林蘭平 黃達(dá)鑫

摘要 為加強(qiáng)城市軌道交通控制保護(hù)區(qū)的管控，進(jìn)一步強(qiáng)化城市控制規(guī)劃中軌道交通控制保護(hù)區(qū)的法規(guī)效力。通過梳理國內(nèi)關(guān)于軌道交通控制保護(hù)區(qū)相關(guān)的法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，并借鑒國內(nèi)部分城市關(guān)于城市軌道交通線路的管控經(jīng)驗(yàn)，以廣州市為例，針對(duì)現(xiàn)狀存在的問題，提出分階段設(shè)立各類管控線、提前編制控制保護(hù)區(qū)圖則、實(shí)施動(dòng)態(tài)更新、制定不同階段的軌道交通管控標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)劃管控建議。

關(guān)鍵詞 城市軌道交通;規(guī)劃管理;控制保護(hù)區(qū);管控標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào) U491 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）07-0062-04

0 引言

隨著“多規(guī)合一”的提出，城市軌道交通線網(wǎng)納入國土空間一張圖管控，國家和部分地市（區(qū)）通過制定規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和政府規(guī)章等進(jìn)行規(guī)范化城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和管理等相關(guān)工作，對(duì)軌道交通控制保護(hù)區(qū)提出了相應(yīng)要求。但近年來，在用地開發(fā)建設(shè)過程中軌道交通結(jié)構(gòu)破壞事件時(shí)有發(fā)生，主要原因在于軌道交通線網(wǎng)在城市用地規(guī)劃（含地下空間）中更多的是起到引導(dǎo)作用，軌道交通控制保護(hù)區(qū)的管控力度及與建設(shè)實(shí)施的銜接仍然不足等。該文在梳理我國現(xiàn)有軌道交通控制保護(hù)區(qū)劃定方法及管控要求的基礎(chǔ)上，以廣州市為例，分析既有管控方法存在的問題，提出對(duì)軌道交通控制保護(hù)區(qū)劃定及管控的建議。

1 軌道交通控制保護(hù)區(qū)劃定及管控方法梳理

1.1 國家法律法規(guī)

早在2005年，建設(shè)部頒布的《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》（中華人民共和國建設(shè)部令第140號(hào)）提出，城市軌道交通應(yīng)設(shè)置控制保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)范圍包括地下車站與隧道周邊外側(cè)50 m內(nèi)、地面和高架車站以及線路軌道外邊線外側(cè)30 m內(nèi)以及出入口、通風(fēng)亭、變電站等建筑物、構(gòu)筑物外邊線外側(cè)10 m內(nèi)[1]。2018年，《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》（中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2018年第8號(hào)）頒布，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城市軌道交通工程項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定劃定保護(hù)區(qū)，同時(shí)建設(shè)部第140號(hào)文廢止，但沿用了原管控范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

2013年，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通結(jié)構(gòu)安全保護(hù)技術(shù)規(guī)范》（CJJ/T 202—2013）發(fā)布，針對(duì)已建成和正在修建的城市軌道交通結(jié)構(gòu)安全保護(hù)方面提出劃定控制保護(hù)區(qū)的要求[2]。隨后，廣東、浙江、天津等省市以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，相繼發(fā)布了城市軌道交通結(jié)構(gòu)保護(hù)相關(guān)的地方標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于規(guī)劃的軌道交通線路，2018年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于聯(lián)合發(fā)布了《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50546—2018），在軌道交通用地控制方面作出了相關(guān)規(guī)定，管控對(duì)象包括軌道交通線路、車站、車輛段等，管控形式為建設(shè)控制區(qū)[3]。同年，《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51328—2018）發(fā)布，對(duì)軌道交通線路的通道、車站等的規(guī)劃控制邊界提出了相關(guān)規(guī)定[4]。既有技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市軌道交通控制保護(hù)區(qū)的管控要求如表1所示。

1.3 地方性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

除了國家和省市制定的相關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)外，我國大部分城市結(jié)合自身在軌道交通安全保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定了地方性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成了各自的管理模式。通過梳理可知，對(duì)于城市軌道交通管控主要分為已建成或在建和規(guī)劃兩個(gè)階段，其管控要求有所不同。

已建成或在建階段的軌道交通線路主要通過軌道中心線、結(jié)構(gòu)邊線和控制（安全）保護(hù)區(qū)三線控制，具體的管控標(biāo)準(zhǔn)與《城市軌道交通結(jié)構(gòu)安全保護(hù)技術(shù)規(guī)范》（CJJ/T 202—2013）中的規(guī)定基本一致。其中，南京、成都、東莞、佛山、昆明、杭州等城市為加強(qiáng)管控力度，在控制保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立特別保護(hù)區(qū)。

規(guī)劃階段的城市軌道交通線路主要通過軌道線路中心線、建設(shè)控制區(qū)和控制（安全）保護(hù)區(qū)三線控制，具體管控標(biāo)準(zhǔn)各地市略有不同。以深圳、東莞為例，對(duì)規(guī)劃階段的城市軌道交通管控標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

2 廣州市軌道交通控制保護(hù)區(qū)劃定及管控分析

2.1 城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

截至2020年，廣州市運(yùn)營地鐵線路共計(jì)14條（段），總里程531 km，運(yùn)營地鐵站點(diǎn)數(shù)238座;在建地鐵線路共計(jì)11條（段），總里程約293 km，在建車站數(shù)148座（含換乘站）[7]。廣州市軌道交通線路的敷設(shè)方式包括地下線、地面線和高架線，其中已開通運(yùn)營的線路中地下線占比約80%。根據(jù)《廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃方案2018—2035年）》，至2035年廣州市地鐵線網(wǎng)規(guī)模將達(dá)到53條，總里程約2 029 km[8]。未來廣州市城市軌道交通線網(wǎng)將進(jìn)一步完善，為保障運(yùn)營軌道交通的結(jié)構(gòu)安全，并提前預(yù)留規(guī)劃線路通道、車站及附屬設(shè)施的建設(shè)空間，加強(qiáng)軌道交通的規(guī)劃管控力度。

2.2 既有控制保護(hù)區(qū)劃定及管控方法分析

2.2.1 既有管控平臺(tái)

廣州市規(guī)劃和自然資源局在原規(guī)劃管理單元控制性導(dǎo)則“一張圖”管理平臺(tái)的基礎(chǔ)上，通過不斷更新完善，形成了現(xiàn)在的“廣州市規(guī)劃和自然資源局一體化信息平臺(tái)空間資源系統(tǒng)”。2014年，《廣州市軌道交通運(yùn)營線路控制保護(hù)區(qū)規(guī)劃圖則》獲市政府批準(zhǔn)，首次將軌道交通管控信息納入一體化信息平臺(tái)。2020年，廣州市新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃成果獲批后，規(guī)劃軌道線網(wǎng)信息被納入一體化信息平臺(tái)中。至此，該平臺(tái)中涵蓋廣州市所有已建成、在建和規(guī)劃的軌道交通管控信息，包括軌道線、結(jié)構(gòu)外邊線和保護(hù)區(qū)三個(gè)圖層。

2.2.2 管控依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

2007年，廣州市制定了《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》（2015年修訂），提出軌道交通沿線應(yīng)設(shè)立控制保護(hù)區(qū)，具體范圍與《城市軌道交通結(jié)構(gòu)安全保護(hù)技術(shù)規(guī)范》（CJJ/T 202—2013）一致[9]。該條例中規(guī)定的控制保護(hù)區(qū)的劃定方法更適用于已建成或在建的軌道交通線路，對(duì)于規(guī)劃的線路，廣州市目前采用軌道中心線單線控制，車站按長(zhǎng)300 m、寬40 m控制。

因此，在廣州市自然資源局一體化信息平臺(tái)空間資源系統(tǒng)中，已建成和在建的軌道交通線路管控要素包括軌道中心線、結(jié)構(gòu)外邊線和保護(hù)區(qū)，規(guī)劃的線路管控要素包括軌道中心線和車站建設(shè)控制區(qū)，如圖1所示。

2.2.3 存在的問題

（1）在建和規(guī)劃線路的網(wǎng)上管控信息更新滯后，使得在用地控制性詳細(xì)規(guī)劃中軌道交通管控要求落實(shí)不到位。

廣州市更注重運(yùn)營線路的管控信息更新，通過編制軌道交通保護(hù)區(qū)圖則明確軌道交通沿線用地控制區(qū)域，能較好地保障運(yùn)營線路的運(yùn)營安全。但對(duì)規(guī)劃線路的管控較為粗略，且在軌道交通建設(shè)過程中工程方案的深化和變更使得一體化信息平臺(tái)中軌道交通管控圖層信息與實(shí)際工程方案不符，因此在編制用地控制性詳細(xì)規(guī)劃或用地出讓條件時(shí)落實(shí)的軌道交通管控要求不準(zhǔn)確，從而后期地塊開發(fā)建設(shè)時(shí)矛盾多、協(xié)調(diào)難度較大。

（2）通過局部調(diào)整軌道交通線路的方式避開近期擬開發(fā)用地，管控力度不足。

由于在一體化信息平臺(tái)中對(duì)規(guī)劃軌道交通線路的管控信息較為粗略，管控的法規(guī)效力不足，在編制用地控制性詳細(xì)規(guī)劃或用地出讓條件時(shí)，往往通過局部調(diào)整規(guī)劃線路的方式避開近期擬出讓開發(fā)地塊，這種調(diào)整方式不可避免地會(huì)影響相鄰地塊或其他周邊用地的規(guī)劃建設(shè)。

3 城市軌道交通控制保護(hù)區(qū)管控建議

3.1 提前編制規(guī)劃線路的管控圖則，動(dòng)態(tài)更新

廣州市基本已編制完成在建和運(yùn)營城市軌道交通線路的控制保護(hù)區(qū)圖則，并納入一體化信息平臺(tái)。目前，廣州市新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃已獲批，應(yīng)加快推進(jìn)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃管控一張圖的編制，提前開展規(guī)劃線路的詳細(xì)規(guī)劃和編制控制保護(hù)區(qū)圖則，并對(duì)上網(wǎng)管控文件實(shí)施動(dòng)態(tài)更新，保證管控的權(quán)威性和時(shí)效性。

3.2 分階段設(shè)立各類管控線和制定管控標(biāo)準(zhǔn)

軌道交通線路可根據(jù)所處階段劃分為遠(yuǎn)期規(guī)劃線路、近期建設(shè)線路、在建線路和運(yùn)營線路，應(yīng)根據(jù)各階段軌道交通特點(diǎn)不同，設(shè)定不同的管控要點(diǎn)和管控標(biāo)準(zhǔn)。參考既有技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及其他城市經(jīng)驗(yàn)，對(duì)軌道交通保護(hù)控制區(qū)管控要求及劃定方法提出如下建議，具體管控標(biāo)準(zhǔn)如表3所示，控制保護(hù)區(qū)劃定方法如圖2～3所示。

3.2.1 遠(yuǎn)期規(guī)劃線路

遠(yuǎn)期規(guī)劃線路的線位走向、車站位等僅為概念方案，后期調(diào)整的空間較大，建議參照《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50546—2018），采用“軌道中心線（單線）+建設(shè)控制區(qū)+控制保護(hù)區(qū)”進(jìn)行管控。

3.2.2 近期建設(shè)線路

對(duì)于未完成線路詳細(xì)規(guī)劃的線路，參考遠(yuǎn)期規(guī)劃線路的管控標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于已完成詳細(xì)規(guī)劃的線路，其線位走向、車站位方案基本已經(jīng)明確，為保證近期線路的建設(shè)安全，建議參照《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50546—2018）和《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》，采用“軌道中心線（雙線）+結(jié)構(gòu)外邊線+控制保護(hù)區(qū)”進(jìn)行管控，且隨著線路方案的深化，須同步更新線站位結(jié)構(gòu)外邊線。

3.2.3 在建和運(yùn)營線路

在建和運(yùn)營線路均具有詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，能夠較精準(zhǔn)地定位線路、車站及其附屬設(shè)施的結(jié)構(gòu)邊線，建議參照《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》，采用“軌道中心線（雙線）+結(jié)構(gòu)外邊線+控制保護(hù)區(qū)+特殊保護(hù)區(qū)”進(jìn)行控制。

4 結(jié)語

城市軌道交通控制保護(hù)區(qū)的劃定與管控是城市控制規(guī)劃的重要組成部分，是保護(hù)區(qū)內(nèi)軌道交通線路報(bào)建及用地開發(fā)建設(shè)審批的重要依據(jù)，既保障已開通運(yùn)營的線路能夠安全運(yùn)營，同時(shí)保障在建和規(guī)劃線路能夠順利實(shí)施。梳理國內(nèi)關(guān)于城市軌道交通管控的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以及其他城市經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)廣州市城市軌道交通管控現(xiàn)狀存在的問題，提出分階段設(shè)立各類管控線、提前編制控制保護(hù)區(qū)圖則、實(shí)施動(dòng)態(tài)更新、制定不同階段軌道交通管控標(biāo)準(zhǔn)等手段加強(qiáng)城市軌道交通的管控。目的在于通過強(qiáng)化軌道交通控制保護(hù)區(qū)的法規(guī)效力，使其作為城市控制規(guī)劃的一部分，更有效地推進(jìn)新一輪城市軌道交通的有序建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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