新冠肺炎疫情背景下的發(fā)展權(quán)保障：框架、挑戰(zhàn)與路徑

摘要：國際關(guān)系中的發(fā)展權(quán)保障包括兩層框架：一是以國際法為基礎(chǔ)的規(guī)范框架，發(fā)展權(quán)不僅被納入聯(lián)合國規(guī)范體系，而且在其他領(lǐng)域的國際法律和規(guī)則中得到確認(rèn);二是以國際發(fā)展為中心的機制框架，主要包括發(fā)展中國家的發(fā)展實踐、發(fā)達國家主導(dǎo)的發(fā)展援助和國際組織主導(dǎo)的發(fā)展合作三種類型。新冠肺炎疫情暴露了公共衛(wèi)生領(lǐng)域規(guī)范對發(fā)展權(quán)保障關(guān)注的不足，凸顯了發(fā)展中國家、發(fā)達國家和國際組織在發(fā)展權(quán)保障實踐中面臨的問題和挑戰(zhàn)，對相關(guān)國際規(guī)范完善、發(fā)展中國家能力建設(shè)、發(fā)達國家責(zé)任承擔(dān)、國際組織改革等方面提出更高要求。中國是發(fā)展權(quán)的積極倡導(dǎo)者和維護者，應(yīng)進一步推進全球發(fā)展倡議、深化全球發(fā)展伙伴關(guān)系、構(gòu)建全球發(fā)展命運共同體，調(diào)動國際社會的多元行為體，從規(guī)范完善和機制創(chuàng)新兩個層面強化發(fā)展權(quán)保障。

關(guān)鍵詞：發(fā)展權(quán) 國際發(fā)展合作 全球發(fā)展倡議

作者簡介：沈陳，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所助理研究員。

人民幸福生活是最大的人權(quán)。中國堅持把人權(quán)的普遍性原則和當(dāng)代實際相結(jié)合，走符合國情的人權(quán)發(fā)展道路，奉行以人民為中心的人權(quán)理念，把生存權(quán)、發(fā)展權(quán)作為首要的基本人權(quán)。

新華社：《習(xí)近平致信紀(jì)念<世界人權(quán)宣言>發(fā)表70周年座談會強調(diào)堅持走符合國情的人權(quán)發(fā)展道路 促進人的全面發(fā)展》，《人民日報》，2018年12月11日01版。2021年9月21日，習(xí)近平主席在出席第76屆聯(lián)合國大會一般性辯論期間首次提出“全球發(fā)展倡議”。

全球發(fā)展倡議包括六個“堅持”：一是堅持發(fā)展優(yōu)先;二是堅持以人民為中心;三是堅持普惠包容;四是堅持創(chuàng)新驅(qū)動;五是堅持人與自然和諧共生;六是堅持行動導(dǎo)向。參見習(xí)近平：《堅定信心 共克時艱 共建更加美好的世界——在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話》，人民出版社，2021年。此后，全球發(fā)展倡議成為中國外交的高頻詞，在亞太經(jīng)濟合作組織第二十八次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議、二十國集團第十六次峰會、中國—東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會、中非合作論壇第八屆部長級會議、首次中國—太平洋島國外長會等場合反復(fù)出現(xiàn)。全球發(fā)展倡議是在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下提出的，是中國將生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為首要基本人權(quán)的集中體現(xiàn)。本文擬從權(quán)利保障的角度出發(fā)，梳理發(fā)展權(quán)在國際規(guī)范和國際機制兩個層面的保障框架，進而探討發(fā)展權(quán)保障面臨的主要挑戰(zhàn)，提出疫情背景下應(yīng)對發(fā)展權(quán)保障挑戰(zhàn)的具體路徑。

一、發(fā)展權(quán)保障的國際框架

發(fā)展權(quán)是個體人權(quán)和集體人權(quán)的統(tǒng)一?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》第1條指出，“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)。”

資料來源：聯(lián)合國公約與宣言檢索系統(tǒng)，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-41-128.shtml。發(fā)展權(quán)保障主要包括兩層框架：一是以國際法為基礎(chǔ)的規(guī)范框架，發(fā)展權(quán)不僅被納入聯(lián)合國規(guī)范體系，而且在其他領(lǐng)域的國際法律和規(guī)則中得到確認(rèn);二是以國際發(fā)展為中心的機制框架，發(fā)展權(quán)主要通過國家和國際兩級的發(fā)展架構(gòu)、進程和結(jié)果中實現(xiàn)，具體包括國家（特別是發(fā)展中國家）的發(fā)展實踐、發(fā)達國家主導(dǎo)的發(fā)展援助和國際組織主導(dǎo)的發(fā)展合作三種類型。

（一）以國際法為基礎(chǔ)的規(guī)范框架

發(fā)展權(quán)根植于聯(lián)合國框架下的規(guī)范體系。早在1945年，《聯(lián)合國憲章》第55條就提出追求較高的生活水平、全民就業(yè)及經(jīng)濟與社會的發(fā)展，解決國際間經(jīng)濟、社會、衛(wèi)生及有關(guān)問題;第56條要求各會員國與聯(lián)合國合作，采取共同或單獨行動以實現(xiàn)第55條所述的宗旨。

資料來源：聯(lián)合國官網(wǎng)，https：//www.un.org/zh/about-us/un-charter。1948年通過的《世界人權(quán)宣言》第22條確認(rèn)了個人有權(quán)享受尊嚴(yán)及人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會和文化方面各種權(quán)利的實現(xiàn)，并提出這種實現(xiàn)依賴于國家努力和國際合作。

資料來源：聯(lián)合國官網(wǎng)，https：//www.un.org/zh/about-us/universal-declaration-of-human-rights。1961年12月19日，聯(lián)合國大會通過第1710號決議，開啟聯(lián)合國第一個發(fā)展十年。

資料來源：聯(lián)合國官網(wǎng)，https：//undocs.org/pdf？symbol=en/A/RES/1710%20（XVI）。1966年通過的《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》從政治、經(jīng)濟、社會和文化等不同層面對個人權(quán)利進行了細化。

資料來源：聯(lián)合國公約與宣言檢索系統(tǒng)，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI-2.shtml。

20世紀(jì)70年代以后，發(fā)展權(quán)被逐步確立為一項不可剝奪的人權(quán)。1972年，塞內(nèi)加爾法學(xué)家凱巴·姆巴耶首次提出“發(fā)展權(quán)”概念。他認(rèn)為，由于存在種族歧視、經(jīng)濟落后、衛(wèi)生狀況糟糕等發(fā)展滯后問題，非洲民眾的生存權(quán)無法得到保障，因此，保障非洲國家的發(fā)展權(quán)是保障非洲民眾生存權(quán)的前提。

Keba Mbaye. Le droit au développement comme un droit de lhomme，Revue des droits lhomme（1972）， pp.505-534.1977年，聯(lián)合國人權(quán)委員會通過了第4號決議，請求聯(lián)合國秘書長和聯(lián)合國教科文組織以及其他有關(guān)機構(gòu)在國際合作中將發(fā)展權(quán)作為一項人權(quán)。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國大會于1979年11月23日通過了第34/46號決議，即《關(guān)于發(fā)展權(quán)的決議》，強調(diào)發(fā)展權(quán)既是國內(nèi)個人的特權(quán)，也是各個國家的特權(quán)。1986年，聯(lián)合國大會第41/128號決議通過了《發(fā)展權(quán)利宣言》，對發(fā)展權(quán)的主體、內(nèi)涵、地位、保護方式和實現(xiàn)途徑等問題進行了全面詮釋。

資料來源：Realizing the Right to Development：Essays in Commemoration of 25 Years of the United Nations Declaration on the Right to Development，聯(lián)合國人權(quán)高級專員辦事處，https：//www.ohchr.org/Documents/Publications/RightDevelopmentInteractive_EN.pdf，pp.17-66。

根據(jù)發(fā)展權(quán)問題專家桑古塔提出的“人權(quán)矢量”觀點，發(fā)展權(quán)保障并不僅僅依賴于自身的規(guī)范議程，而是通過對其他國際規(guī)范議程的廣泛影響，形成由不同領(lǐng)域規(guī)范組成的、旨在共同維護發(fā)展權(quán)的規(guī)范合力。

Sengupta Arjun.On the Theory and Practice of the Right to Development， Human Rights Quarterly， No.4， 2002， pp.868-869.發(fā)展權(quán)利已在一些區(qū)域和國際文書中得到確認(rèn)，包括1981年《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章》第22條、1992年《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》原則3、2000年《聯(lián)合國千年宣言》第三節(jié)第11條、1993年《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》第1和第2條、2004年《阿拉伯人權(quán)憲章》第37條、2007年《土著人民權(quán)利宣言》第23條、2012年《東南亞國家聯(lián)盟人權(quán)宣言》第35～37條等。2015年在聯(lián)合國大會第70屆會議上通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》第10條也指出，《發(fā)展權(quán)利宣言》等文件為該議程提供了依據(jù)。此外，《亞的斯亞貝巴行動議程》《2015—2030年仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險框架》《巴黎協(xié)定》等一系列國際協(xié)定也對發(fā)展權(quán)進行了重申。

資料來源：《關(guān)于發(fā)展權(quán)的常見問題》，聯(lián)合國人權(quán)高級專員辦事處， https：//www.ohchr.org/CH/Issues/Development/Pages/InternationalStandards.aspx。

中國是發(fā)展權(quán)規(guī)范的積極倡導(dǎo)者和維護者。2016年時值《發(fā)展權(quán)利宣言》通過30周年之際，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻》白皮書，闡述了中國關(guān)于發(fā)展權(quán)保障的主張和實踐。

國務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻》，中國政府網(wǎng)，2016年12月1日，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-12/01/content_5141177.htm。2017年6月22日、2019年7月12日和2021年7月12日，聯(lián)合國人權(quán)理事會三次通過中國提出的“發(fā)展對享有所有人權(quán)的貢獻”決議。

新華社：《聯(lián)合國人權(quán)理事會第47次會議通過中國提交的“發(fā)展對享有所有人權(quán)的貢獻”決議》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/13/content_5624575.htm。這一決議首次將“發(fā)展促進人權(quán)”理念引入國際人權(quán)體系，反映了發(fā)展中國家的心聲和訴求，得到了各國特別是廣大發(fā)展中國家的支持和擁護。

（二）以國際發(fā)展為中心的機制框架

發(fā)展權(quán)保障的規(guī)范框架既是各國和國際組織做出的政治承諾，也為發(fā)展權(quán)保障的機制框架建設(shè)提供了原則和標(biāo)準(zhǔn)。《發(fā)展權(quán)利宣言》第3條規(guī)定，各國對創(chuàng)造有利于實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利的國家和國際條件負有主要責(zé)任;第4條規(guī)定，各國有義務(wù)單獨地和集體地采取步驟，制訂國際發(fā)展政策，以期促成充分實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利。

資料來源：聯(lián)合國公約與宣言檢索系統(tǒng)，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-41-128.shtml。具體來說，發(fā)展權(quán)保障的機制框架包括以下三種類型。

一是明確國家特別是發(fā)展中國家是國際發(fā)展機制的主體。發(fā)展問題是當(dāng)前世界面臨的諸多問題的根源，解決沖突、戰(zhàn)爭、貧困、難民危機、恐怖主義、極端主義等全球性問題必須通過發(fā)展。因此，發(fā)展權(quán)不僅是一種以個人和集體為主體的權(quán)力訴求，還須通過國家作為干預(yù)主體來實現(xiàn)。盡管發(fā)展權(quán)規(guī)范保障包括發(fā)達國家在內(nèi)的所有國家的發(fā)展權(quán)，但在實踐中，發(fā)展權(quán)保障的主要對象是發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家。為推動構(gòu)建有利于發(fā)展權(quán)保障的國內(nèi)和國際條件，發(fā)展中國家通常將發(fā)展理念融入本國的政治承諾、法律體系和政策實踐中，如中國提出的“發(fā)展是硬道理”“新發(fā)展理念”“全球發(fā)展倡議”等都屬于這一情形。

二是強調(diào)發(fā)達國家在國際發(fā)展機制中的援助責(zé)任。從國際正義的角度來看，雖然發(fā)展權(quán)保障的重點是發(fā)展中國家，但發(fā)達國家在此過程中應(yīng)承擔(dān)必要責(zé)任，具體包括利益公平分配和發(fā)展機會平等兩個方面。在利益公平分配方面，發(fā)達國家應(yīng)基于普惠原則，構(gòu)建向發(fā)展中國家提供必要援助的發(fā)展機制，進而促進國際社會和所有個人的福利改善。在發(fā)展機會平等方面，由于殖民歷史等原因，發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間形成了巨大的發(fā)展鴻溝。為此，發(fā)達國家有義務(wù)構(gòu)建確保發(fā)展和消除發(fā)展障礙的具體機制，以糾正發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間在發(fā)展機會方面的結(jié)構(gòu)性不平等。

三是重視國際組織在國際發(fā)展機制中的平臺作用。從長遠來看，發(fā)展權(quán)保障必須建立在所有國家主權(quán)平等、相互依存、互利共贏的基礎(chǔ)上，國際發(fā)展合作應(yīng)以構(gòu)建國際政治經(jīng)濟新秩序為根本目標(biāo)。在可預(yù)見的未來，以聯(lián)合國為核心的國際體系仍是發(fā)展權(quán)保障的主要平臺。除了聯(lián)合國大會和聯(lián)合國人權(quán)理事會每年審議關(guān)于發(fā)展權(quán)進展的報告外，聯(lián)合國框架下的開發(fā)計劃署、貿(mào)易和發(fā)展會議、世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織、教科文組織、世界衛(wèi)生組織（以下簡稱“世衛(wèi)組織”）等機構(gòu)也從不同領(lǐng)域推動國際發(fā)展合作。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，發(fā)展權(quán)保障的兩層框架正在逐步構(gòu)建和完善。國際發(fā)展合作與全球公共衛(wèi)生治理的規(guī)范聯(lián)系早在1948年《世界人權(quán)宣言》起草時便已經(jīng)顯露端倪。

代表中國參與《世界人權(quán)宣言》起草張彭春先生在發(fā)言中重點闡述了這兩方面內(nèi)容：一是要把世界看成一個整體，發(fā)達地區(qū)必須給予經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)應(yīng)有的關(guān)注;二是世界要共同向?qū)е录膊『臀烈叩募毦麘?zhàn)。后來的世衛(wèi)組織就是根據(jù)他的提議建立的。參見李君如：《從<世界人權(quán)宣言>的源頭看生存權(quán)發(fā)展權(quán)》，《人權(quán)》，2018年第5期，第1～4頁。但直到21世紀(jì)初美國遭遇炭疽病毒、東亞地區(qū)暴發(fā)非典疫情等事件出現(xiàn)以后，發(fā)展權(quán)保障才真正被納入到公共衛(wèi)生領(lǐng)域的規(guī)范框架中。2005年5月，世界衛(wèi)生大會通過了新修訂的《國際衛(wèi)生條例》，界定了國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）的概念，并從三個方面規(guī)定了PHEIC中發(fā)展權(quán)保障的機制框架。一是保護發(fā)生疫情國家的發(fā)展權(quán)利。疫情發(fā)生后，各國應(yīng)對疫情的防控、應(yīng)急和隔離措施應(yīng)避免對國際交通和貿(mào)易造成干擾，避免受疫情影響的國家喪失平等的經(jīng)濟發(fā)展機會。二是規(guī)定應(yīng)對疫情的國際義務(wù)。國際社會特別是發(fā)達國家應(yīng)向受疫情影響的國家提供更多技術(shù)、資金、人力等援助，使這些地區(qū)的民眾公平獲得藥物、疫苗和醫(yī)療設(shè)施，從而更快地控制和結(jié)束疫情。三是明確世衛(wèi)組織在疫情應(yīng)對中的中心地位。收到可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息后，世衛(wèi)組織應(yīng)評估疫情國際傳播的潛勢、疫情控制措施是否對國際交通造成干擾以及協(xié)調(diào)國際層面的疫情防控和發(fā)展合作等。

WHO.WHA58.3 Revision of the International Health Regulations， May 23， 2005， https：//www.who.int/csr/ihr/WHA58-en.pdf， pp.15-17.

二、新冠肺炎疫情背景下發(fā)展權(quán)保障的挑戰(zhàn)

2005年通過的《國際衛(wèi)生條例》首次從公共衛(wèi)生角度設(shè)置了發(fā)展權(quán)保障的規(guī)范框架，并規(guī)劃了發(fā)展中國家、發(fā)達國家和國際組織（特別是世衛(wèi)組織）在PHEIC中保障發(fā)展權(quán)的機制框架。盡管如此，新冠肺炎疫情仍暴露了公共衛(wèi)生規(guī)范在發(fā)展權(quán)保障方面的不足，也凸顯了現(xiàn)有發(fā)展權(quán)保障機制存在的問題和挑戰(zhàn)。

（一）對阻礙發(fā)展的行為缺乏有效的規(guī)范約束

發(fā)展權(quán)規(guī)范基本是以國家間的決議、宣言或建議，具體實施以道德或利益為基礎(chǔ)，推動國家自愿遵守。例如，《發(fā)展權(quán)利宣言》雖然具有一定的影響和效力，但是嚴(yán)格意義上不具有法律約束力。與之類似，國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域涉及發(fā)展權(quán)保障的規(guī)范也缺少問責(zé)和審查條款，無力約束疫情期間締約國違反《國際衛(wèi)生條例》的行為。針對可能發(fā)生的PHEIC，《國際衛(wèi)生條例》要求締約國在阻止疫情暴發(fā)和傳播的同時，應(yīng)“避免對國際交通和貿(mào)易的不必要干擾”。

WHO.WHA58.3 Revision of the International Health Regulations， May 23， 2005， https：//www.who.int/csr/ihr/WHA58-en.pdf， p.15.但新冠肺炎疫情暴發(fā)后，不少國家違反《國際衛(wèi)生條例》，實施旅行限制，包括發(fā)出旅行警告、取消航班、關(guān)閉邊境等政策，以最大程度地減少疫情傳播，這些國家至少有2/3沒有向世衛(wèi)組織報告其限制措施。

Habibi Roojin， Burci Gian Luca， de Campos Thana C， et al.. Do not Violate the International Health Regulations During the COVID-19 Outbreak， The Lancet（2020）， Vol.395， No.10225， pp.664-666.

（二）發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)保障能力受到削弱

首先，新冠肺炎疫情對2020年的全球經(jīng)濟造成了嚴(yán)重沖擊，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的貧富差距凸顯。根據(jù)國際貨幣基金組織2021年10月發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年全球經(jīng)濟總量由2019年的87.55萬億美元萎縮至83.84萬億美元，其中，發(fā)達國家GDP降至49.81萬億美元，發(fā)展中國家降至34.04萬億美元。從人均來看，疫情對發(fā)展中國家的影響更為顯著。2020年全球人均GDP為1.095萬美元，其中，發(fā)達國家為4.635萬美元，發(fā)展中國家為5170美元。發(fā)達國家人均GDP是發(fā)展中國家的9倍，顯示了疫情背景下全球經(jīng)濟發(fā)展的高度不均衡。

數(shù)據(jù)來源：World Economic Outlook， October 2020， https：//www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2020/October/weo-report？a=1&c=001，110，200，&s=NGDP_RPCH，NGDPD，&sy=2019&ey=2020&ssm=0&scsm=1&scc=0&ssd=1&ssc=0&sic=0&sort=country&ds=.&br=1，人均數(shù)據(jù)作者根據(jù)國際貨幣基金組織的報告計算而得。

其次，由于自身在經(jīng)濟、醫(yī)療和其他社會治理領(lǐng)域的不足，發(fā)展中國家常常處于疫情應(yīng)對和經(jīng)濟發(fā)展的兩難困境。國際勞工組織的調(diào)查統(tǒng)計顯示，在非洲，85.8%的就業(yè)是非正式的（即臨時工），亞太地區(qū)為68.2%，美洲地區(qū)為40.0%。全球93%的非正式就業(yè)在新興國家和發(fā)展中國家，幾乎沒有社會保障和個人儲蓄。

ILO.More Than 60 Percent of the Worlds Employed Population Are in the Informal Economy， April 30， 2081， https：//www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_627189/lang-en/index.htm#：～：text=In%20Africa%2C%2085.8%20per%20cent%20of%20employment%20is，informal%20employment%20is%20in%20emerging%20and%20developing%20countries. 在全部或部分封鎖條件下，許多行業(yè)處于關(guān)停狀態(tài)，非正式就業(yè)者立即失去收入。為了保障經(jīng)濟和就業(yè)，一些發(fā)展中國家在疫情尚未遏制的情況下匆忙放松防控，客觀上給新冠肺炎疫情反彈提供了空間。例如，在恢復(fù)絕大部分商業(yè)活動和國際旅行后，印度、巴西、南非等國家遭遇了更猛烈、更快速的新一波疫情，使這些國家本已受到重創(chuàng)的社會經(jīng)濟雪上加霜。

最后，即使新冠肺炎疫情徹底結(jié)束以后，發(fā)展中國家也需要較長時間和大量資金來實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的保障。受疫情沖擊的影響，發(fā)展中國家失業(yè)人口增加。政府必須創(chuàng)造有利于產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇的政策環(huán)境，保障民眾所需的適當(dāng)生活水平、保健機會、安全和公平的工作條件，這對經(jīng)歷過疫情的發(fā)展中國家來說難度頗大。在疫情防控已經(jīng)支出巨額資金的情況下，發(fā)展中國家能否繼續(xù)拿出足夠的福利開支將是一項巨大的考驗。

（三）發(fā)達國家承擔(dān)發(fā)展責(zé)任的傾向消極

新冠肺炎疫情背景下，發(fā)達國家承擔(dān)國際發(fā)展責(zé)任的傾向消極，主要體現(xiàn)在三個方面。一是發(fā)達國家在發(fā)展權(quán)規(guī)范上的政治化傾向。在1986年聯(lián)合國大會關(guān)于《發(fā)展權(quán)利宣言》的表決中，共有146個國家對該決議投了贊成票，只有美國一國投了反對票，另有8個發(fā)達國家投了棄權(quán)票。

Ragnar Hallgren. The UN and the Right to Development， Peace Research， Vol.23， No.1， 1991， p.31.也就是說，在20世紀(jì)80年代，盡管有少數(shù)發(fā)達國家提出反對和保留意見，但其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家普遍對發(fā)展權(quán)持肯定意見。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，南北分歧取代東西對抗成為國際關(guān)系的主要議題，發(fā)達國家陷入所謂國際發(fā)展援助“疲勞”。

王釗、黃梅波：《援助外交的世紀(jì)之變》，《文化縱橫》，2019年第6期，第69頁。在此背景下，發(fā)達國家在發(fā)展權(quán)保障上的態(tài)度日趨消極，甚至認(rèn)為發(fā)展權(quán)是多種權(quán)利聚合的“大雜燴”，

Karin Arts and Atabongawung Tamo. The Right to Development in International Law：New Momentum Thirty Years Down the Line？ Netherlands International Law Review， Vol.63， 2016;Khurshid Iqba. The Declaration on the Right to Development and Implementation， Political Perspectives CIP， 2007. 是發(fā)展中國家在聯(lián)合國辯論中爭取經(jīng)濟資源、改革國際秩序的意識形態(tài)工具。

Theodor Meron ed. Human Rights in International Law：Legal and Policy， Clarendon Press， 1984. 新冠肺炎疫情發(fā)生后，發(fā)達國家與發(fā)展中國家在此問題上的分歧仍然顯著，并愈發(fā)體現(xiàn)出政治化、集團化的傾向。例如，2020年10月8日，在聯(lián)合國人權(quán)理事會關(guān)于促進與發(fā)展權(quán)有直接關(guān)系的聯(lián)合國機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)的表決中，投贊成票的29國均為新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，投反對票的13國均為發(fā)達國家。

MIDDAY-Human Rights Council Adopts Four Resolutions on the Right to Development， Human Rights and Indigenous Peoples， the Human Rights Implications of the COVID-19 Pandemic on Young People， and the Human Right to a Safe， Clean， Healthy and Sustainable Environment， UN Geneva， October 8， 2021 https：//www.ungeneva.org/en/news-media/meeting-summary/2021/10/midday-human-rights-council-adopts-four-resolutions-right.

二是發(fā)達國家在經(jīng)濟發(fā)展上的民粹主義傾向。民粹主義在經(jīng)濟上主張維護狹隘的本土利益，排斥他國利益，對自由貿(mào)易持懷疑甚至敵視態(tài)度。新冠肺炎疫情期間，發(fā)達國家愈發(fā)強調(diào)經(jīng)濟民粹主義，鼓勵供應(yīng)鏈?zhǔn)湛s。拜登政府上臺后，提出美國經(jīng)濟政策的目標(biāo)是實現(xiàn)“全美制造”，即在國內(nèi)構(gòu)建“美國制造”“美國創(chuàng)新”“美國投資”“美國供應(yīng)”“買美國貨”的全產(chǎn)業(yè)鏈條。

Biden Harris Democrats. The Biden Plans to Ensure the Future is“Made in all of America” by All of Americans

Workers， https：//joebiden.com/made-in-america/.法國政府繼70億歐元救助法荷航的計劃之后，又在2020年5月出資80億歐元重振汽車產(chǎn)業(yè)，具體包括對電動和混合動力汽車提供補貼，幫助汽車企業(yè)解決庫存和建立產(chǎn)業(yè)投資基金三部分。作為交換，法國汽車企業(yè)需要將其產(chǎn)業(yè)鏈回遷到法國。

康愷：《出資80億歐元欲重振汽車業(yè)，制造業(yè)能否回流法國？》，第一財經(jīng)，2020年5月27日，https：//www.yicai.com/news/100646202.html。盡管全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系短期內(nèi)不會發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)，但發(fā)達國家有意識地促進部分產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈整合，這將對發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展造成長期負面影響。

三是發(fā)達國家在疫苗和醫(yī)療物資上的民族主義傾向。經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認(rèn)為，新冠肺炎病毒并不是一種“機會均等的病毒”，其原因是獲得疫苗機會的不平等。

COVID-19 Caused ‘Shocking Inequalities：Human Rights Chief Bachelet， UN News， September 28，2021，https：//news.un.org/en/story/2021/09/1101552. 美國疾控中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年11月19日，超過2.292億名美國人接種了至少一劑新冠疫苗，約占總?cè)丝诘?9.1%;超過1.959億美國人已完成新冠疫苗接種，約占總?cè)丝诘?9%。

知一：《中新網(wǎng)評：產(chǎn)能將擴至每年10億劑，美國理應(yīng)放下“疫苗民族主義”》，中國新聞網(wǎng)，2021年11月21日，http：//www.chinanews.com.cn/gj/2021/11-21/9613402.shtml。與此同時，非洲大陸僅有約7700萬人完成了新冠疫苗接種，約占總?cè)丝诘?%。

白潔：《世衛(wèi)組織非洲區(qū)域辦事處：僅5個非洲國家將實現(xiàn)40%新冠疫苗接種目標(biāo)》，環(huán)球網(wǎng)，2021年10月29日，https：//world.huanqiu.com/article/45MZlkbKdfz。造成疫苗接種率懸殊的主要原因是發(fā)達國家盛行的疫苗民族主義，發(fā)達國家不顧本國實際需求囤積疫苗禁止本國醫(yī)療物資出口等行徑使新冠疫苗無法得到公平分配，進而導(dǎo)致發(fā)展中國家的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障面臨更大挑戰(zhàn)。

（四）專業(yè)性國際組織缺乏足夠的財政基礎(chǔ)

作為聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)衛(wèi)生問題的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，世衛(wèi)組織缺少促進國際發(fā)展的財政能力。盡管世衛(wèi)組織憑借自身的技術(shù)性和權(quán)威性在疫情應(yīng)對中處于中心地位，能夠要求國際社會啟動大規(guī)模公共衛(wèi)生防范、加強政治合作和籌集援助資金，但其自身財力有限。由于資金、人力等方面的限制，世衛(wèi)組織不可能對每種疾病都給與足夠的關(guān)注和支持，而需要某些國家、國際組織和非政府機構(gòu)就特定疾病的籌資、研究和治療給與重點支持。例如，由聯(lián)合國發(fā)起成立的全球埃博拉響應(yīng)聯(lián)盟，由印度、挪威、蓋茨基金會及其他民間機構(gòu)發(fā)起成立的流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟，以及總部設(shè)在日內(nèi)瓦的國際抗癌聯(lián)盟等。

新冠肺炎疫情進一步放大了世衛(wèi)組織的資金短板?？箵粢咔椴粌H需要經(jīng)驗分享、藥物研發(fā)等技術(shù)性工作，而且離不開物資供應(yīng)、發(fā)展融資等經(jīng)濟支持，世衛(wèi)組織通過成立新冠肺炎病毒“團結(jié)應(yīng)對基金”或締約國臨時捐款的方式籌措資金，但仍不足以彌補自身在抗疫過程中的財力有限問題，更無力對各國和國際組織的發(fā)展合作進行有效協(xié)調(diào)。即便在疫苗分配這一醫(yī)學(xué)專業(yè)領(lǐng)域，世衛(wèi)組織主導(dǎo)的新冠肺炎疫苗實施計劃（COVAX）不僅與發(fā)達國家的疫苗儲備和分配能力差距懸殊，也遠遠不能滿足發(fā)展中國家的疫苗接種需求?？傊佬l(wèi)組織雖然是全球抗擊疫情的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，但受財力所限，其在發(fā)展權(quán)保障方面發(fā)揮的作用非常有限。

三、新冠肺炎疫情背景下加強發(fā)展權(quán)保障的路徑

新冠肺炎疫情影響范圍較廣、持續(xù)時間較長，各國的經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴(yán)重沖擊，進一步加劇了發(fā)達國家與發(fā)展中國家的不平等，對世界各國特別是發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)保障構(gòu)成了挑戰(zhàn)。對此，可調(diào)動國際社會的多元行為體，從規(guī)范完善和機制創(chuàng)新兩個層次加以應(yīng)對。

（一）推動發(fā)展權(quán)規(guī)范的細化和升級

《發(fā)展權(quán)利宣言》等文件很大程度上停留在政治承諾階段，缺少具體的實施細則，間接導(dǎo)致了《國際衛(wèi)生條例》在發(fā)展權(quán)保障方面的不足。2020年1月，聯(lián)合國人權(quán)理事會公布了《發(fā)展權(quán)利公約》草案，該草案以《世界人權(quán)宣言》《發(fā)展權(quán)利宣言》等相關(guān)文件為基礎(chǔ)?！栋l(fā)展權(quán)利公約》是發(fā)展權(quán)規(guī)范從軟法轉(zhuǎn)化為硬法的必要步驟，在聯(lián)合國經(jīng)社理事會和聯(lián)合國大會通過與否，取決于能否最大限度地兼顧發(fā)達國家和發(fā)展中國家的利益。鑒于《發(fā)展權(quán)利公約》與中國提出的人類命運共同體理念、全球發(fā)展倡議具有內(nèi)在的一致性，中國可積極推動將“人類命運共同體”理念和全球發(fā)展倡議作為完善發(fā)展權(quán)規(guī)范的價值導(dǎo)向，尊重各國政府制定符合本國國情的戰(zhàn)略和政策，在追求本國利益時兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進各國共同發(fā)展。

此外，《發(fā)展權(quán)利公約》應(yīng)包含全面系統(tǒng)的落實發(fā)展權(quán)行動計劃。該計劃須至少包括以下內(nèi)容：一是清晰的時間節(jié)點，為推動發(fā)展權(quán)保障的法制化進程提供指南;二是有力的財政承諾，強化世衛(wèi)組織與國際金融、貿(mào)易和發(fā)展機構(gòu)對接，提升其調(diào)動財政資源的能力;三是明確的責(zé)任承擔(dān)，根據(jù)疫情形勢需要將相關(guān)國際組織、國家和非政府組織納入發(fā)展權(quán)保障框架，鞏固國家和國際兩級的責(zé)任承擔(dān)結(jié)構(gòu);四是透明的審查程序，定期評估各國政策和國際合作對發(fā)展權(quán)保障的影響。在疫情背景下，關(guān)于《發(fā)展權(quán)利公約》和公共衛(wèi)生規(guī)范的完善應(yīng)著眼于加強疫情監(jiān)測及跨國協(xié)調(diào)，定期由聯(lián)合國框架下的國際發(fā)展機構(gòu)發(fā)布關(guān)于全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的審查報告，探討在全球發(fā)展層面實現(xiàn)公平分配和機會平等的最佳實踐。

（二）從衛(wèi)生和經(jīng)濟角度加強發(fā)展中國家能力建設(shè)

在抗擊疫情方面，從以往國際衛(wèi)生合作的經(jīng)驗來看，國際社會通常重視提升發(fā)展中國家的應(yīng)急反應(yīng)能力。這多是在疫情發(fā)生后采取的非常舉措，沒有嵌入到發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生體系之中。面對新冠肺炎疫情，國際衛(wèi)生合作應(yīng)按照不同的防控階段，分步驟實施中長期干預(yù)。在疫情暴發(fā)階段，應(yīng)著重提升國家的醫(yī)療能力。世衛(wèi)組織可為各國的抗病毒藥品、疫苗、醫(yī)療設(shè)備的儲存和更新提供標(biāo)準(zhǔn)化建議，保障各國公共衛(wèi)生部門的應(yīng)急需求，幫助該國盡快恢復(fù)正常的社會秩序。在疫情緩和階段，各國應(yīng)對標(biāo)世衛(wèi)組織的參考建議，同時根據(jù)本國人口數(shù)量、密度以及病毒傳播速度等因素，構(gòu)建符合或超過世衛(wèi)組織標(biāo)準(zhǔn)的公共衛(wèi)生制度，推動人才培養(yǎng)、防控規(guī)劃制定、公共衛(wèi)生體系改進等領(lǐng)域的長期合作。

在經(jīng)濟恢復(fù)和發(fā)展方面，國際發(fā)展合作對發(fā)展中國家獲得平等的發(fā)展機會至關(guān)重要。除了維持基本生存需求的人道主義援助，國際發(fā)展合作還應(yīng)以特惠貿(mào)易、優(yōu)惠貸款、債務(wù)減免以及低成本轉(zhuǎn)讓技術(shù)為重點，推動發(fā)展中國家在貿(mào)易、金融、技術(shù)等方面的能力建設(shè)，提升發(fā)展中國家的生產(chǎn)和出口能力，盡快恢復(fù)經(jīng)濟發(fā)展。在全球疫情總體趨于緩和、局部反彈的情況下，應(yīng)在全球、地區(qū)和雙邊合作文件中加入落實市場開放、風(fēng)險信息共享、擴大數(shù)字貿(mào)易等能力建設(shè)的舉措，加強經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、交通、移民、媒體等部門的協(xié)調(diào)，為發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展提供良好的外部制度環(huán)境。

（三）努力轉(zhuǎn)變發(fā)達國家的消極傾向

受新冠肺炎疫情在全球蔓延的影響，發(fā)達國家自身也面臨一定的經(jīng)濟困境，對發(fā)展中國家進行經(jīng)濟和技術(shù)援助的態(tài)度趨向消極。同時，隨著發(fā)展中國家在發(fā)展權(quán)保障過程中的不斷參與，國際發(fā)展合作由以南北援助模式為主，逐漸轉(zhuǎn)向南北、南南、北北多元化發(fā)展模式。在地區(qū)合作層面，可基于國際發(fā)展援助的不足，在東亞峰會、中非合作論壇等機制率先探索發(fā)展權(quán)保障的具體方式。這既有利于探索提升發(fā)展權(quán)保障水平的新型國際合作模式，也有利于化解發(fā)達國家在發(fā)展權(quán)保障問題上存在的政治化、集團化傾向。

針對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的重構(gòu)趨勢，應(yīng)進一步加強發(fā)達國家與發(fā)展中國家的溝通協(xié)調(diào)。在宏觀經(jīng)濟政策方面，各國及各國際組織應(yīng)加強對國際經(jīng)濟形勢的研判分析，積極制定和協(xié)調(diào)有針對性的政策舉措，保障各類經(jīng)貿(mào)活動正常開展。國際社會應(yīng)倡導(dǎo)秉持開放包容理念，堅定不移構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟，維護以世界貿(mào)易組織為基石的多邊貿(mào)易體制，旗幟鮮明地反對部分發(fā)達國家的單邊主義、保護主義，維護全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定暢通。在產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整方面，各國要在做好疫情防控前提下，積極破解復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的難點、堵點，推動全產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動的復(fù)工復(fù)產(chǎn);同時，積極落實“人員與貨物跨境流動便利化倡議”，保障醫(yī)療設(shè)備等重要物資的供應(yīng)鏈暢通，促進人員有序往來。

針對發(fā)達國家存在的疫苗民族主義，應(yīng)在道德上予以譴責(zé)，指出該行為將推動疫情擴散和妨礙發(fā)展權(quán)保障。在全球化背景下，任何一國出現(xiàn)疫情或是在獲得疫苗和藥物方面處于滯后狀態(tài)，都可能使全球疫情卷土重來。因此，只有確保所有國家及時、公平地獲得疫苗，才有望徹底結(jié)束新冠肺炎疫情的全球大流行。目前，世衛(wèi)組織通過COVAX等舉措在疫苗分配上取得了很大進展，但仍不足以保證全球多數(shù)貧困人口獲得接種。因此，國際社會不僅要在輿論上抵制發(fā)達國家的疫苗民族主義，更應(yīng)推動發(fā)達國家擴大在全球抗疫機制中的參與和貢獻，不斷提升COVAX的疫苗分配效率，確保資金、信息和物資方面的充分供給。

（四）推動世衛(wèi)組織的內(nèi)部改革與外部協(xié)作

從內(nèi)部來看，世衛(wèi)組織的改革應(yīng)包括權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)兩方面。在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，世衛(wèi)組織是一個100多年前由發(fā)達國家建立的國際衛(wèi)生機構(gòu)，而當(dāng)今一系列緊迫和具有挑戰(zhàn)性的衛(wèi)生問題主要集中在發(fā)展中國家，全球公共衛(wèi)生機制供給與發(fā)展中國家衛(wèi)生需求之間存在嚴(yán)重脫節(jié)。為了更好地維護發(fā)展中國家的利益，亟須提升發(fā)展中國家在世衛(wèi)組織中的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。在組織結(jié)構(gòu)方面，世衛(wèi)組織的六個區(qū)域辦事處獨立于總部工作，這種去中心結(jié)構(gòu)分散了本就有限的組織資源，嚴(yán)重影響了世衛(wèi)組織形成高效的知識生產(chǎn)和行動協(xié)調(diào)。從這個角度上說，世衛(wèi)組織的組織結(jié)構(gòu)改革將成為其能否有效領(lǐng)導(dǎo)全球抗疫和保障發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵。

從外部來看，世衛(wèi)組織當(dāng)前面臨有限財政資源的嚴(yán)重制約，阻礙其在疫情背景下有效履行使命。為解決這一問題，世衛(wèi)組織一方面應(yīng)在資金使用方面變得更加有效、透明和節(jié)約，另一方面，還應(yīng)與世界銀行、國際貨幣基金組織、地區(qū)發(fā)展銀行等國際金融機構(gòu)建立常態(tài)化協(xié)調(diào)機制，從而獲得充足和穩(wěn)定的資金來源。此外，隨著蓋茨基金會、全球疫苗免疫聯(lián)盟、無國界醫(yī)生以及一些大型跨國醫(yī)藥公司在抗擊疫情中的作用日趨凸顯，各方應(yīng)在尊重世衛(wèi)組織中心地位的前提下，重視非政府組織在資金和技術(shù)方面的優(yōu)勢，主動塑造與多元化伙伴的溝通合作模式。

四、結(jié)語

發(fā)展權(quán)是一項涵蓋廣泛的權(quán)利，自提出伊始，就離不開國際社會的相互支持與協(xié)調(diào)。當(dāng)前，世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情全球大流行交織影響，各國人民對和平發(fā)展的期盼更加殷切，對公平正義的呼聲更加強烈，對合作共贏的追求更加堅定。由于新冠肺炎疫情持續(xù)肆虐，國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展權(quán)保障困境更加凸顯，應(yīng)加快國際社會參與相關(guān)規(guī)范和機制的框架建設(shè)，維護受疫情沖擊的國際經(jīng)濟環(huán)境，保障受疫情影響發(fā)展中國家和地區(qū)民眾的基本權(quán)利，推動世界發(fā)展盡快走出疫情陰霾。中國在此時提出全球發(fā)展倡議符合時代發(fā)展和國際現(xiàn)實的要求，體現(xiàn)了中國積極促進國際發(fā)展責(zé)任的大國擔(dān)當(dāng)，為中國參與全球治理規(guī)范完善和機制創(chuàng)新指明了方向。

盡管現(xiàn)有國際規(guī)范對發(fā)展權(quán)保障以及發(fā)展中國家、發(fā)達國家和國際組織在其中的角色進行了界定，但新冠肺炎疫情則對公共衛(wèi)生領(lǐng)域有關(guān)發(fā)展權(quán)的規(guī)范和機制提出了更高要求。習(xí)近平主席指出：“在人類追求幸福的道路上，一個國家、一個民族都不能少，世界上所有國家、所有民族都應(yīng)該享有平等的發(fā)展機會和權(quán)利……發(fā)展是世界各國的權(quán)利，而不是少數(shù)國家的專利?！?/p>

習(xí)近平：《加強政黨合作 共謀人民幸?！谥袊伯a(chǎn)黨與世界政黨領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的主旨講話》，《人民日報》，2021年7月7日02版。這些表述有利于讓中國的發(fā)展成果更多更公平惠及各國人民，與《發(fā)展權(quán)利宣言》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等國際發(fā)展規(guī)范的精神高度契合。因此，中國可從發(fā)展權(quán)保障的角度加強全球發(fā)展倡議與國際發(fā)展議程的相互聯(lián)系，更有針對性地參與全球發(fā)展規(guī)范的制定和完善。

中國在抗擊疫情的過程中采取了全面有效的防控策略，成為率先實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇和發(fā)展的主要經(jīng)濟體，國際社會對“中國方案”的認(rèn)同和期待不斷增長。中國應(yīng)著眼于疫情的階段性特征，在國際規(guī)范制定、提升發(fā)展能力和維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定等方面推進全球治理體系的完善，維護發(fā)展中國家的基本權(quán)益，最大限度地實現(xiàn)疫情防控與發(fā)展合作的平衡。當(dāng)前，新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)處于總體緩和、局部反彈的態(tài)勢。對此，中國應(yīng)充分評估全球疫情的變動趨勢，為他國提供力所能及的幫助。當(dāng)然，應(yīng)對新冠肺炎疫情的合作并不局限于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，還必須促進經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、交通、移民、媒體等多部門的協(xié)調(diào)，構(gòu)建廣泛和全面的跨國應(yīng)對機制。這些機制創(chuàng)新有利于世界各國共同推進全球發(fā)展倡議、深化全球發(fā)展伙伴關(guān)系、構(gòu)建全球發(fā)展命運共同體，加快落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，保障全體人類在經(jīng)濟、政治、社會、文化、環(huán)境和健康等各個方面的發(fā)展權(quán)利。

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責(zé)任編輯：郭 霞