民利益補償機制未落到實處。除了資金補償外，政府一般會提出很多后期扶持政策，但是這些政策經(jīng)過長時間的準備，加之缺乏有效的監(jiān)督，因此會拖延很長一段時間才能兌現(xiàn)或者是兌現(xiàn)的結果與當時給出的扶持保障存在很大的差異[10]。總而言之，移民補償和保障不到位是導致移民信心不足，庫區(qū)社會不穩(wěn)定的一大因素。

(4)移民與安置區(qū)居民之間的利益沖突。移民與安置區(qū)居民沖突問題也是導致移民信心不足，抵抗遷移的一大問題，也是庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置常見問題之一。一是安置區(qū)本身就有很多原住居民，這些居民也是在安置區(qū)生活了很多年，也有自己固定的人際關系，鄰里都是熟悉的人，經(jīng)過長時間的相處，生活習慣也都彼此適應，生存空間也比較富足，但是為了安置庫區(qū)居民，移民必然進入安置區(qū)，擠占安置區(qū)生存空間和資源，這必然會損害安置區(qū)居民原本的利益，引起安置區(qū)群眾不滿，這引發(fā)安置區(qū)居民的排外意識，導致移民與安置區(qū)居民難以避免的發(fā)生沖突[11]。此外，還有就是移民與安置區(qū)居民原本生活的地域不同，文化也不相同，尤其多民族聚居地區(qū)，生活習慣更是千差萬別，完全不同，因此移民與安置區(qū)居民經(jīng)常發(fā)生吵嘴打架，嚴重影響著安置區(qū)的安定，不利于安置區(qū)的和諧和穩(wěn)定，也不利于民族之間的團結[12]。

上述介紹的四個問題是庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置過程中經(jīng)常遭遇的問題，也是阻擋庫區(qū)居民順利搬遷的主要因素，因此要想妥善安置庫區(qū)城鎮(zhèn)居民，選擇的安置模式必須能夠有效解決上述這些問題。

2 庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置模式研究

針對阻礙庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置穩(wěn)定的主要因素，提出多種安置模式，以滿足不同搬遷安置情況的需要，盡可能讓移民與安置區(qū)居民都能夠滿意，實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、持續(xù)致富”的移民安置目標[13]。庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置模式如表1。

表1 庫區(qū)移民安置模式

該模式從三個角度出發(fā)，逐層進行安置模式劃分，以滿足不同情況的需要，最后以這些劃分標準，并在劃分原則的指導下，就可以將居民合理安置在不同的安置區(qū)。

2.1 基于生產(chǎn)方式的庫區(qū)移民安置模式

農業(yè)人員和非農業(yè)人員經(jīng)濟收入來源不同，不能同一而論，農業(yè)人員并不具備非農業(yè)人員的工作技能，非農業(yè)人員也不具備農業(yè)人員的耕種技能。因此，針對農業(yè)人員和非農業(yè)人員的生產(chǎn)方式，獲取經(jīng)濟來源地的渠道，將庫區(qū)移民安置劃分為農業(yè)生產(chǎn)為主的安置模式和非農業(yè)生產(chǎn)為主的安置模式兩種。

(1)農業(yè)生產(chǎn)為主的安置模式。農業(yè)安置模式，簡單地說，就是使得安置的移民依然能夠擁有土地的模式。對于以務農為生的居民來說，土地能夠使得他們擁有最大安全感，能夠有效地保證他們的持續(xù)收入，生活本質上并沒有發(fā)生巨大的變化，只是換了一塊地方進行耕種[14]。這種安置模式比較適合那些沒有一技之長，長期以務農為生的移民。滿足了這類人的根本需要，就很容易實現(xiàn)遷移安置。

(2)非農業(yè)生產(chǎn)為主的安置模式。除了上述一部分人之外，還有一部分居民并不通過務農來維持生活。這類居民主要是通過進入企業(yè)、工廠或者個體經(jīng)營來獲取經(jīng)濟收入的。因此非農業(yè)生產(chǎn)為主的安置模式主要通過安置區(qū)內現(xiàn)有企業(yè)或者通過發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)來消化外來的這些移民，保證他們不會陷入無業(yè)可謀，坐吃安置費的困境。此外，還可以為個體經(jīng)營戶提供扶持和鼓勵政策，幫助他們能夠繼續(xù)經(jīng)營自己的產(chǎn)業(yè)。這種安置模式主要適用于打工人員或者創(chuàng)業(yè)人員。

2.2 基于搬遷距離的庫區(qū)移民安置模式

為節(jié)省安置費用、縮短居民搬遷適應期、減少與安置區(qū)居民的沖突，可以根據(jù)遷移距離選擇不同的安置模式。

(1)庫區(qū)附近就地安置模式。庫區(qū)規(guī)劃范圍內的居民必須搬離原住區(qū)，但是靠近規(guī)劃區(qū)邊緣的居民就可以選擇庫區(qū)附近就地安置模式。該模式，顧名思義，就是讓邊緣區(qū)的居民遠離規(guī)劃區(qū)邊緣即可，基本上沒有離開原本的居住位置，因此生存環(huán)境、生活習慣和人際關系等都可以保留下來，對原住居民并沒有產(chǎn)生較大影響。由于這種模式引起改變的是最小的，因此比較容易管理，也比較容易被移民所接受，移民安置費也較少，適合不愿搬離故鄉(xiāng)的居民。但是，這種模式在應用過程中，需要注意的是該地區(qū)對居民的容量有限，并不能滿足大量居民的需要，因此當?shù)氐貐^(qū)被庫區(qū)大量占據(jù)之后，剩余的可以利用的資源會大量減少，不能滿足原有的所有移民的需要[15]。另外，水利工程的建設會破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，導致氣候惡化，因此有時當?shù)丨h(huán)境已經(jīng)無法滿足人們生存需要。還有就是當?shù)囟鄶?shù)產(chǎn)業(yè)因為缺乏客源，都會選擇外遷，導致當?shù)厝藗兊幕旧钗镔Y無人可供，生活難以維持。以上種種都是就近安置模式的典型特征，需要根據(jù)實際情況重點考慮。

(2)外地近距離安置模式。外地近距離安置模式是指將移民安置到本鄉(xiāng)、本縣內距離較近的地區(qū)模式。這種模式是在就近安置模式無法滿足移民生存、生活之后的下一步選擇。這種安置模式與就近安置模式的優(yōu)勢大致相同，限制也大致相同。

(3)外地遠距離安置模式。外地遠距離安置模式與上述兩種安置模式完全不同，需要庫區(qū)居民遷移到遠離本土地區(qū)的區(qū)域。這種安置模式意味著移民將進入一種全新的環(huán)境當中，生活、工作、學習方方面面都將發(fā)生巨大的變化，對移民會造成很大的影響，同時需要很長時間融入當?shù)?，因此更適合比較容易接受新事物的年輕人。但是與此同時，新環(huán)境也意味著新發(fā)展，接受異地遠遷居民能夠獲得政府提供的更多的補償和政策支持，獲得新的發(fā)展機遇更加容易。異地遠遷安置模式選擇時需要注意的是選擇的異地地區(qū)要經(jīng)濟發(fā)展程度較高、開放程度較高、資源豐富、生存空間充足、對外人員接收程度較好。

2.3 基于群體分布特征的庫區(qū)移民安置模式

基于群體分布的安置模式是指搬遷時，選擇團體集中搬遷還是個體分散搬遷。這種搬遷方式具體可以劃分為團體集中搬遷模式和個體分散搬遷模式兩種。下面針對這兩種進行具體分析。

(1)團體集中搬遷模式。集中搬遷模式是指以整體為單位的安置模式，也是將整個城鎮(zhèn)的居民集體都統(tǒng)一搬遷到一個地區(qū)。這種搬遷方式優(yōu)勢是容易管理，居民原有的人際關系網(wǎng)、社區(qū)文化、社區(qū)組建方式等都可以保留下來，可以加快居民適應速度，也有利于移民心理上更加迅速地安定下來，但是這種模式要求安置區(qū)范圍要大，基礎設施要完善、資源要豐富，能夠滿足整體團體的需要，因此一般后期投入較大，也不利于居民社會的整合。

(2)個體分散搬遷模式。個體分散搬遷模式不同于上述任何一種安置模式，其沒有任何地域條件的限制，在得到政府的補償和保障后，居民根據(jù)自己情況選擇搬遷到任何地點。這種搬遷模式更適用于有兒女贍養(yǎng)的老人，通過投靠的方式實現(xiàn)個體分散搬遷。還有就是適合長期在外地工作人們，這類人只是家在本地，但是并沒有居住，可以在領取政府的補償和保障后，直接在工作地所在地區(qū)安置，直接實現(xiàn)分散搬遷安置。

3 結 語

水利工程建設對于發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟、實現(xiàn)農業(yè)灌溉、居民生活用水供應、緩解水資源季節(jié)性短缺等都具有重要的現(xiàn)實意義。然而，水利工程水庫的建設會淹沒大量的村莊和農田，因此當?shù)氐木用癖仨毎徇w到其他地區(qū)，這就產(chǎn)生了移民安置問題。這一問題若不能有效解決，將會影響社會穩(wěn)定?；谏鲜霰尘埃M行社會穩(wěn)定背景下庫區(qū)城鎮(zhèn)移民安置模式研究。在該研究當中，首先針對安置問題進行具體分析，然后提出不同的移民安置模式，以適應不同的實際情況的需要。通過本研究以期為庫區(qū)城鎮(zhèn)移民的妥善安置提供參考和建議，維持社會穩(wěn)定。