李 亮徐 怡

（1.中國(guó)人民銀行荊門(mén)市中心支行，湖北 448000；2.武漢市武昌區(qū)首義路街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，湖北 430000）

內(nèi)容提要：財(cái)政可持續(xù)性是財(cái)政治理的核心要義，財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估對(duì)于及時(shí)識(shí)別財(cái)政壓力和風(fēng)險(xiǎn)，明確并改進(jìn)財(cái)政治理的薄弱環(huán)節(jié)具有重要意義。我國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題一直受到廣泛關(guān)注，并且隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化以及碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)，人口老齡化、氣候變化等因素必將對(duì)我國(guó)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性產(chǎn)生顯著影響。歐盟已建立起包含財(cái)政預(yù)算分析、債務(wù)分析，同時(shí)還兼顧人口老齡化長(zhǎng)期影響，涵蓋短期、中期、長(zhǎng)期的財(cái)政可持續(xù)性預(yù)測(cè)評(píng)估框架。借鑒歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，有利于搭建我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架，為完善財(cái)政治理、維持良好的財(cái)政可持續(xù)性奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、引言

早在20世紀(jì)末，歐盟統(tǒng)計(jì)局的人口預(yù)測(cè)表明，2000年至2050年歐盟整體的人口結(jié)構(gòu)將嚴(yán)重老齡化，老年撫養(yǎng)比（65歲以上人口占15-64歲工作年齡人口的百分比）將從24%增加到49%。人口結(jié)構(gòu)變化將導(dǎo)致公共養(yǎng)老金和醫(yī)療衛(wèi)生支出增加巨大壓力，引發(fā)了人們對(duì)公共財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性的擔(dān)憂(yōu)。為此，歐盟在全球較早地提出了應(yīng)對(duì)人口老齡化的系列財(cái)政監(jiān)督舉措，結(jié)合經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)發(fā)展，二十年來(lái)歐盟委員會(huì)不斷充實(shí)評(píng)估內(nèi)容，完善評(píng)估指標(biāo)和方法，并正在嘗試定量分析氣候變化對(duì)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性的影響。可以說(shuō)到目前為止，歐盟形成了涵蓋短期中期和長(zhǎng)期、兼顧定量和定性分析、在全球領(lǐng)先的財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系。

當(dāng)前，我國(guó)也面臨人口結(jié)構(gòu)變化的嚴(yán)峻形勢(shì)，隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化，人口因素必將對(duì)我國(guó)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性產(chǎn)生顯著影響。此外，我國(guó)也已明確提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)，未來(lái)幾十年，氣候變化的影響不斷增大，并且人口老齡化和氣候變化對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的壓力有可能在今后某段時(shí)期疊加。鑒于我國(guó)在財(cái)政可持續(xù)性方面的研究起步較晚，財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系尚不完備，而歐盟經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，因此，有必要借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，加大力度構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際情況，能夠涵蓋政府債務(wù)、人口老齡化、氣候變化影響的財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系，及時(shí)就財(cái)政可持續(xù)方面的脆弱性提出預(yù)測(cè)預(yù)警，為政府部門(mén)出臺(tái)針對(duì)性措施提供信息支持。

目前，國(guó)內(nèi)研究財(cái)政可持續(xù)性的文獻(xiàn)主要側(cè)重于政府債務(wù)、養(yǎng)老金支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等單項(xiàng)分析上，并沒(méi)有進(jìn)一步延伸將這些項(xiàng)目與嚴(yán)格意義上的財(cái)政可持續(xù)性緊密聯(lián)系起來(lái)，不能就此得出財(cái)政是否可持續(xù)的結(jié)論；也沒(méi)有形成一套系統(tǒng)分析上述項(xiàng)目對(duì)財(cái)政可持續(xù)性影響的完整體系。國(guó)內(nèi)研究歐盟財(cái)政的文獻(xiàn)則主要集中于財(cái)政規(guī)則研究，而歐盟財(cái)政治理體系既包括以一系列數(shù)值型財(cái)政規(guī)則和程序型財(cái)政規(guī)則為主要內(nèi)容的事中事后管理，又包括對(duì)財(cái)政可持續(xù)性分析的事前預(yù)測(cè)評(píng)估?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)系統(tǒng)性研究財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系的文獻(xiàn)并不多見(jiàn)，針對(duì)歐盟的研究更是少見(jiàn)。本文對(duì)歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架進(jìn)行了梳理研究，特別是對(duì)人口老齡化、氣候變化等影響財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性的重要因素進(jìn)行了分析，并比較分析了歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架和國(guó)際貨幣基金組織的債務(wù)可持續(xù)性分析框架，以期為我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性框架搭建提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的發(fā)展歷程和主要特點(diǎn)

（一）歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的發(fā)展歷程

歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估發(fā)端于對(duì)人口老齡化財(cái)政影響的擔(dān)憂(yōu)。1999年底，歐盟經(jīng)濟(jì)和金融委員會(huì)（ECOFIN）授權(quán)經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)（EPC）成立了老齡化工作組（AWG），負(fù)責(zé)審查人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算的影響，提出養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生和長(zhǎng)期護(hù)理等老齡化相關(guān)的公共支出長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。2001年3月，斯德哥爾摩歐洲理事會(huì)決定“理事會(huì)應(yīng)定期審查公共財(cái)政可持續(xù)性，包括人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)導(dǎo)致的壓力”。隨后，歐盟委員會(huì)將公共財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估納入對(duì)成員國(guó)預(yù)算狀況的監(jiān)督，每年根據(jù)成員國(guó)穩(wěn)定和趨同計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估。2006年，歐盟委員會(huì)經(jīng)濟(jì)和金融事務(wù)總局發(fā)布?xì)W盟第一份正式的長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告，對(duì)歐盟各成員國(guó)的財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估。其后，經(jīng)過(guò)十多年完善，形成了當(dāng)前以《老齡化報(bào)告》（每三年發(fā)布一次）、《財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告》（每三年發(fā)布一次，發(fā)布頻率與《老齡化報(bào)告》保持一致）和《債務(wù)可持續(xù)性監(jiān)測(cè)》（在《財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告》發(fā)布的兩年間隙期間發(fā)布）為主要內(nèi)容，涵蓋短期、中期、長(zhǎng)期并兼顧定量和定性分析的財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系（見(jiàn)表1）。

表1 歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的發(fā)展歷程:重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)和事項(xiàng)

（二）歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的主要特點(diǎn)

歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系綜合了強(qiáng)調(diào)償付能力的財(cái)政預(yù)算分析（S1、S2）和強(qiáng)調(diào)債務(wù)收斂的債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA），并輔之以必要的輔助分析，按照短期、中期、長(zhǎng)期的時(shí)間期間對(duì)各成員國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行橫向一致的評(píng)估。因此，該體系發(fā)展至今已經(jīng)成為具有一個(gè)綜合、橫向的評(píng)估框架，能夠通過(guò)不同時(shí)段的具體指標(biāo)、不同情景的分析來(lái)明確財(cái)政可持續(xù)性所面臨風(fēng)險(xiǎn)的具體領(lǐng)域、性質(zhì)、大小和時(shí)間，并能夠在各成員國(guó)之間進(jìn)行橫向一致的比較。

1.歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架兼顧了財(cái)政預(yù)算分析和債務(wù)可持續(xù)性分析

從概念上講，財(cái)政可持續(xù)性與債務(wù)可持續(xù)性密切相關(guān)，甚至是一體兩面的關(guān)系。一般認(rèn)為，財(cái)政可持續(xù)性是指政府具有償付債務(wù)的能力，這就涉及兩方面的問(wèn)題，一是滿(mǎn)足跨期預(yù)算約束，即今天的政府債務(wù)必須與累計(jì)基本預(yù)算盈余（未來(lái)收入扣除非利息支出）的現(xiàn)值相匹配；二是滿(mǎn)足債務(wù)收斂條件，即今天的政府債務(wù)不能無(wú)限增長(zhǎng)，以至于即使?jié)M足了跨期預(yù)算約束，但對(duì)未來(lái)世代卻產(chǎn)生了不公平的稅收負(fù)擔(dān)。歐盟在對(duì)財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估時(shí)，采取了與上述理論概念一致、并符合《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》預(yù)算要求的實(shí)操性概念。具體而言，歐盟的財(cái)政可持續(xù)性是指，債務(wù)水平保持在GDP的60%的參考值以下，并遵守“接近平衡或盈余”預(yù)算余額要求，同時(shí)，還需要將稅收負(fù)擔(dān)保持在合理水平，以及確保與老齡化無(wú)關(guān)的支出不會(huì)被增加的老齡化相關(guān)支出擠出。

續(xù)表1

基于這一定義，歐盟委員會(huì)在財(cái)政可持續(xù)性的歷次評(píng)估中，始終堅(jiān)持既評(píng)估財(cái)政預(yù)算（或償付能力），又評(píng)估債務(wù)的演變發(fā)展。但總體而言，在引入債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）工具以前，歐盟的評(píng)估顯然是以財(cái)政預(yù)算分析為主。一方面，從可持續(xù)性指標(biāo)S1和S2本身來(lái)看，這兩個(gè)指標(biāo)都是基于政府跨期預(yù)算約束，都反映了政府償付能力。兩個(gè)指標(biāo)之間的差異完全在于計(jì)息時(shí)間范圍不同（S1的時(shí)間范圍是未來(lái)十五年，S2是至無(wú)限期）和達(dá)到特定債務(wù)目標(biāo)的要求不同（S1的目標(biāo)為十五年后達(dá)到公共債務(wù)占GDP的60%的歐盟條約參考值，而S2沒(méi)有具體的債務(wù)比率目標(biāo)）。盡管公共債務(wù)還是作為S1和S2中初始預(yù)算狀況定義的一部分，以及S1中60%債務(wù)目標(biāo)所需的額外調(diào)整的一部分進(jìn)入了中長(zhǎng)期可持續(xù)性指標(biāo)S1和S2，但公共債務(wù)只是其中的一個(gè)維度。另一方面，從評(píng)估體系來(lái)看，評(píng)估指標(biāo)從最初的稅收缺口T-1、T-2、T-3，發(fā)展到可持續(xù)性缺口S1、S2，再到后來(lái)加入補(bǔ)充指標(biāo)“所需基本余額”（RPB），以及修正S1指標(biāo)，財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系的調(diào)整完善基本上都是圍繞財(cái)政預(yù)算（或償付能力）分析開(kāi)展的，而債務(wù)分析則一直相對(duì)較弱，僅僅就是根據(jù)各類(lèi)假設(shè)推斷今后的債務(wù)發(fā)展情況，再與公共債務(wù)占GDP的60%參考值進(jìn)行比較，或查看是否保持穩(wěn)定，以此作為判斷財(cái)政可持續(xù)性的依據(jù)之一。

全球金融危機(jī)之后，政府債務(wù)問(wèn)題的重要性日益凸顯，歐盟各成員國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷增長(zhǎng)，這也對(duì)歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架提出了新要求。2016年發(fā)布的2015年財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告借鑒國(guó)際貨幣基金組織的分析框架，全面引入債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）工具，以廣泛的方式首次整合了基于S1、S2指標(biāo)的財(cái)政可持續(xù)性分析和公共債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）。這樣，就在DSA的背景下對(duì)公共債務(wù)動(dòng)態(tài)給予了額外的系統(tǒng)性關(guān)注。實(shí)際上，在近幾年的評(píng)估中，債務(wù)可持續(xù)性分析逐漸占據(jù)重要位置，在中期財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估中，DSA和S1的作用同等重要，而在長(zhǎng)期可持續(xù)性評(píng)估中，盡管DSA分析只是在中期范圍內(nèi)展開(kāi)，但歐盟委員會(huì)也充分考慮DSA的分析結(jié)果。

2.歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架完整涵蓋了短期、中期、長(zhǎng)期預(yù)測(cè)和評(píng)估

經(jīng)過(guò)近二十年的發(fā)展，歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系從最初評(píng)估長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性，逐步演變?yōu)槟壳昂w短期、中期、長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的龐大體系。特別是自從2012年歐盟委員會(huì)引入S0指標(biāo)并對(duì)S1指標(biāo)進(jìn)行修改之后，這一趨勢(shì)加快形成。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，危機(jī)導(dǎo)致的短期財(cái)政壓力風(fēng)險(xiǎn)成為各國(guó)政府亟待解決的問(wèn)題，為此，2012年歐盟委員會(huì)在財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架中引入以S0為核心的短期財(cái)政壓力風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。具體而言，在短期財(cái)政壓力風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，歐盟委員會(huì)以S0指標(biāo)為核心對(duì)下一年的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，同時(shí)參考政府短期融資需求總量和金融市場(chǎng)主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)信息作出綜合判斷，識(shí)別成員國(guó)在短期內(nèi)的財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。S0指標(biāo)由兩大類(lèi)子指標(biāo)加權(quán)得到，第一類(lèi)是政府財(cái)政赤字/盈余、政府債務(wù)、政府支出等12個(gè)財(cái)政類(lèi)子指標(biāo)，第二類(lèi)是13個(gè)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)金融類(lèi)子指標(biāo)。歐盟發(fā)現(xiàn)，在S0指標(biāo)的財(cái)政類(lèi)子指標(biāo)中，政府融資需求總量是財(cái)政類(lèi)子指標(biāo)中預(yù)警財(cái)政壓力事件的最強(qiáng)預(yù)測(cè)因子。因此，歐盟委員會(huì)單獨(dú)計(jì)算政府短期融資需求總量，作為對(duì)S0指標(biāo)的補(bǔ)充。此外，為了及時(shí)掌握市場(chǎng)的實(shí)時(shí)變化情況，歐盟委員會(huì)還利用多種高頻金融數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)由于市場(chǎng)自我強(qiáng)化的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著各國(guó)政府債務(wù)不斷增長(zhǎng)，債務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題日益受到關(guān)注，這也是歐盟委員會(huì)在2016年引入債務(wù)可持續(xù)性分析，在原有中期財(cái)政預(yù)算評(píng)估指標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化中期財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的原因。具體而言，在中期財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估方面，歐盟委員會(huì)主要基于債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）和中期財(cái)政可持續(xù)性指標(biāo)S1兩種工具，此外再輔助以中期融資需求總量來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估。債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）工具對(duì)政府債務(wù)未來(lái)的軌跡進(jìn)行預(yù)測(cè)，在中期內(nèi)是預(yù)測(cè)一國(guó)政府在未來(lái)10年的債務(wù)軌跡。中期財(cái)政可持續(xù)性指標(biāo)S1則衡量了在中期內(nèi)債務(wù)與GDP之比達(dá)到60%并覆蓋因人口老齡化成本而產(chǎn)生的任何支出所需的結(jié)構(gòu)基本余額的額外調(diào)整。中期融資需求總量中的融資需求總量與短期融資需求總量中的定義和構(gòu)成相同，所不同的是中期融資需求總量是對(duì)未來(lái)10年的政府融資需求進(jìn)行預(yù)測(cè)，并且這些預(yù)測(cè)與債務(wù)預(yù)測(cè)模型的預(yù)測(cè)值密切相關(guān)。在中期總體評(píng)估中，DSA和S1同等重要，兩個(gè)指標(biāo)中有一個(gè)被列為高風(fēng)險(xiǎn)，則中期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)總體評(píng)估為高風(fēng)險(xiǎn)；兩個(gè)指標(biāo)中有一個(gè)為中等風(fēng)險(xiǎn)且另一個(gè)指標(biāo)不為高風(fēng)險(xiǎn)，則中期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)總體評(píng)估為中等風(fēng)險(xiǎn)；只有兩個(gè)指標(biāo)都是低風(fēng)險(xiǎn)，中期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)總體評(píng)估才為低風(fēng)險(xiǎn)。

在長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估方面，歐盟委員會(huì)始終堅(jiān)持以人口老齡化對(duì)預(yù)算的影響為重點(diǎn)，評(píng)估人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性的影響，但鑒于債務(wù)問(wèn)題的日益重要性，2019年歐盟委員會(huì)在其長(zhǎng)期評(píng)估中也納入對(duì)中期債務(wù)可持續(xù)性分析的考慮，因?yàn)檎J(rèn)為中期內(nèi)債務(wù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)同樣會(huì)影響長(zhǎng)期內(nèi)的財(cái)政預(yù)算。歐盟委員會(huì)主要基于長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性指標(biāo)S2和債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）兩種工具評(píng)估長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性。S2指標(biāo)是長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性分析的核心工具，該指標(biāo)屬于缺口指標(biāo)，利用政府預(yù)算約束的無(wú)限性，對(duì)確保長(zhǎng)期可持續(xù)公共財(cái)政的預(yù)算調(diào)整進(jìn)行衡量，具體而言，該指標(biāo)是在無(wú)限期限內(nèi)穩(wěn)定債務(wù)比率所需的基準(zhǔn)期結(jié)構(gòu)基本平衡的調(diào)整，這一調(diào)整同時(shí)也覆蓋了人口老齡化導(dǎo)致的任何額外支出。在長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，DSA的重要性相對(duì)下降，因?yàn)樵陂L(zhǎng)期內(nèi)人口老齡化是影響財(cái)政可持續(xù)性的最重要因素。但是，中期內(nèi)的債務(wù)因素對(duì)長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也很重要，因此，歐盟在評(píng)估長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也充分考慮中期內(nèi)的債務(wù)脆弱性。當(dāng)DSA的風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)等級(jí)低于S2的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)時(shí)，則總體風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)與S2的風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)保持一致，當(dāng)DSA的風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)等級(jí)高于S2的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)時(shí)，則總體風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)在S2風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)基礎(chǔ)上向上調(diào)升一個(gè)等級(jí)。只有兩個(gè)指標(biāo)都顯示為低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性才能歸為低風(fēng)險(xiǎn)。

3.歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架采用了多種分析評(píng)估方法，具有堅(jiān)實(shí)的方法論基礎(chǔ)

首先，該框架既采用定量方法又重視定性分析。早在2001年經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)（EPC）提出財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的稅收缺口和債務(wù)發(fā)展等量化指標(biāo)時(shí)，就強(qiáng)調(diào)在解釋這些指標(biāo)的結(jié)果以得出財(cái)政可持續(xù)性的最終結(jié)論時(shí)需要考慮當(dāng)前債務(wù)水平等若干定性因素。最初這些定性因素包括：當(dāng)前的公共債務(wù)水平；公共部門(mén)持有的累積流動(dòng)性金融資產(chǎn)（養(yǎng)老儲(chǔ)備基金）；一次性預(yù)算措施；結(jié)構(gòu)性改革的影響；稅收負(fù)擔(dān)；老齡化相關(guān)支出預(yù)測(cè)的穩(wěn)健性、收入方面的其他長(zhǎng)期預(yù)算變化（養(yǎng)老金稅收收入）等。隨著債務(wù)分析在財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估中的地位變得更加重要，定性考慮的因素中也逐漸包括更多的債務(wù)因素，在最新的評(píng)估體系中，歐盟委員會(huì)在總體評(píng)估中還會(huì)考慮政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，政府其他直接負(fù)債和或有負(fù)債（其中最主要的是與金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的或有負(fù)債），以及政府凈債務(wù)等。從歐盟的實(shí)踐來(lái)看，定性分析是財(cái)政可持續(xù)性分析中非常重要的一部分，可以豐富定量指標(biāo)提供的信息。

其次，該框架適時(shí)采納了各種不同的評(píng)估方法。歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估所采用的指標(biāo)和方法基本涵蓋了當(dāng)前學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和實(shí)踐操作中的主流評(píng)估指標(biāo)和方法，包括財(cái)政缺口指標(biāo)分析、信號(hào)預(yù)警分析、債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）、風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值方法、財(cái)政反應(yīng)函數(shù)方法、一般均衡模型方法、代際賬戶(hù)模型方法等?？傮w來(lái)看，歐盟委員會(huì)能夠適時(shí)運(yùn)用最新的方法進(jìn)行財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估，并圍繞財(cái)政預(yù)算分析和債務(wù)分析不斷完善方法應(yīng)用。在財(cái)政預(yù)算分析方面，歐盟已經(jīng)形成以財(cái)政缺口分析和信號(hào)預(yù)警分析為主，風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值分析為輔的方法體系；在債務(wù)分析方面，已經(jīng)形成以債務(wù)可持續(xù)性分析為主，財(cái)政反應(yīng)函數(shù)方法為輔的方法體系；同時(shí)，對(duì)于最新的一般均衡模型方法和代際賬戶(hù)模型方法也進(jìn)行了實(shí)踐探索。

再次，該框架充分考慮到預(yù)測(cè)的不確定性。任何預(yù)測(cè)都存在不確定性，并且預(yù)測(cè)期限越長(zhǎng)，不確定性就會(huì)越大。因此，歐盟委員會(huì)采用多種方式來(lái)處理預(yù)測(cè)評(píng)估中的不確定性。比如，對(duì)于利率-增長(zhǎng)率差異等敏感假設(shè)，歐盟委員會(huì)采納了經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)（EPC）一致商定的長(zhǎng)期趨同假設(shè)，從而盡量減少了不確定性。S1和DSA預(yù)測(cè)期長(zhǎng)度的選擇也有意避免了更大的不確定性，因?yàn)轭A(yù)測(cè)期限越長(zhǎng)，不確定性就會(huì)越大，十年左右的預(yù)測(cè)期在預(yù)測(cè)的必要長(zhǎng)度和準(zhǔn)度之間取得了一個(gè)平衡；S2的預(yù)測(cè)期長(zhǎng)度則與人口預(yù)測(cè)和預(yù)算預(yù)測(cè)的長(zhǎng)度保持了一致。此外，主要通過(guò)采取大量的情景分析和敏感性測(cè)試來(lái)反映不確定性的影響。近來(lái)還采用隨機(jī)方法進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）就包括確定性公共債務(wù)預(yù)測(cè)和隨機(jī)性公共債務(wù)預(yù)測(cè)兩部分，后者在公共債務(wù)預(yù)測(cè)中更明確地體現(xiàn)了宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的不確定性。

三、人口老齡化、氣候變化與財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性評(píng)估

養(yǎng)老金支出、醫(yī)療衛(wèi)生和長(zhǎng)期護(hù)理支出等人口老齡化相關(guān)支出，以及氣候變化是長(zhǎng)期內(nèi)影響財(cái)政可持續(xù)性的最重要因素。歐盟在人口老齡化相關(guān)支出的預(yù)測(cè)評(píng)估方面進(jìn)行了二十年持續(xù)努力，有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。此外，歐盟率先探索定量評(píng)估氣候變化對(duì)長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性的影響，已經(jīng)對(duì)包括國(guó)際貨幣基金組織在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生示范效應(yīng)，也可以從中獲取有益啟示。

（一）養(yǎng)老金支出與財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估

公共養(yǎng)老金或第一支柱養(yǎng)老金在歐盟各成員國(guó)養(yǎng)老金支出中占絕大部分，并且也是對(duì)政府財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性產(chǎn)生直接影響的一部分，因此是預(yù)算預(yù)測(cè)工作的主要內(nèi)容。在對(duì)公共養(yǎng)老金總支出進(jìn)行預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，歐盟將養(yǎng)老金總支出的預(yù)期變化分解為四個(gè)部分，即老年撫養(yǎng)比效應(yīng)、覆蓋率效應(yīng)、福利率效應(yīng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)效應(yīng)。從歐盟歷年來(lái)的預(yù)測(cè)結(jié)果來(lái)看（見(jiàn)表2），人口因素，尤其是老年撫養(yǎng)比的增加，是造成養(yǎng)老金支出上升壓力的主要因素。同時(shí)，覆蓋率和福利率的預(yù)計(jì)下降，以及就業(yè)率的上升將緩解養(yǎng)老金支出上升壓力，其中，福利率是最顯著的抵消因素，覆蓋率和勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)率次之。福利率的下降反映了養(yǎng)老金改革的影響，盡管這有助于緩解人口老齡化對(duì)預(yù)算的影響，但同時(shí)也引發(fā)了分配問(wèn)題，因此，養(yǎng)老金改革必須同時(shí)兼顧降低公共養(yǎng)老金福利比率和提升私人職業(yè)年金或第三支柱個(gè)人退休儲(chǔ)蓄在養(yǎng)老金體系中的比重。覆蓋率下降則意味著延遲退休年齡，勞動(dòng)力市場(chǎng)效應(yīng)則意味著提高就業(yè)率。從預(yù)測(cè)結(jié)果的演變還可以看出，隨著歐盟養(yǎng)老金改革的不斷深入，以及延遲退休年齡等措施的推出，歐盟養(yǎng)老金支出在GDP中的占比在長(zhǎng)期內(nèi)有望保持基本不變，從而有助于維護(hù)長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性。

表2 歷次老齡化報(bào)告對(duì)歐盟養(yǎng)老金支出影響因素的分項(xiàng)預(yù)測(cè)

（二）醫(yī)療衛(wèi)生和長(zhǎng)期護(hù)理支出與財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估

歐盟近年來(lái)的預(yù)測(cè)表明，在核心情景中，醫(yī)療衛(wèi)生和長(zhǎng)期護(hù)理支出占GDP的比重在長(zhǎng)期內(nèi)增長(zhǎng)超過(guò)2個(gè)百分點(diǎn)，已經(jīng)超過(guò)養(yǎng)老金支出，成為長(zhǎng)期內(nèi)推動(dòng)老齡化成本支出增長(zhǎng)的最主要因素（見(jiàn)表3）。鑒于醫(yī)療衛(wèi)生和長(zhǎng)期護(hù)理支出日益重要，歐盟除了在老齡化報(bào)告中對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出和長(zhǎng)期護(hù)理支出進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)預(yù)測(cè)，還針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生和長(zhǎng)期護(hù)理支出與財(cái)政可持續(xù)性發(fā)布了專(zhuān)門(mén)報(bào)告。

表3 歷次老齡化報(bào)告對(duì)歐盟醫(yī)療衛(wèi)生支出和長(zhǎng)期護(hù)理支出的核心情景預(yù)測(cè)

1.醫(yī)療衛(wèi)生支出。人口老齡化會(huì)推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生支出規(guī)模，進(jìn)而影響公共財(cái)政的可持續(xù)性。根據(jù)歐

盟最新的情景分析，收入、技術(shù)、制度環(huán)境等非人口因素對(duì)未來(lái)醫(yī)療衛(wèi)生支出增長(zhǎng)的影響最大，其次是住院治療、門(mén)診治療、藥物和治療器具、預(yù)防醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等各個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生支出子項(xiàng)目的影響，然后是成本、收入彈性、人口老齡化、人口健康狀況等因素的影響，而人口健康處于良好狀況則可顯著減緩醫(yī)療衛(wèi)生支出的增長(zhǎng)。從基于核心情景的敏感性測(cè)試可以看出，歐盟醫(yī)療衛(wèi)生支出預(yù)測(cè)對(duì)人口假設(shè)變化的反應(yīng)比對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)假設(shè)變化的反應(yīng)更大，其中，較低生育率和較低凈移民流入的影響最大，而較高的凈移民流入可減緩醫(yī)療衛(wèi)生支出的增長(zhǎng)。

2.長(zhǎng)期護(hù)理支出。與醫(yī)療衛(wèi)生支出一樣，人口老齡化以及一系列非人口決定因素可能?chē)?yán)重影響長(zhǎng)期護(hù)理支出的發(fā)展，因此，長(zhǎng)期護(hù)理公共支出是老齡化影響公共財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性的重要因素。歐盟各成員國(guó)既可以通過(guò)實(shí)物福利（通過(guò)支付或直接向符合條件的接受者提供護(hù)理）為正式長(zhǎng)期護(hù)理提供支持，又可以通過(guò)現(xiàn)金福利使接受者獲得資金并自己購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。長(zhǎng)期護(hù)理公共支出取決于影響這些服務(wù)的需求和供給的若干因素。歐盟最新的情景分析表明，實(shí)物正式長(zhǎng)期護(hù)理覆蓋范圍和成本的趨同，以及非正式護(hù)理向正式護(hù)理的轉(zhuǎn)向?qū)ξ磥?lái)長(zhǎng)期護(hù)理支出增長(zhǎng)的影響都較大，其次是人口健康狀況、人口老齡化等因素的影響，而人口健康處于良好狀況則可減緩長(zhǎng)期護(hù)理支出的增長(zhǎng)。從基于核心情景的敏感性測(cè)試可以看出，歐盟長(zhǎng)期護(hù)理支出預(yù)測(cè)對(duì)人口假設(shè)變化的反應(yīng)比對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)假設(shè)變化的反應(yīng)要大，其中，較低生育率、較高預(yù)期壽命和較低凈移民流入的影響相對(duì)較大，而較高的凈移民流入和較高的老年勞動(dòng)者就業(yè)率可減緩長(zhǎng)期護(hù)理支出的增長(zhǎng)。

總而言之，在長(zhǎng)期內(nèi)，養(yǎng)老金支出和醫(yī)療衛(wèi)生及長(zhǎng)期護(hù)理支出等老齡化成本預(yù)期增加所導(dǎo)致的財(cái)政可持續(xù)性缺口（而不是債務(wù)因素）是歐盟大多數(shù)國(guó)家在長(zhǎng)期內(nèi)面臨財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的主要驅(qū)動(dòng)因素。在長(zhǎng)期內(nèi)維持財(cái)政可持續(xù)性，必須有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生和長(zhǎng)期護(hù)理領(lǐng)域的改革，并出臺(tái)一攬子政策措施著力減緩相關(guān)領(lǐng)域的公共資金支出壓力。

（三）氣候變化與財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估

歐盟委員會(huì)提出通過(guò)在債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）工具中增加氣候變化相關(guān)“模塊”，將氣候的物理影響和氣候相關(guān)政策的影響轉(zhuǎn)化為DSA中的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政沖擊，從而對(duì)財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行更為全面的預(yù)測(cè)評(píng)估。具體包括：一是反映極端天氣事件影響的模塊。在DSA中新增壓力測(cè)試情景對(duì)極端天氣事件的影響進(jìn)行評(píng)估。壓力測(cè)試情景可根據(jù)天氣事件的歷史記錄、適應(yīng)政策的執(zhí)行程度等國(guó)別特征對(duì)具體國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共財(cái)政所受到的影響（包括對(duì)債務(wù)和償付能力的影響）進(jìn)行校準(zhǔn)，并可使用模擬沖擊以反映發(fā)生概率較低但破壞程度嚴(yán)重的尾部事件。二是反映環(huán)境逐漸轉(zhuǎn)變影響的模塊。將氣候變化物理風(fēng)險(xiǎn)對(duì)環(huán)境的漸進(jìn)影響與立法政策措施一起納入DSA的基準(zhǔn)情景，并將適應(yīng)和減緩政策承諾納入替代政策情景，從而將氣候風(fēng)險(xiǎn)和政策影響納入替代性宏觀(guān)財(cái)政預(yù)測(cè)。這些情景將需要在成員國(guó)層面對(duì)擬定的政策措施進(jìn)行宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估。三是考慮其他加重或減輕因素的影響。加重因素包括：與政府擔(dān)?；蚪鹑诓块T(mén)救助有關(guān)的或有負(fù)債，比如，國(guó)家擔(dān)保支持的保險(xiǎn)計(jì)劃，以及銀行和保險(xiǎn)公司發(fā)生損失和資本重組。減輕因素包括：私營(yíng)部門(mén)和公共部門(mén)之間通過(guò)特定的氣候相關(guān)金融工具對(duì)氣候相關(guān)事件的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，比如保險(xiǎn)和氣候抗風(fēng)險(xiǎn)債券；適當(dāng)?shù)呢?cái)政、金融和貨幣政策工具組合或宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策框架。在財(cái)政可持續(xù)性總體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中可以考慮這些加重或減輕因素，并據(jù)此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)。

這一評(píng)估方法具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是在DSA中納入氣候變化因素，可以通過(guò)DSA基準(zhǔn)情景、壓力測(cè)試和政策情景分析不同的假設(shè)來(lái)評(píng)估氣候變化的財(cái)政影響，這些假設(shè)包括關(guān)于溫室氣體排放路徑的不同假設(shè)，以及假設(shè)采取政策行動(dòng)時(shí)考慮災(zāi)難性不可逆轉(zhuǎn)氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)，從而可以充分發(fā)揮DSA工具處理不確定性的作用。二是在其他加重或減輕因素中考慮氣候變化因素，也可以充分發(fā)揮歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架定量與定性分析相結(jié)合的靈活性，避免采取過(guò)于機(jī)械的方式得出過(guò)于機(jī)械的結(jié)論，從而減輕定量分析不足導(dǎo)致的不確定性影響。

四、歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估與IMF債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估的比較

在全球范圍內(nèi)，較早開(kāi)發(fā)并實(shí)施的財(cái)政（債務(wù)）可持續(xù)性評(píng)估體系包括歐盟的財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架和國(guó)際貨幣基金組織的債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）框架（包括“市場(chǎng)準(zhǔn)入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性分析”即MAC-DSA，以及“低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性框架”即LIC-DSF兩種評(píng)估框架）。歐盟和IMF的評(píng)估都是始于2002年，經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展，兩種評(píng)估體系目前都已成為財(cái)政（債務(wù)）可持續(xù)性評(píng)估的標(biāo)桿。因此，將歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估與IMF債務(wù)可持續(xù)性分析進(jìn)行比較，特別是與市場(chǎng)準(zhǔn)入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性分析進(jìn)行比較，對(duì)于研究歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的優(yōu)缺點(diǎn)是有意義的。

從最初的評(píng)估框架來(lái)看，歐盟側(cè)重于長(zhǎng)期內(nèi)包含人口老齡化成本的財(cái)政壓力評(píng)估，IMF則側(cè)重于中期內(nèi)的外債和公共債務(wù)發(fā)展評(píng)估。隨著評(píng)估的發(fā)展，兩種框架相互借鑒融合，都在各自的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了強(qiáng)化。歐盟在2015年正式引入DSA，形成以財(cái)政缺口指標(biāo)和DSA分析為主的評(píng)估體系，后期將DSA分析從中期評(píng)估延伸到長(zhǎng)期評(píng)估，進(jìn)一步提高了債務(wù)發(fā)展分析在評(píng)估框架中的作用。IMF也在長(zhǎng)期評(píng)估中引入工具來(lái)分析包括人口老齡化在內(nèi)的特定風(fēng)險(xiǎn)。至于評(píng)估期限，歐盟于2012年引入短期S0指標(biāo)，率先構(gòu)建了包括短期、中期、長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性的較為完整的評(píng)估框架。IMF在2011年-2013年的審查中引入了超出中期的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，在2021年1月的審查中引入短期主權(quán)壓力預(yù)測(cè)，構(gòu)建的新評(píng)估框架也包括短期（預(yù)測(cè)1-2年主權(quán)壓力）、中期（5年內(nèi)債務(wù)穩(wěn)定和展期風(fēng)險(xiǎn)前景）、長(zhǎng)期（超過(guò)5年，即針對(duì)所有國(guó)家進(jìn)行10年期限債務(wù)和融資需求總額預(yù)測(cè)分析，并引入工具來(lái)分析超過(guò)5年的諸如人口老齡化等特定風(fēng)險(xiǎn)）風(fēng)險(xiǎn)分析。此外，兩種評(píng)估體系涵蓋的債務(wù)范圍、具體評(píng)估方法、對(duì)評(píng)估結(jié)果的判斷和運(yùn)用等方面都存在趨同趨勢(shì)（見(jiàn)表 4）。

表4 歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估與IMF市場(chǎng)準(zhǔn)入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性分析的比較

續(xù)表4

續(xù)表4

從歐盟與IMF評(píng)估框架的比較可知，歐盟財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估框架的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在涵蓋的預(yù)測(cè)評(píng)估時(shí)限更長(zhǎng)、范圍更廣，充分考慮了或有負(fù)債、間接負(fù)債在內(nèi)的政府債務(wù)以及老齡化支出，并開(kāi)始考慮氣候變化的影響。但與IMF評(píng)估框架相比，歐盟評(píng)估框架也面臨一些不足。一是亟需加強(qiáng)真實(shí)性工具運(yùn)用，確?；鶞?zhǔn)情景的真實(shí)性。普遍認(rèn)為貨幣聯(lián)盟成員國(guó)的債務(wù)可持續(xù)性相對(duì)處于不利地位，為了反映這一特性，有必要使用真實(shí)性工具對(duì)基準(zhǔn)情景的假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)，避免過(guò)度樂(lè)觀(guān)。二是應(yīng)進(jìn)一步豐富評(píng)估方法，加強(qiáng)數(shù)據(jù)綜合利用。情景分析和敏感性測(cè)試雖然能夠有針對(duì)性地開(kāi)展檢驗(yàn)分析進(jìn)而提出針對(duì)性意見(jiàn)，但畢竟忽視了均衡和反饋的作用，可以將債務(wù)分析中的概率性分析工具延伸到財(cái)政分析中。此外，針對(duì)短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以開(kāi)展基于大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能的分析評(píng)估。三是應(yīng)強(qiáng)化債務(wù)限額分析，完善債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估。在當(dāng)前名義利率普遍偏低的情況下，應(yīng)完善對(duì)公共債務(wù)限額的預(yù)測(cè)分析，在評(píng)估中反映金融市場(chǎng)和市場(chǎng)主體對(duì)政府接近債務(wù)限額的反應(yīng)，以充實(shí)完善債務(wù)可持續(xù)性分析。

五、對(duì)我國(guó)的啟示

鑒于未來(lái)幾十年內(nèi)，我國(guó)面臨人口老齡化和氣候變化的挑戰(zhàn)不斷增大，有必要加大力度研究構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際情況的財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估體系，及時(shí)就財(cái)政可持續(xù)方面的脆弱性提出預(yù)測(cè)預(yù)警。一是要完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面，涉及宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政金融、人口結(jié)構(gòu)等各方面數(shù)據(jù)，應(yīng)及時(shí)建立完善全國(guó)和省級(jí)層面的財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)。特別是建立完善覆蓋養(yǎng)老金支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、長(zhǎng)期護(hù)理支出、教育支出等與人口老齡化相關(guān)的成本支出數(shù)據(jù)庫(kù)。二是要開(kāi)發(fā)預(yù)測(cè)評(píng)估方法?？梢越梃b歐盟經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)現(xiàn)有宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)模型的基礎(chǔ)上，圍繞基準(zhǔn)情景開(kāi)展多種情景的模擬分析和壓力測(cè)試，并充分考慮長(zhǎng)期預(yù)測(cè)評(píng)估的不確定性。要借鑒金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析的方法，考慮尾部事件的可能性和巨大影響，預(yù)留充足的政策應(yīng)對(duì)空間。特別是要開(kāi)發(fā)完善符合我國(guó)人口發(fā)展實(shí)際的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)模型。三是要充分考慮我國(guó)實(shí)情。在重要的概念定義、數(shù)據(jù)口徑、模型假設(shè)、參數(shù)設(shè)置、情景分析和風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)上應(yīng)根據(jù)我國(guó)實(shí)情進(jìn)行設(shè)定，并及時(shí)根據(jù)新情況新問(wèn)題對(duì)模型進(jìn)行調(diào)校。此外，要積極借鑒歐盟已經(jīng)取得的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，采取措施應(yīng)對(duì)人口老齡化和氣候變化的影響，包括：進(jìn)一步完善生育政策及其配套措施，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)；適當(dāng)延遲法定退休年齡，提高老年人就業(yè)率；從資金供給方面加大力度豐富完善養(yǎng)老金體系，著力提高第二和第三支柱養(yǎng)老金的占比；建立健全可持續(xù)發(fā)展的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，積極發(fā)展基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；積極關(guān)注極端氣候變化導(dǎo)致的尾部事件對(duì)財(cái)政可持續(xù)性造成的壓力等。