檔案開放研究：理念、制度與行動

李穎

摘 要：檔案開放歷來是社會關(guān)注的熱點，也是檔案理論研究與實踐工作的重點和難點。遵循從宏觀到微觀、從抽象到具體的邏輯脈絡(luò)，從理念、制度、行動三個層面對檔案開放進行研究。在理念層，應(yīng)樹立與數(shù)字時代發(fā)展同頻的檔案開放意識，強化協(xié)同融通的檔案開放觀念，堅持與人民同心同向的檔案開放思想。在制度層，應(yīng)構(gòu)建有效銜接且關(guān)系順暢的檔案開放制度框架，以制度創(chuàng)新豐富檔案開放制度體系的內(nèi)容。在行動層，提出面向增量檔案應(yīng)在借力中形成合力，面向存量檔案應(yīng)注重通過情境分析破解瓶頸。

關(guān)鍵詞：檔案開放；檔案法；開放審核；數(shù)據(jù)開放

分類號：G273.5

Research on Archives Opening： Idea， Institutional System and Action

Li Ying

（ School of Management of Hebei University， Baoding， Hebei 071000 ）

Abstract： Archives opening has always been the focus of social attention， and it is also the key and difficult point of archives theory research and practice. Following the two logic branches from macroscopic to microcosmic， abstract to specific， the study is carried out at three aspects： advanced idea， institutional system and action. At the ideological level， it is necessary to establish the consciousness of archives opening in line with the development of digital age and strengthen the principle of archives opening with coordination and integration， and adhere to the archives open mind of solidarity with the people. At the institutional level， it is important to construct an effective connection and smooth relationship of the archives opening institutional framework， and enrich the contents of the archives opening institutional system with institutional innovation. At the action level， it is proposed that the incremental archives should form joint force in borrowing power， and the stock archives should focus on breaking the bottleneck through situation analysis.

Keywords： Archives Opening； Archives Law； Appraisal of Opening； Data Opening

新修訂的《檔案法》秉持服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，讓人民群眾共享檔案事業(yè)發(fā)展成果的價值取向，在擴大檔案開放方面邁出了重大步伐。在檔案工作不斷走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化的進程中，檔案開放機遇與挑戰(zhàn)并存，必將更受關(guān)注。本文從理念、制度、行動三個層面出發(fā)，探討新時代如何更有效地推進檔案開放，將新修訂《檔案法》的價值取向轉(zhuǎn)化為社會和人民群眾可感知的有益成果。

1 檔案開放理念的發(fā)展與創(chuàng)新

科學(xué)的開放理念是檔案開放順利實現(xiàn)的前提和保障。新的時代背景對檔案開放提出了新要求，為順應(yīng)時代發(fā)展，檔案開放理念也需不斷創(chuàng)新發(fā)展。為此，通過樹立與數(shù)字時代發(fā)展同頻的檔案開放意識、強化協(xié)同融通的檔案開放觀念、堅持與人民同心同向的檔案開放思想，將有助于檔案開放的深入推進。

1.1 樹立與數(shù)字時代發(fā)展同頻的檔案開放意識

不同的時代對檔案開放有不同的要求，對檔案開放的認知和理解也存在差異。當(dāng)前，人類社會正處于數(shù)字時代，數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素，成為創(chuàng)新驅(qū)動的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)資源的多寡和利用情況的好壞已成為一個國家、一個地區(qū)軟實力和綜合競爭力的重要標(biāo)志。[1]數(shù)據(jù)流動起來，數(shù)據(jù)價值才能被激活，數(shù)據(jù)紅利才能充分釋放。數(shù)據(jù)開放已成為當(dāng)今世界各國的共同趨勢，也是我國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要組成部分。檔案數(shù)據(jù)是檔案自身所蘊含的以及在檔案管理、提供利用服務(wù)等過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)資源的重要組成部分。檔案數(shù)據(jù)具有獨特性、不可替代性等特點。通過檔案開放，促進檔案數(shù)據(jù)流動與共享，釋放檔案價值，是數(shù)字時代對檔案開放的訴求，也是檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。為此，要全面認識檔案與數(shù)據(jù)的關(guān)系，深刻理解檔案的獨特價值和作用，創(chuàng)新檔案開放理念。

檔案開放只有順應(yīng)時代發(fā)展要求，才能更好地提升檔案在資政、公共服務(wù)、文化教育等各領(lǐng)域的價值活力。數(shù)字時代，數(shù)據(jù)開放的目的不僅僅是讓數(shù)據(jù)“可知”，更重要的是讓其“可用”，便于社會和公眾在共享利用中探索新規(guī)律，為社會發(fā)展提供新動能。比如政府?dāng)?shù)據(jù)開放，其根本目的是為了促進數(shù)據(jù)資源的利用和增值。[2]可見，較之“可知”，“可用”對數(shù)據(jù)開放提出了更高的要求。當(dāng)前檔案的開放還是淺層開放，多表現(xiàn)為較大信息單元的開放，且在可獲取、可重用以及數(shù)據(jù)集完整性等諸多方面，與數(shù)據(jù)開放相關(guān)原則、要求仍有一定差距。因此，必須注重檔案數(shù)據(jù)的可發(fā)現(xiàn)、可訪問、可重用，使之有機融入數(shù)字經(jīng)濟社會的發(fā)展過程中。

1.2 強化協(xié)同融通的檔案開放觀念

在檔案開放中，要注重檔案開放的系統(tǒng)性、全局性，促進各要素間協(xié)同融通，實現(xiàn)檔案開放的可持續(xù)推進。協(xié)同融通的開放觀念主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，注重檔案開放中多主客體的協(xié)同。從文件的生命周期看，文件經(jīng)歷著從形成單位各部門到檔案室，再到綜合檔案館的空間遷移，文件的價值和功能也隨之發(fā)生變化。這些變化要求檔案部門在檔案開放過程中要與檔案形成者、檔案利用者保持協(xié)作與互動，并在協(xié)作、互動中理清權(quán)責(zé)關(guān)系，保障各方利益，同時也為檔案開放營造良好的社會氛圍。

其次，注重檔案資源與其他各類數(shù)據(jù)資源的融通。通過檔案開放，打破檔案資源孤島，使檔案館館藏數(shù)據(jù)與社會其他行業(yè)的數(shù)據(jù)對接，彰顯并充分發(fā)揮檔案獨特的證據(jù)價值、知識價值、文化價值等多元多維價值。

再次，注重與先進信息技術(shù)的有效融合。信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用可為檔案開放提供強有力的支撐，但同時也會引發(fā)諸多新問題，如信息安全、數(shù)據(jù)倫理等，因此，在檔案開放過程中，應(yīng)結(jié)合檔案自身的特點及檔案工作的原則與規(guī)律，探索有效的技術(shù)應(yīng)用策略，實現(xiàn)檔案開放與先進信息技術(shù)的有機融合，推動檔案開放高效開展。

1.3 堅持與人民群眾同心同向的思想

隨著開放理念的普及、數(shù)據(jù)創(chuàng)新意識的提高，社會公眾對于開放數(shù)據(jù)的需求不斷增強，希望獲取更豐富、更及時、更具有高價值度的產(chǎn)生于政府和公共企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)。[3]因此，在檔案開放過程中，應(yīng)更加注重與人民群眾同向同行的檔案開放理念，不斷提升人民群眾對檔案開放工作的滿意度。

《“十四五”信息化發(fā)展規(guī)劃》中提出，要建立完善有效的數(shù)據(jù)供需匹配機制，出臺更多數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，將更多直接關(guān)系企業(yè)和群眾辦事、應(yīng)用頻次高的數(shù)據(jù)納入共享范圍。檔案開放是為社會和公眾提供有效信息資源供給的過程。在開放內(nèi)容上，應(yīng)確保與人民群眾利益密切相關(guān)的檔案能夠被方便獲取和利用；在開放形式上，應(yīng)確保利用檔案的途徑多樣、及時便捷。此外，還應(yīng)主動深入研究利用者的檔案利用需求和規(guī)律，以便滿足公眾在社會生活和工作中求證、求解、求知的多種訴求。

2 檔案開放制度體系的健全與完善

制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性。[4] 檔案開放制度體系是與檔案開放活動相關(guān)的檔案法律法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件、司法解釋等一系列行為規(guī)則的總和，其通過規(guī)范、控制、協(xié)調(diào)、預(yù)見、引導(dǎo)等方式，使檔案開放中各相關(guān)要素有序協(xié)同、各種關(guān)系良性發(fā)展，以確保檔案開放根本目標(biāo)得以實現(xiàn)。健全檔案開放制度體系，是檔案開放有據(jù)可依、有章可循的根本保障，是檔案治理能力和水平提升的重要表現(xiàn)。

2.1 構(gòu)建銜接順暢的檔案開放制度框架

檔案開放制度體系不僅包含若干制度，還包含了制度間的關(guān)系。在過去，我國的檔案開放制度銜接不夠、制度間關(guān)系不暢，造成檔案開放工作無法順利開展。因此，構(gòu)建銜接順暢的檔案開放制度框架，對確保制度體系高效運轉(zhuǎn)具有關(guān)鍵作用。

首先，檔案開放制度間的有效銜接和關(guān)系順暢尤為重要。檔案自身的復(fù)雜性，決定了檔案開放必須面對多主體、多節(jié)點、多因素，因時、因事、因地制宜。避免因制度不銜接而導(dǎo)致的檔案開放中文件形成單位與檔案管理部門的職責(zé)推諉、因制度規(guī)定不一致而引發(fā)的具體開放過程中的無所適從、因條文模糊不具有可操作性而導(dǎo)致實際檔案開放工作成效不顯著等。

其次，確保制度的一致性與連續(xù)性。制度的一致性與連續(xù)性要求不因制度制發(fā)主體等的不同而對同一事物的規(guī)定產(chǎn)生矛盾。比如，《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，行政機關(guān)公開政府信息采取主動公開和依申請公開的方式，并設(shè)專章具體規(guī)定了主動公開的范圍和要求。對于屬于主動公開范圍內(nèi)的政府信息，在移交檔案管理部門后，其公開的范圍和方式不應(yīng)被改變，在開放制度中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)與條例相呼應(yīng)。再如現(xiàn)行的《各級國家檔案館開放辦法》等一系列的規(guī)定，在后續(xù)修訂中，不僅要參照新修訂《檔案法》中的相關(guān)規(guī)定，還要注意與《保守國家秘密法》《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護法》等相關(guān)內(nèi)容相銜接。

再次，實現(xiàn)制度間內(nèi)容的互補。完整的檔案開放制度體系既包括檔案專門法律法規(guī)、檔案開放相關(guān)規(guī)范，也包括其他各類法律規(guī)范中涉及或影響檔案開放的規(guī)定。一方面，新修訂的《檔案法》為檔案開放工作提供了根本的法律遵循，在此基礎(chǔ)上，還需要制定一系列的與之相配套制度對檔案開放加以細化，形成結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完備的檔案開放制度體系。另一方面，對于其他各類制度規(guī)范中與檔案開放相關(guān)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)列出具體要求，避免相關(guān)制度中“按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”條款因職責(zé)推諉、銜接不恰而導(dǎo)致“規(guī)范真空”。比如《國家秘密解密暫行辦法》要求對已經(jīng)依法移交到各級國家檔案館的屬于國家秘密檔案的解密工作，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，其中的“有關(guān)規(guī)定”包括涉及國家秘密、檔案管理、信息公開等一系列的規(guī)定。有效銜接的制度體系，需要“有關(guān)規(guī)定”具有互補性與互相支撐性，以保證具體檔案開放活動可推進可實現(xiàn)。

2.2 以制度創(chuàng)新彌補檔案開放制度體系的缺失

制度隨時地而適應(yīng)，不能推之四海而皆準(zhǔn)，正如其不能行之百世而無弊。[5]制度創(chuàng)新是立足于當(dāng)前環(huán)境，結(jié)合時代發(fā)展要求，通過創(chuàng)設(shè)新的及更行之有效的規(guī)范來推動和實現(xiàn)社會發(fā)展的有效途徑。對于檔案開放，制度創(chuàng)新是彌補當(dāng)前檔案制度體系缺陷的重要方式。

首先，制度創(chuàng)新是豐富檔案開放制度體系內(nèi)容的必然要求。當(dāng)前檔案工作內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，但是，“這些都要求我們根據(jù)發(fā)展變化的新形勢新任務(wù)，從戰(zhàn)略和全局的高度對全國檔案事業(yè)發(fā)展作出規(guī)劃、指導(dǎo)和引領(lǐng)，認真研究謀劃檔案工作變革與轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新與發(fā)展問題”。[6]“檔案領(lǐng)域現(xiàn)行有效的行政法規(guī)和一半以上的部門規(guī)章都是20年前制定的”，[7]涉及檔案開放的制度更是如此，比如《檔案館工作通則》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《各級國家檔案館開放檔案辦法》等多為30年前制定。面對新變化，此類規(guī)章制度的修訂已不能僅停留在淺層。只有通過制度創(chuàng)新，豐富制度體系內(nèi)容，才有助于解決檔案開放中的新老問題。

其次，以制度創(chuàng)新延伸檔案開放的廣度。近年來，我國檔案開放制度體系不斷完善，《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國保守國家秘密法》、國家秘密定密解密的相關(guān)規(guī)定、《中華人民共和國政府信息公開條例》的修訂以及政務(wù)服務(wù)相關(guān)規(guī)定的出臺直接影響著檔案開放廣度?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，要做好新修訂檔案法配套法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的立改廢釋工作，加快檔案開放利用等方面的制度和政策供給，及時修訂、清理與現(xiàn)實需要不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，加大法規(guī)制度解釋力度。在檔案開放廣度方面，尤其是對檔案開放范圍的規(guī)定，比如對檔案館藏的控制使用范圍的劃定，需要融入上述一系列制度規(guī)范的原則，通過新制度的創(chuàng)設(shè)、不合理制度的變革與改進、詳盡全面的制度解釋，加強制度和政策供給，確保應(yīng)被公眾利用享有的檔案可及可用。

再次，以制度創(chuàng)新拓展檔案開放的深度。數(shù)據(jù)時代，激活并最大化釋放數(shù)據(jù)價值，是推動數(shù)據(jù)強國建設(shè)的重要任務(wù)。檔案開放制度應(yīng)該面向數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)和途徑，形成有利于激活檔案資源價值的制度規(guī)范。比如，為保障數(shù)據(jù)利用效果，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度往往將確保開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量作為重要原則，提出準(zhǔn)確性、完整性、描述性、可機讀等要求。檔案開放制度也應(yīng)該包含開放檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全等的相關(guān)規(guī)范，通過制度創(chuàng)新，拓展檔案開放的深度，推動檔案數(shù)據(jù)融入社會經(jīng)濟發(fā)展的大潮，同時滿足各領(lǐng)域?qū)n案深層開發(fā)利用的需要。

3 檔案開放行動的深入與優(yōu)化

檔案開放行動的深入與優(yōu)化，是對檔案開放理念與制度的落實。在檔案開放過程中，我們可將館藏檔案分為存量和增量兩部分進行有針對性的探討。因為存量部分和增量部分在檔案開放中所處境況不同，面臨的問題不同，在開放中的著力點和策略也有所不同。

3.1 對于增量檔案，要在借力中形成合力

在借力中形成合力是指，對于增量檔案開放工作，檔案部門要將檔案開放的任務(wù)與要求融入檔案自產(chǎn)生到進館所涉及的每一個環(huán)節(jié)。在政府信息公開、公共數(shù)據(jù)開放的大環(huán)境中，形成單位對其產(chǎn)生的相當(dāng)一部分檔案，在是否開放、何時開放、如何開放等問題上已作出了明確規(guī)定。比如《條例》中規(guī)定，“對涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開”；“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布機制，將主動公開的政府信息通過政府公報、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等途徑予以公開?！笨梢姡@些檔案在進館前已“自帶身份”。同時，新修訂《檔案法》中也規(guī)定，“尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責(zé)，并在移交時附具意見”。

因此，對于增量檔案，一方面，應(yīng)該將檔案開放工作融入立檔單位日常文檔工作全過程，注重在檔案開放前和開放過程中與立檔單位或移交單位的溝通與合作，及時提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。另一方面，抓住“入室”和“進館”兩個關(guān)鍵節(jié)點，嚴(yán)格把關(guān)，按照《檔案法》《機關(guān)檔案管理規(guī)定》等法規(guī)制度中的相關(guān)要求將檔案開放任務(wù)落到實處。

3.2 對于存量檔案，注重在情境分析中打破瓶頸

長期以來，我國多數(shù)綜合檔案館因種種原因在檔案開放工作中遺留的老問題頗多；加之近年來檔案資源體系建設(shè)使館藏資源日趨豐富，檔案開放的工作量不斷增大，且新修訂《檔案法》將檔案封閉期限由30年縮短至25年，更是直接增加了檔案開放審核的工作量。[8]新修訂《檔案法》規(guī)定，館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責(zé)。在實際操作過程中，如何使檔案開放審核工作形成常態(tài)化長效機制成了亟待解決的問題。

因此，對于存量檔案開放，一方面，檔案館應(yīng)注重情境分析，即結(jié)合已有的開放鑒定工作的進展情況、工作難點、本區(qū)域檔案工作生態(tài)、人財物條件等，制定切實可行的工作方案。比如上海市檔案館在1994 年便成立了檔案鑒定委員會，2004 年在新調(diào)整設(shè)立的整理編目部中設(shè)立檔案鑒定工作崗位，形成了專職人員——責(zé)任部門——鑒定委員會的檔案開放三級鑒定、審查與復(fù)核機制，[9]為快速、深入地推動檔案開放審核奠定了堅實的基礎(chǔ)。又如北京市平谷區(qū)檔案館，通過優(yōu)化工作流程，實行“雙初審”的運轉(zhuǎn)機制，有力推動了檔案開放的進程。各檔案館應(yīng)在積極借鑒其他檔案館工作經(jīng)驗的同時，對自身優(yōu)勢、短板以及工作情境做具體分析，制定出針對性強并行之有效的檔案開放工作策略。另一方面，各檔案館應(yīng)善于學(xué)習(xí)和分享檔案開放工作中的專業(yè)知識，以提升檔案開放工作成效。檔案開放鑒定是以檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)、檔案來源背景特征、檔案內(nèi)容特征、檔案鑒定專業(yè)知識等多種信息為支撐，并從認知層面對檔案作為客體的特征及其開放的必要性進行評估和判斷的過程，本質(zhì)上是一項“知識密集型”工作，[10]檔案鑒定工作者應(yīng)善于總結(jié)經(jīng)驗、積累相關(guān)知識，形成諸如《檔案開放常見問題及解決方法手冊》《檔案開放鑒定操作流程注意事項》等關(guān)于開放鑒定工作的知識參考，并通過交流分享提高工作效率，繼而推動檔案開放工作的持續(xù)深入開展。

4 結(jié) 語

不同的時代賦予了檔案開放不同的內(nèi)容與使命，檔案開放研究可以從不同維度、不同層面展開。結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟社會發(fā)展的時代背景，通過對檔案開放的科學(xué)理念、制度體系、具體行動等方面進行分析，總結(jié)出新形勢下檔案開放的關(guān)鍵著力點，有助于未來檔案開放工作的深入推進。

*本文系國家社科基金項目“雄安新區(qū)檔案治理研究”（項目編號：21BTQ087）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]梅宏.數(shù)據(jù)治理之論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2020：1.

[2]朱崢.政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利基礎(chǔ)及其制度構(gòu)建[J].電子政務(wù)，2020（10）：117-128.

[3]公共數(shù)據(jù)開放聯(lián)合課題組.數(shù)據(jù)開放浪潮[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2020：3.

[4]道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海：上海人民出版社，2008：7.

[5]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：三聯(lián)出版社，2012：2-4.

[6]國家檔案局.丁薛祥同志在中央檔案館國家檔案局調(diào)研時的講話[EB/OL].[2021-12-24].http：//www.saac.gov.cn/ daj/yaow/201805/d7ff928a8ceb40da9d7410fe90cdb522.shtml.

[7]陸國強.推動檔案事業(yè)在高質(zhì)量發(fā)展軌道上邁出堅實步伐——在2020年全國檔案局長館長會議上的報告[J].中國檔案，2021（01）：19-25.

[8]曾毅.檔案開放審核協(xié)同機制研究——基于新修訂檔案法的視角[J].浙江檔案，2021（08）：26-28.

[9]張慧.關(guān)于檔案開放鑒定工作的分析和思考——以上海市檔案館為例[J].黑龍江檔案，2019（06）：76-77.

[10]楊茜茜.我國綜合檔案館檔案開放鑒定研究：方法框架構(gòu)建[J].檔案與建設(shè)，2020（09）：11-16.