龐明禮，劉春芳

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430073）

模糊政策是指在政策文本中對(duì)于政策目標(biāo)、政策資源、任務(wù)舉措等存在全部或部分模糊表述的公共政策，比如：經(jīng)常使用“比較完善”“明顯提高”“較為有效”“更加突出”“較高水平”等詞語(yǔ)來(lái)表達(dá)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度；經(jīng)常使用“穩(wěn)步推進(jìn)”“改進(jìn)”“探索”“突出”“完善”等詞語(yǔ)來(lái)表達(dá)任務(wù)舉措的內(nèi)容；經(jīng)常使用“鼓勵(lì)”“支持”“允許”“引導(dǎo)”有條件的地方……來(lái)表達(dá)政策資源配置要求。 這種模糊性的表達(dá)往往留給執(zhí)行者較大自由裁量權(quán)，便于及時(shí)解決社會(huì)問(wèn)題［1］。 但學(xué)術(shù)界常常將其視為政策質(zhì)量低下的標(biāo)志，進(jìn)而把具有模糊性的政策歸類(lèi)為壞的政策［2］。 事實(shí)上，在“高位推動(dòng)”的治理結(jié)構(gòu)中，模糊政策作為一種國(guó)家治理選項(xiàng)，往往是政策供給主體單一與公共需求偏好多元之間矛盾的產(chǎn)物，處于相對(duì)被動(dòng)地位的執(zhí)行者要盡可能準(zhǔn)確判斷決策者的政策意圖，并結(jié)合目標(biāo)群體的政策需求選擇合適的執(zhí)行力度和執(zhí)行方式，識(shí)別并化解因政策誤判、執(zhí)行不力而產(chǎn)生的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)［3］。執(zhí)行者如何看待政策目標(biāo)和政策文本的模糊性，如何界定政策執(zhí)行的成本和收益，將會(huì)直接影響到其行為動(dòng)機(jī)和努力程度，進(jìn)而影響到政策績(jī)效。 因此，研究模糊政策的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及其如何規(guī)避，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

選擇合適的分析框架是實(shí)現(xiàn)這一研究目標(biāo)的基本前提。 理性選擇理論通常被認(rèn)為是微觀經(jīng)濟(jì)理論對(duì)其他學(xué)科滲透的代表形式，它對(duì)公共政策提供了一種微觀機(jī)制解釋?zhuān)洹敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提下效用最大化并不能完整準(zhǔn)確地解釋公共領(lǐng)域的行為。 因此，西蒙認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)進(jìn)行重大修訂，根據(jù)更加符合現(xiàn)實(shí)的假設(shè)來(lái)理解和研究人的行為及其影響，提出了有限理性理論［4］，這一理論對(duì)政策過(guò)程研究產(chǎn)生了較大影響。 目前，以此為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)更好地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)與心理學(xué)的融合，解釋偏好與判斷的心理學(xué)特性。 這些特征能夠制約理性計(jì)算能力，并影響意志力和欲望的程度，可以為那些很難被標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)解釋的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象提供簡(jiǎn)潔可信的解釋?zhuān)瑸楣舱哌^(guò)程中的個(gè)體行為分析提供了更好的理論工具［5］。 因此，本文運(yùn)用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋框架，分析政策執(zhí)行者更喜歡規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不是尋求邀功的內(nèi)在機(jī)理，探討其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的變動(dòng)規(guī)律及其規(guī)避策略，嘗試提出讓執(zhí)行者更有擔(dān)當(dāng)、尋求邀功的可能路徑。

一、模糊政策執(zhí)行的社會(huì)福利損失與風(fēng)險(xiǎn)程度

模糊政策是單一制大國(guó)公共治理的常態(tài)［1］。 對(duì)于政策執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)大小，從而避免對(duì)組織發(fā)展或個(gè)人政治生涯造成較大損失，便顯得十分重要。 模糊政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)程度與它所導(dǎo)致的社會(huì)福利損失密切相關(guān)。 產(chǎn)生一般性社會(huì)問(wèn)題的模糊政策執(zhí)行所導(dǎo)致的社會(huì)福利損失最小，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)也最小；影響政權(quán)穩(wěn)定的模糊政策執(zhí)行所導(dǎo)致的社會(huì)福利損失最大，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)也最大。 從社會(huì)問(wèn)題向政權(quán)穩(wěn)定的演變是以目標(biāo)群體的組織化程度為標(biāo)志的。 一般性社會(huì)問(wèn)題表現(xiàn)為社會(huì)成員與政策主體之間存在溫和的理念與行為分歧，其無(wú)意通過(guò)一致行動(dòng)與政策主體形成對(duì)抗，這一階段社會(huì)成員的組織化程度較低，政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)處于較低水平。 當(dāng)政策執(zhí)行者不能準(zhǔn)確判斷社會(huì)成員理念和行為的變化時(shí)，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化程度可能會(huì)增加，社會(huì)成員也越來(lái)越傾向于形成更有組織化的對(duì)立性團(tuán)體來(lái)給政策主體施加壓力，社會(huì)運(yùn)行順暢程度將會(huì)隨之下降，社會(huì)福利損失逐漸增大。 此時(shí)，政策主體如不能對(duì)社會(huì)矛盾采取有效的治理手段并加以管控時(shí)，社會(huì)矛盾可能上升為政治矛盾，對(duì)政權(quán)穩(wěn)定形成壓力（如圖1）。

圖1 模糊政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)程度及其演變過(guò)程示意圖

“群眾利益無(wú)小事”“把問(wèn)題消滅于萌芽之中”“防患于未然”等語(yǔ)言表述形式常常見(jiàn)諸地方官員對(duì)待社會(huì)問(wèn)題的表態(tài)之中，然而，社會(huì)問(wèn)題的客觀特征決定了這些表態(tài)并不會(huì)完全轉(zhuǎn)化為行政行為。社會(huì)問(wèn)題就是在社會(huì)中普遍存在著某種實(shí)際狀態(tài)與期望狀態(tài)的差距，是客觀必然性和主觀判斷性的統(tǒng)一。 一方面，社會(huì)問(wèn)題就是一個(gè)客觀事實(shí)，不能把人們假想的和臆想的問(wèn)題當(dāng)作現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)成員能夠切實(shí)認(rèn)識(shí)到其存在狀況和數(shù)量大?。?］；另一方面，這些客觀事實(shí)需要主觀認(rèn)識(shí)，問(wèn)題不是“放在那兒”等待人們?nèi)グl(fā)現(xiàn)和描繪，不可能被客觀性地認(rèn)知，因?yàn)槊總€(gè)人都會(huì)創(chuàng)造自己的“事實(shí)”并將其與自己的“意象圖”聯(lián)系起來(lái)［7］。 社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重程度取決于實(shí)際狀態(tài)與期望狀態(tài)差距的大小和普遍程度，畢竟它是“社會(huì)結(jié)構(gòu)中的公眾論題”［8］，參與的公眾越多，社會(huì)問(wèn)題可能越嚴(yán)重。因此，具有模糊性特征的公共政策在執(zhí)行時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行的內(nèi)容與部分社會(huì)成員期望的內(nèi)容有些差距，這些差距一開(kāi)始不會(huì)很大，而且僅僅在一定范圍內(nèi)存在，組織化程度較低，問(wèn)題本身不會(huì)給政策執(zhí)行者帶來(lái)較大的負(fù)面效應(yīng)，所導(dǎo)致的社會(huì)福利損失較小，處于風(fēng)險(xiǎn)級(jí)差的最低級(jí)，容易被執(zhí)行者所忽視。

當(dāng)執(zhí)行者在不能準(zhǔn)確判斷模糊政策的解釋空間和未來(lái)走向時(shí)，往往不會(huì)采取從根本上解決問(wèn)題的執(zhí)行策略，而是采取“大事化小、小事化了”的權(quán)宜之計(jì)。 這種權(quán)宜之計(jì)的解決辦法會(huì)導(dǎo)致雙重后果，它可以導(dǎo)致問(wèn)題的最后解決，也可能會(huì)使有關(guān)各方就關(guān)注的問(wèn)題爭(zhēng)論不休，為該問(wèn)題今后的發(fā)展形成不確定和不穩(wěn)定的基礎(chǔ)［9］。 在當(dāng)今自媒體較為發(fā)達(dá)的時(shí)代，我們經(jīng)常會(huì)看到有的社會(huì)問(wèn)題成為“爆點(diǎn)”，本是局部范圍內(nèi)的事件能在很短時(shí)間內(nèi)被聚焦并放大，成為民眾熱議的公共問(wèn)題，給決策者和執(zhí)行者都形成了一定的壓力，所導(dǎo)致的社會(huì)福利損失在加大，政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大，在某些情況下執(zhí)行者會(huì)被迫進(jìn)行應(yīng)急處理，而且還承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。 因此，相對(duì)于社會(huì)問(wèn)題，公共問(wèn)題的影響范圍更廣，政策風(fēng)險(xiǎn)更大。

具有適度模糊性的公共政策有利于留給執(zhí)行者更多的自主創(chuàng)新權(quán)，自下而上地解決社會(huì)問(wèn)題。這就要求政策執(zhí)行者“自覺(jué)地把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來(lái)，真正做到在社會(huì)穩(wěn)定中推進(jìn)改革發(fā)展，通過(guò)改革發(fā)展促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定”［10］。 如果政策執(zhí)行者沒(méi)有準(zhǔn)確拿捏尺度而使問(wèn)題擴(kuò)大化，就可能導(dǎo)致不同成員、不同群體之間在思想認(rèn)識(shí)、經(jīng)濟(jì)利益、生活方式等方面的差異以及由這些差異引發(fā)起來(lái)的沖突，形成社會(huì)矛盾［11］。 這時(shí)，政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)不再僅僅是由執(zhí)行者承擔(dān)，還會(huì)對(duì)決策者帶來(lái)壓力，如果再不及時(shí)有效地處理可能會(huì)引起更嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致更大的社會(huì)福利損失。 因此，社會(huì)矛盾處于風(fēng)險(xiǎn)程度的高級(jí)位置，政策執(zhí)行者必須采取切實(shí)有效的政策工具去化解社會(huì)矛盾，防止問(wèn)題再進(jìn)一步擴(kuò)大。

社會(huì)矛盾的進(jìn)一步激化將會(huì)影響政治穩(wěn)定。 在現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治生活中，政治穩(wěn)定是一定時(shí)期內(nèi)與社會(huì)基本矛盾及其集中表現(xiàn)——社會(huì)主要矛盾的解決密切聯(lián)系著的一個(gè)問(wèn)題。 社會(huì)矛盾不斷得到解決，社會(huì)的政治穩(wěn)定就有基本保證；反之，社會(huì)矛盾長(zhǎng)期得不到解決，社會(huì)的政治穩(wěn)定就難以實(shí)現(xiàn)［12］。因此，政策執(zhí)行者在面對(duì)社會(huì)矛盾時(shí)需要的是實(shí)質(zhì)上地化解思維，行為過(guò)程中要貫徹合理分配社會(huì)資源、不斷滿足人民對(duì)美好生活向往的基本價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)不同利益主體的動(dòng)態(tài)均衡。 相反，如果政策執(zhí)行者是形式上的擺平思維，社會(huì)矛盾將會(huì)被壓制，一旦社會(huì)矛盾之間相互交織，形成集聚效應(yīng)，政策風(fēng)險(xiǎn)將可能放大到影響政治穩(wěn)定的程度。

涉及意識(shí)形態(tài)問(wèn)題的模糊政策的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)最大，因?yàn)樗苯雨P(guān)乎政權(quán)穩(wěn)定。 正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，“能否做好意識(shí)形態(tài)工作，事關(guān)黨的前途命運(yùn)，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)民族凝聚力和向心力?！保?3］當(dāng)涉及意識(shí)形態(tài)的公共政策執(zhí)行不到位時(shí)，也就意味著一個(gè)國(guó)家的政治底線被侵蝕了，沒(méi)有了能夠“兜底”的最后防線。 社會(huì)利益團(tuán)體為獲取最大化的政治利益而高度組織化，此時(shí)的政策執(zhí)行者面臨的風(fēng)險(xiǎn)也達(dá)到了最高級(jí)。 因此，政策執(zhí)行者在面對(duì)可能影響政權(quán)穩(wěn)定的意識(shí)形態(tài)問(wèn)題時(shí)總是處處體現(xiàn)出高度重視的行為特征。

綜上所述，模糊政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)程度的演變經(jīng)歷了從社會(huì)問(wèn)題到政權(quán)穩(wěn)定的五個(gè)階段，組織化程度和風(fēng)險(xiǎn)程度都在逐漸增加，因而每個(gè)變化的階段都是對(duì)政策執(zhí)行者的考驗(yàn)。 當(dāng)政策執(zhí)行者進(jìn)行了錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別而引起風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)的不良后果時(shí)，不僅會(huì)給自身職業(yè)發(fā)展帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)給公共組織帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。 因此，深入研究政策執(zhí)行者的行為機(jī)理及其風(fēng)險(xiǎn)，有助于完善國(guó)家治理體系，提升國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能。

二、模糊政策執(zhí)行的損失厭惡

面對(duì)以缺乏清晰性和確定性為特征的模糊政策，執(zhí)行者的行為動(dòng)機(jī)是以可能承受更大失敗風(fēng)險(xiǎn)的“邀功”還是以“不出事”為特征的“避責(zé)”呢？ 周黎安教授提出的“政治錦標(biāo)賽”模型對(duì)于清晰政策的執(zhí)行動(dòng)機(jī)給出了較為可靠的解釋框架，認(rèn)為“這一機(jī)制高度依賴(lài)于一些可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，一旦沒(méi)有量化的考核指標(biāo)和無(wú)法被量化的維度，標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)模糊，激勵(lì)效果將隨之降低。 ”［14］但是，學(xué)術(shù)界對(duì)于模糊政策執(zhí)行的行為動(dòng)機(jī)并沒(méi)有給出令人信服的解釋機(jī)制，這與其對(duì)于公務(wù)員行為更符合人的自然屬性還是社會(huì)屬性的爭(zhēng)議密切相關(guān)。

早期的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家公務(wù)員是人民的公仆，其行為動(dòng)機(jī)是更好地為人民服務(wù)，理應(yīng)不計(jì)報(bào)酬地履行著人民公仆的職責(zé)。 正如馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中所說(shuō)：“公社的工作人員執(zhí)行實(shí)際的行政管理職務(wù)，不論是地方的還是全國(guó)的，只領(lǐng)取工人的工資。 ……所得的報(bào)酬只相當(dāng)于一個(gè)熟練工人的收入，每月12 英鎊，最高薪金每年也不超過(guò)240 英鎊；按照一位科學(xué)界權(quán)威赫胥黎教授的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的薪金只略高于倫敦國(guó)民教育局秘書(shū)工資的五分之一。 ”［15］隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，多勞多得、按勞分配成為最基本的資源分配方式，學(xué)術(shù)界逐漸認(rèn)識(shí)到公務(wù)員行為也具備“理性經(jīng)濟(jì)人”特征，“盡管他們不處于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，但仍然在政治市場(chǎng)中活動(dòng)，既有政治利益（從公共權(quán)力獲得的利益），也有經(jīng)濟(jì)利益，又可以政治利益交換經(jīng)濟(jì)利益，他們的各種行為基本上可以視為理性的”［16］。事實(shí)上，上述兩種觀點(diǎn)都將公務(wù)員的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行了極端化理解。 “公仆論”過(guò)于強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)屬性而忽略其自然屬性，“理性經(jīng)濟(jì)人”則過(guò)于強(qiáng)調(diào)人的自然屬性而忽略其社會(huì)屬性。 公務(wù)員的行為選擇既不會(huì)機(jī)械地受縛于經(jīng)濟(jì)偏好，也不會(huì)完全受同情心、承諾、信任等利他主義動(dòng)機(jī)所支配。 行為經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“損失厭惡（Loss aversion）”理論試圖解釋人們?cè)谧鲇酗L(fēng)險(xiǎn)的選擇時(shí)的態(tài)度，在不同的風(fēng)險(xiǎn)之間和在有風(fēng)險(xiǎn)與確定的事情之間，究竟是什么規(guī)則操控了人們的選擇［17］，可以成為解釋模糊政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的有益嘗試。

損失厭惡是指人們?cè)谀骋粎⒖键c(diǎn)面對(duì)未來(lái)決策時(shí)賦予損失一個(gè)單位財(cái)富所產(chǎn)生的痛苦 （負(fù)效用）的絕對(duì)值要遠(yuǎn)大于賦予獲得一單位財(cái)富所帶來(lái)的滿足（正效用）的絕對(duì)值。 兩個(gè)絕對(duì)值之比被稱(chēng)為損失厭惡系數(shù)，用來(lái)衡量人們損失厭惡的程度［18］。 心理學(xué)家設(shè)計(jì)了許多實(shí)驗(yàn)在全球的每個(gè)角落進(jìn)行測(cè)試，發(fā)現(xiàn)損失厭惡是一種跨文化普遍存在的穩(wěn)定事實(shí)。中國(guó)公務(wù)員自然也會(huì)存在損失厭惡。正如倪星等人的研究指出：“在一定自由裁量權(quán)空間內(nèi)，基層行政人員象征性地遵從上級(jí)安排，卻選擇性地執(zhí)行命令，以期滿足上級(jí)要求的最低標(biāo)準(zhǔn)，以風(fēng)險(xiǎn)最小化的避責(zé)行為來(lái)應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)格執(zhí)行的規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則。 ”［19］我們用價(jià)值函數(shù)曲線來(lái)解釋公務(wù)員的風(fēng)險(xiǎn)厭惡（如圖2）。 此價(jià)值函數(shù)曲線是Kahneman 和Tversky 為反駁預(yù)期效用理論而提出的一個(gè)新的價(jià)值函數(shù)，它同樣可以用來(lái)解釋公務(wù)員的風(fēng)險(xiǎn)厭惡機(jī)理。 相對(duì)于獲得獎(jiǎng)勵(lì)，公務(wù)員更加厭惡被問(wèn)責(zé)。 當(dāng)績(jī)效概率與問(wèn)責(zé)概率相當(dāng)甚至稍大時(shí)，“邀功”只會(huì)停留在“可選項(xiàng)”階段，而不會(huì)付諸實(shí)施。

圖2 政策執(zhí)行者的價(jià)值函數(shù)曲線

第一，政策執(zhí)行者具有后悔厭惡傾向。 后悔厭惡（Regret aversion）是指?jìng)€(gè)體將選擇的實(shí)際結(jié)果與不同選擇可能帶來(lái)的結(jié)果進(jìn)行比較而產(chǎn)生的情緒體驗(yàn)結(jié)果［20］。 在后悔厭惡的影響下，個(gè)體具有避免、減少和最小化后悔的動(dòng)機(jī)［21］。 因此，當(dāng)面對(duì)模糊政策時(shí)，執(zhí)行者傾向于最保守的政策執(zhí)行策略，以降低因“出風(fēng)頭”“槍打出頭鳥(niǎo)”等導(dǎo)致的問(wèn)責(zé)概率。 但是這種保守也會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)期后悔，后悔自己沒(méi)有抓住有利的政策時(shí)機(jī)。 在對(duì)因不作為而導(dǎo)致的長(zhǎng)期后悔和因作為而導(dǎo)致的短期后悔進(jìn)行選擇時(shí)，個(gè)人更加傾向于不作為。 這是因?yàn)椴蛔鳛楸茸鳛楦?，一個(gè)行動(dòng)者的不作為相比一個(gè)不行動(dòng)者的作為更容易產(chǎn)生反事實(shí)思維，這樣就導(dǎo)致了行動(dòng)者會(huì)更加后悔［22］。

第二，低風(fēng)險(xiǎn)行為具有現(xiàn)狀偏差特征。 現(xiàn)狀偏差（Status quo bias）是指?jìng)€(gè)體具有強(qiáng)烈的維持現(xiàn)狀的傾向，只有當(dāng)改變帶來(lái)的獲益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于損失時(shí)個(gè)體才愿意進(jìn)行改變［23］。 現(xiàn)狀偏差是損失厭惡的行為表現(xiàn)。職業(yè)穩(wěn)定性決定了公務(wù)員行為更加具有現(xiàn)狀偏差特征。公務(wù)員的職業(yè)穩(wěn)定性很強(qiáng)，通常在工作中只要不出現(xiàn)重大違紀(jì)或犯罪行為，個(gè)人又不主動(dòng)選擇辭職，其職業(yè)行為的連續(xù)性將不會(huì)被中斷。因此，公務(wù)員的職務(wù)行為往往穩(wěn)字當(dāng)頭，不會(huì)把績(jī)效最優(yōu)作為工作追求的目標(biāo)。 在現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員通常以能證明“我做了”的痕跡管理實(shí)現(xiàn)避責(zé)，而不是以“做好了”的績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)邀功，安于現(xiàn)狀是比追求卓越更加現(xiàn)實(shí)、理智的行為選擇。

第三，高風(fēng)險(xiǎn)行為具有稟賦效應(yīng)。 稟賦效應(yīng)是指當(dāng)放棄一件物品被視為一種損失時(shí)，具有損失厭惡的個(gè)體會(huì)認(rèn)為，其所擁有的這件物品的價(jià)格比不為其所有的相同物品更高［24］。 如果模糊政策的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)大到可能會(huì)被免職或開(kāi)除公職的程度，公務(wù)員一定會(huì)努力避免這種事件的發(fā)生。 因?yàn)楣珓?wù)員職業(yè)具有很強(qiáng)的封閉性，具有相對(duì)獨(dú)立的職業(yè)人格和話語(yǔ)體系，一旦失去體制內(nèi)的工作機(jī)會(huì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中的適應(yīng)性會(huì)很弱，也很難找到適合自己意愿和行為特征的工作。 公務(wù)員雖然對(duì)自己的工作存在著抱怨，但是這份工作可以為他們創(chuàng)造很強(qiáng)的職業(yè)穩(wěn)定性，即便是可能帶來(lái)高收入的自主創(chuàng)業(yè)或來(lái)自企業(yè)的工作也不能與其完全等價(jià)。 因此，出于避責(zé)的考慮，公務(wù)員的效用函數(shù)會(huì)隨著成本的增加而急劇下降，表現(xiàn)為陡峭的曲線。 伴隨著邀功增加的是公務(wù)員效用的穩(wěn)步提高，表現(xiàn)為平緩的曲線，其斜率小于避責(zé)曲線。

第四，無(wú)論是面臨收益還是損失，其敏感性都呈遞減趨勢(shì)，也就是說(shuō)，感覺(jué)和視覺(jué)功能都體現(xiàn)出每單位創(chuàng)新性執(zhí)行的收益和成本的邊際效用是下降的。 例如，10 元的收益（或損失）與20 元的收益（或損失）兩者之間的差別，看起來(lái)比1010 元的收益（或損失）與1020 元的收益（或損失）兩者之間的差別更大。 對(duì)于公務(wù)員來(lái)講也是如此。 雖然公務(wù)員在面臨著被問(wèn)責(zé)時(shí)會(huì)有較為強(qiáng)烈的心理和行為反應(yīng)，但是他們對(duì)于只要不是涉及被免職或開(kāi)除公職的問(wèn)責(zé)程度，其反應(yīng)往往并沒(méi)有那么強(qiáng)烈。 因此，在圖2 中，模糊政策執(zhí)行的效用函數(shù)在參考點(diǎn)以上表現(xiàn)為凸函數(shù)，在參考點(diǎn)以下則為凹函數(shù)。 隨著邀功數(shù)量的增加，公務(wù)員效用增加的速度會(huì)逐漸放緩；而隨著避責(zé)的增加，初期公務(wù)員效用會(huì)急劇地下降，后期下降的速度會(huì)變得平緩。

第五，職位高的政策執(zhí)行者更具有損失厭惡傾向。 職位高的政策執(zhí)行者擁有更高的地位和更大的權(quán)力，如果在模糊政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，其必然也將承受更大損失。 這就是Tversky 和Kahneman（1991）所講到的“參考點(diǎn)依賴(lài)（Reference dependence）”，即對(duì)某屬性的評(píng)價(jià)不僅僅依賴(lài)于其絕對(duì)水平，相反地，更多的是依賴(lài)于該屬性上相對(duì)于某個(gè)參考點(diǎn)的收益或損失。 更高職位的政策執(zhí)行者的參考點(diǎn)更高，因此也就更加厭惡損失。

綜上所述，對(duì)于具有職業(yè)封閉性特征的公務(wù)員而言，他們不僅像其他社會(huì)成員那樣具有損失厭惡傾向，而且還存在著短期與長(zhǎng)期、職位高和職位低之間在損失厭惡上的差異，這將對(duì)模糊政策的執(zhí)行程度和社會(huì)問(wèn)題的解決程度產(chǎn)生影響，這就需要進(jìn)一步分析除了損失厭惡之外，公務(wù)員面對(duì)收益的心理機(jī)制和行為選擇。

三、模糊政策執(zhí)行的跨期損益

從短期來(lái)看，政策執(zhí)行者會(huì)基于損失厭惡而選擇低風(fēng)險(xiǎn)的避責(zé)式執(zhí)行；從長(zhǎng)期來(lái)看，政策執(zhí)行者會(huì)基于升遷期望而選擇有一定風(fēng)險(xiǎn)性的邀功式執(zhí)行。 那么，政策執(zhí)行者是否能夠通過(guò)“自我控制”而實(shí)現(xiàn)短期與長(zhǎng)期損益之間的均衡甚至損失短期收益而獲得長(zhǎng)期收益呢？

在政策執(zhí)行者的“自我”之爭(zhēng)中，“現(xiàn)在的自己”往往會(huì)占據(jù)上風(fēng)。 政策執(zhí)行者的行為選擇必然會(huì)產(chǎn)生短期和長(zhǎng)期兩個(gè)結(jié)果，其必須權(quán)衡當(dāng)下和未來(lái)的欲望。 政策執(zhí)行者最終采取的行為取決于其對(duì)基于自我控制的理性判斷和基于誘惑陷阱的感性認(rèn)知。 當(dāng)理性自控強(qiáng)于感性認(rèn)識(shí)時(shí)，政策執(zhí)行者會(huì)選擇長(zhǎng)期收益，哪怕是短期利益急劇且較大受損；當(dāng)自我控制不能抑制政策執(zhí)行者的沖動(dòng)或不理性時(shí)，違背理性的誘惑行為將會(huì)發(fā)生。 正如斯特羅茨所說(shuō)，“現(xiàn)在的自己（Present self）希望在未來(lái)有更多儲(chǔ)蓄，而未來(lái)的自己（Future self）卻不愿完成該計(jì)劃”［25］。因此，在面臨著跨期選擇時(shí)，政策執(zhí)行者如果選擇避責(zé)式執(zhí)行，當(dāng)期績(jī)效不會(huì)對(duì)其職業(yè)生涯產(chǎn)生正向的激勵(lì)作用；如果想要脫穎而出則意味著其必須充分利用政策空間，大膽進(jìn)行邀功式執(zhí)行。 那么，是什么因素影響了政策執(zhí)行者的跨期選擇呢？

第一，時(shí)間偏好。 個(gè)體在決策時(shí)通常會(huì)表現(xiàn)出非理性的時(shí)間偏好（Time preference），即對(duì)近期的結(jié)果賦予較大的權(quán)重，而且同樣的結(jié)果離現(xiàn)在時(shí)間越近者就越有吸引力，人們更偏好當(dāng)前的結(jié)果，即使根據(jù)利率計(jì)算顯示遠(yuǎn)期結(jié)果更有價(jià)值。 個(gè)體的遠(yuǎn)見(jiàn)會(huì)隨時(shí)間而遞減，不耐心程度也是遞減的。 所以，人們比較善于預(yù)測(cè)近期會(huì)發(fā)生的事并努力將近期結(jié)果及時(shí)變現(xiàn)，對(duì)遠(yuǎn)期事件預(yù)測(cè)能力較差。 對(duì)于公務(wù)員來(lái)講，其行為取向更關(guān)注于當(dāng)期能夠?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果，再加上風(fēng)險(xiǎn)厭惡，更會(huì)在短期內(nèi)傾向于避責(zé)的行為方式。 近年來(lái)，痕跡管理在政府系統(tǒng)愈發(fā)普遍，根本原因在于政策績(jī)效評(píng)估的體制機(jī)制不健全，使得有些評(píng)估帶有很強(qiáng)的主觀性，尤其是對(duì)于模糊政策而言，公務(wù)員需要通過(guò)“痕跡”向上級(jí)政府和公眾證明其行為的短期存在性，而不注重上級(jí)政府和民眾更加關(guān)注的長(zhǎng)期結(jié)果。 因此，在問(wèn)責(zé)高壓下，公務(wù)員首先選擇“無(wú)過(guò)便是功”的行為模式，呈現(xiàn)出集體短視行為。

第二，風(fēng)險(xiǎn)決策。遠(yuǎn)期結(jié)果總是推遲兌現(xiàn)的，而推遲必然意味著風(fēng)險(xiǎn)。因此，跨期選擇與風(fēng)險(xiǎn)決策存在一定的相似性。 雖然公共政策或領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)努力給公務(wù)員吃“定心丸”，試圖打消其對(duì)未來(lái)不確定性的擔(dān)心，但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的交叉進(jìn)行中，理論意義上的公共政策穩(wěn)定性特征往往會(huì)被“大局”“舍小家顧大家”的現(xiàn)實(shí)需要所擯棄。 因此，選擇創(chuàng)新性政策執(zhí)行，以期在未來(lái)獲取更大收益，呈現(xiàn)出較大的不確定性。 相對(duì)于當(dāng)期收益，這種不確定性，更像是一種損失，再加上損失的重要性和損失之間聯(lián)系的不確定性，它們共同構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)因素。 其中，損失具有情景特征，可以包括現(xiàn)實(shí)處分可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失、職業(yè)安全、政治地位和社會(huì)地位等多個(gè)方面。 損失的重要性是指損失對(duì)公務(wù)員的重要程度，重要性程度越高，潛在風(fēng)險(xiǎn)也就越大；損失的不確定性則是創(chuàng)新性政策執(zhí)行不一定意味著未來(lái)可以獲得收益，在公務(wù)員職業(yè)生涯中充滿了變數(shù)，包括政策調(diào)整、年齡因素、知識(shí)和學(xué)歷因素、人際關(guān)系、個(gè)體特征等，這些變數(shù)意味著創(chuàng)新性政策執(zhí)行雖然有功，但未必會(huì)“論功行賞”，獲得對(duì)等收益。 與此同時(shí)，政策執(zhí)行者風(fēng)險(xiǎn)概率權(quán)重也呈現(xiàn)出非線性特征，對(duì)被撤職、開(kāi)除公職等嚴(yán)重但小概率事件過(guò)分看重，“防患于未然”“小心駛得萬(wàn)年船”常常被公務(wù)員確定為職業(yè)發(fā)展的格言。 事實(shí)上，個(gè)人在組織面前非常渺小，往往越是想逃避責(zé)任，越會(huì)引來(lái)領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督部門(mén)的反感，越容易受到處分，但是，這么淺顯的道理在政策執(zhí)行時(shí)便很輕易地在公務(wù)員大腦中被屏蔽。

第三，風(fēng)險(xiǎn)偏好與行為風(fēng)格。 風(fēng)險(xiǎn)偏好是指?jìng)€(gè)體面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)選項(xiàng)和安全選項(xiàng)時(shí)所做的選擇。 個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)偏好是一個(gè)從風(fēng)險(xiǎn)尋求到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的過(guò)程，且是一種穩(wěn)定的個(gè)人特質(zhì)。 學(xué)術(shù)界通常依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)偏好程度的差異將行動(dòng)者分成風(fēng)險(xiǎn)偏好型、風(fēng)險(xiǎn)中立型和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型。 風(fēng)險(xiǎn)偏好型執(zhí)行者傾向于承擔(dān)更高風(fēng)險(xiǎn)以獲取更大收益的可能性，不太關(guān)注社會(huì)福利損失較小、風(fēng)險(xiǎn)程度較低的一般性社會(huì)問(wèn)題，甚至不擔(dān)心其向公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化，愿意面對(duì)更為復(fù)雜的社會(huì)矛盾，往往會(huì)被認(rèn)為是兼具改革攻堅(jiān)和應(yīng)急處突能力、勇于擔(dān)當(dāng)作為、善于攻堅(jiān)克難的優(yōu)秀干部，對(duì)短期損失厭惡程度較低，更加在意長(zhǎng)期損失厭惡，其跨期選擇更容易受到邀功而非避責(zé)因素的影響。 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型執(zhí)行者更加信奉“大事化小、小事化了”的“擺平”思維，對(duì)一般性社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注度高，傾向于短期損失厭惡，其跨期選擇更容易受到避責(zé)因素的影響。 風(fēng)險(xiǎn)中立型執(zhí)行者嘗試解決領(lǐng)導(dǎo)較為關(guān)注的一般性社會(huì)問(wèn)題，更加愿意面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注的公共問(wèn)題，以尋求具有一定顯示度的政績(jī)，傾向于部分短期損失厭惡和總體長(zhǎng)期損失厭惡。

總體而言，公務(wù)員更加在意短期的損益，對(duì)長(zhǎng)期損益的在意程度會(huì)隨著時(shí)間的推移而呈遞減趨勢(shì)。 但是，不同風(fēng)險(xiǎn)偏好和行為風(fēng)格的公務(wù)員對(duì)跨期損益的變動(dòng)規(guī)律并不完全契合，相應(yīng)地，其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方式也會(huì)有所不同。 因此，需要進(jìn)一步討論基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的模糊政策執(zhí)行模式。

四、基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的模糊政策執(zhí)行模式

政策執(zhí)行是政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 在模糊政策條件下，執(zhí)行者擁有一定的自由裁量權(quán)，在充分考慮風(fēng)險(xiǎn)程度及其跨期變動(dòng)趨勢(shì)的情況下，決定政策執(zhí)行的完整性、合目標(biāo)性以及有效性程度。 本文借鑒馬特蘭德的“模糊—沖突模型”［26］，依據(jù)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，將模糊政策的執(zhí)行分成完全執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、完全不執(zhí)行等四種模式。

第一，完全執(zhí)行模式。 完全執(zhí)行模式意味著執(zhí)行者傾向于實(shí)現(xiàn)模糊政策目標(biāo)的最優(yōu)績(jī)效，把政策文本中規(guī)定的行動(dòng)方向視同指揮棒，創(chuàng)造一切條件、克服一切困難予以落實(shí)。 這種執(zhí)行模式完全實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，是政策執(zhí)行的最優(yōu)表現(xiàn)。 通常而言，執(zhí)行者對(duì)黨中央的重大決策部署采取此種執(zhí)行模式。這類(lèi)政策往往與意識(shí)形態(tài)相關(guān)度較高，執(zhí)行不力的潛在風(fēng)險(xiǎn)很大，無(wú)論哪種風(fēng)險(xiǎn)偏好和行為風(fēng)格的執(zhí)行者，無(wú)論是短期還是長(zhǎng)期，均呈現(xiàn)損失厭惡傾向，往往會(huì)不講條件、不打折扣、不搞變通、不做選擇，堅(jiān)決貫徹落實(shí)到位。

第二，試驗(yàn)性執(zhí)行模式。 試驗(yàn)性執(zhí)行模式往往針對(duì)的是政策目標(biāo)和行動(dòng)方向清晰、績(jī)效要求較為模糊的公共政策。通常而言，執(zhí)行者對(duì)各種試點(diǎn)類(lèi)政策采取此種執(zhí)行模式。由于上級(jí)已經(jīng)表明了政策目標(biāo)，但是并未明確技術(shù)、人力、物力、財(cái)力支撐等情況，政策執(zhí)行者又缺乏相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這時(shí)必然會(huì)允許存在試錯(cuò)空間。 對(duì)于政策執(zhí)行者而言，其行為風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，即使試點(diǎn)失敗，也不會(huì)構(gòu)成問(wèn)責(zé)情景；但如果試點(diǎn)成功，總結(jié)出了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，則可能成為“邀功”的良機(jī)。 因此，風(fēng)險(xiǎn)偏好型執(zhí)行者往往會(huì)傾向于邀功式執(zhí)行，而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型執(zhí)行者則可能傾向于避責(zé)式執(zhí)行。

第三，象征性執(zhí)行模式。 象征性執(zhí)行模式是指執(zhí)行者沒(méi)有積極采取實(shí)際行動(dòng)對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)，只對(duì)上級(jí)文件象征性地轉(zhuǎn)發(fā)宣傳，是屬于“雷聲大雨點(diǎn)小”的類(lèi)型。 這種模式宣傳程度高，落實(shí)程度低。在模糊政策內(nèi)容比較清晰但落實(shí)難度較大時(shí)會(huì)出現(xiàn)象征性執(zhí)行?？紤]到政策執(zhí)行的難度較大，政策執(zhí)行者會(huì)對(duì)需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)采取規(guī)避的態(tài)度，但是為了表明已經(jīng)接收到上級(jí)指令，政策執(zhí)行者會(huì)大力宣傳政策，對(duì)實(shí)際落實(shí)工作進(jìn)行推脫［27］。 從政策目標(biāo)和政策資源條件的設(shè)定來(lái)看，這種執(zhí)行模式本身的風(fēng)險(xiǎn)較小，畢竟在客觀上存在無(wú)法執(zhí)行的可能。 但是，如果執(zhí)行者存在多個(gè)政策的象征性執(zhí)行時(shí)，象征性執(zhí)行模式就會(huì)被認(rèn)為是有令不行、有禁不止，或者表態(tài)多調(diào)門(mén)高，行動(dòng)少，落實(shí)差，被列入形式主義和官僚主義的整治對(duì)象之中，因而存在跨期風(fēng)險(xiǎn)。

第四，完全不執(zhí)行模式。 完全不執(zhí)行模式是在政策的模糊程度高，實(shí)際執(zhí)行難度大，且沒(méi)有相應(yīng)配套設(shè)施情況下的政策執(zhí)行模式。 這種執(zhí)行模式往往只是在理論上存在，現(xiàn)實(shí)中幾乎不會(huì)發(fā)生，通常會(huì)被象征性執(zhí)行取代。

綜上所述，這四種執(zhí)行模式分別是不同風(fēng)險(xiǎn)偏好和行為風(fēng)格的執(zhí)行者，在綜合判斷風(fēng)險(xiǎn)程度和跨期損益的基礎(chǔ)上，出于損失厭惡的行為動(dòng)機(jī)所采取的自認(rèn)為最優(yōu)選擇，但客觀上后三種模式都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)者的初衷，與實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)相悖。

五、助推：讓政策執(zhí)行者更有擔(dān)當(dāng)

中國(guó)是一個(gè)多民族、地域廣闊、區(qū)域發(fā)展不平衡的大國(guó)，為了兼顧政策權(quán)威與地方自主，模糊政策便成為公共治理的常態(tài)。 因此，解決模糊政策的績(jī)效問(wèn)題，不能從行動(dòng)方向、政策資源、問(wèn)題解決程度清晰化為切入點(diǎn)，而應(yīng)該把其作為前置性條件和外生變量，發(fā)揮“助推”的“四兩撥千斤”功效。

助推理論是由行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·塞勒（Richard Thaler）和卡斯·桑斯坦（Cass Sunstein）創(chuàng)立的。 該理論將人們?cè)谶x擇時(shí)的背景環(huán)境稱(chēng)為“選擇體系”（choice architecture），而“助推”指的是在選擇體系的任何一方面都不采用強(qiáng)制的方式，而是通過(guò)改變?nèi)藗兊倪x擇或者改變他們的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)及行為來(lái)影響他們的選擇［28］。助推理論對(duì)于政策執(zhí)行的啟發(fā)在于，如何通過(guò)改變執(zhí)行者的選擇體系，不采取強(qiáng)制手段而影響其行為選擇，讓其主觀上愿意付出更多努力以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。 這種助推方式就是政策文本中的常見(jiàn)表述——勇于擔(dān)當(dāng)。 讓政策執(zhí)行者更有擔(dān)當(dāng)，有助于實(shí)現(xiàn)模糊政策的創(chuàng)新性執(zhí)行，平衡好政策執(zhí)行的短期收益與長(zhǎng)期收益的關(guān)系，將政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)控制在較低水平。

第一，更加清晰、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乇硎稣吣繕?biāo)中的關(guān)鍵信息。 當(dāng)決策者無(wú)法從行動(dòng)方向、政策資源、問(wèn)題解決程度方面實(shí)現(xiàn)政策清晰時(shí)，政策目標(biāo)的清晰、嚴(yán)謹(jǐn)則是“助推”執(zhí)行者更有擔(dān)當(dāng)?shù)幕厩疤帷?當(dāng)前，公共政策文本已經(jīng)形成了較為統(tǒng)一的框架結(jié)構(gòu)，通常圍繞“指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、主要任務(wù)、配套措施、基本要求”等全部要素或部分要素展開(kāi)，但主要目標(biāo)一定是必選項(xiàng)。 然而，包括主要目標(biāo)在內(nèi)的整個(gè)政策文本的文風(fēng)整體一致，模糊性是語(yǔ)言表述的基本特征。 一方面，“加快”“創(chuàng)新”“推動(dòng)”“優(yōu)化”“狠抓”等表述形式被大量使用，而這些表述要么無(wú)法量化，要么可以量化但被形成了通用表述而失去了其本來(lái)的文本意義。 比如“狠抓”本意是要突出“狠”字，但是，這個(gè)概念在現(xiàn)實(shí)中被大量使用而等同于“抓”了，張維迎稱(chēng)之為“語(yǔ)言腐敗”［29］。 另一方面，政策目標(biāo)表述不嚴(yán)謹(jǐn)，政策目標(biāo)之間多是并列性表達(dá)，沒(méi)有考慮到政策目標(biāo)的層次性，也沒(méi)有考慮到政策目標(biāo)難易程度的差異，容易給政策執(zhí)行者形成理解上的錯(cuò)覺(jué)，當(dāng)其發(fā)現(xiàn)某一項(xiàng)目標(biāo)在執(zhí)行中難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，會(huì)迅速產(chǎn)生“暈輪效應(yīng)”，形成對(duì)全部政策目標(biāo)的批評(píng)甚至否定，執(zhí)行的力度和程度自然會(huì)打折扣。 因此，要提高政策的可執(zhí)行性，在政策目標(biāo)的表述上要更加清晰、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確，而為了考慮到各地的差異性，可以在行動(dòng)方向、政策資源、問(wèn)題解決程度等方面給以相對(duì)較大的自由空間。

第二，平衡政策激勵(lì)的強(qiáng)度與范圍。 模糊政策的創(chuàng)造性執(zhí)行以符合政策意圖、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)顯然是一種有擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)，然而，這種創(chuàng)新需要政策執(zhí)行者準(zhǔn)確拿捏尺度，在“邀功”與“避責(zé)”之間權(quán)衡。中央在考慮為減輕模糊政策執(zhí)行的交易成本之后，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，提出要“切實(shí)為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧?，但是，這個(gè)意見(jiàn)本身也是一個(gè)模糊政策，并沒(méi)有給出具體的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并不能讓敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹砍陨稀岸ㄐ耐琛薄?與此同時(shí)，物質(zhì)性激勵(lì)的效果也沒(méi)有充分發(fā)揮作用。 筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方執(zhí)行的“獎(jiǎng)勵(lì)性工資”正在產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)。 這種工資制度本意是對(duì)年終考核優(yōu)秀單位的員工進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，而且獎(jiǎng)勵(lì)的力度也足夠大，試圖營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)氛圍，提高工作積極性。 由于能夠獲得優(yōu)秀的單位數(shù)量相對(duì)較少，獎(jiǎng)勵(lì)性工資并沒(méi)有納入部門(mén)預(yù)算，即使獲得了優(yōu)秀也需要“想辦法”籌集獎(jiǎng)金，在與財(cái)政部門(mén)溝通過(guò)程中能夠擁有主動(dòng)權(quán)的單位較少，于是，對(duì)于職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)講，無(wú)法獲得優(yōu)秀并不會(huì)招來(lái)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)和下級(jí)員工的抱怨，畢竟能夠獲得優(yōu)秀的單位只是少數(shù)，但是，如果獲得了優(yōu)秀而沒(méi)有能力發(fā)放“獎(jiǎng)勵(lì)性工資”，則一定會(huì)引起員工的不滿，獲得優(yōu)秀反而成了部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)。 關(guān)鍵的原因就在于激勵(lì)的強(qiáng)度過(guò)大，范圍過(guò)小。 因此，物質(zhì)激勵(lì)需要認(rèn)真研究強(qiáng)度與范圍，只有做好二者之間的平衡，方能實(shí)現(xiàn)正激勵(lì)。

第三，提高政策績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)放性。 公共管理學(xué)界對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的研究具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是把政府或政府部門(mén)作為一個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象評(píng)價(jià)整體績(jī)效；二是把具體政策作為績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，但傾向于評(píng)價(jià)某一個(gè)特定的政策目標(biāo)。 對(duì)于某一項(xiàng)公共政策進(jìn)行完整評(píng)價(jià)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)相對(duì)較少，主要原因在于數(shù)據(jù)的可得性。 政府系統(tǒng)內(nèi)部的績(jī)效評(píng)價(jià)由于掌握了完整的政策信息，可以很好地克服理論界的研究局限，但是其評(píng)價(jià)的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性值得商榷，更多的是“自?shī)首詷?lè)”，相互給對(duì)方有個(gè)交待，這也是“痕跡管理”日益盛行的癥結(jié)所在。 模糊政策本來(lái)就具有較大的解釋空間，其政策效果的評(píng)價(jià)更是如此。 要讓政策執(zhí)行者更有擔(dān)當(dāng)，提高政策執(zhí)行的效果，減少政策執(zhí)行過(guò)程中的“糊弄”現(xiàn)象，就有必要將其自我評(píng)價(jià)或縱向政府間的評(píng)價(jià)置于公眾的視野之下，放置于政府網(wǎng)站的“政務(wù)公開(kāi)”欄目之中，形成政策執(zhí)行的外部壓力。

總之，模糊政策是一種常見(jiàn)但又飽受詬病的政策現(xiàn)象，但是由于它給予執(zhí)行者一定程度上的自主權(quán)，也是大國(guó)治理的必然選項(xiàng)。 與此同時(shí)，公共政策的科學(xué)化與民主化在某種程度上存在一定的張力，科學(xué)化的目標(biāo)是精確、嚴(yán)謹(jǐn)，而民主化的結(jié)果是各主體相互妥協(xié)中形成的趨中效應(yīng)，在全面從嚴(yán)治黨和踐行民主集中制的大背景下，民主化的重要性更加凸顯。 因此，讓公共政策更加清晰科學(xué)并非短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的愿景，在助推理論指導(dǎo)下改變公共政策的選擇體系，從激勵(lì)和約束兩個(gè)角度提升政策執(zhí)行者的擔(dān)當(dāng)精神，才是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、提升公共治理績(jī)效的現(xiàn)實(shí)選擇。