王竹泉　宋曉繽　孫文君　王苑琢

【摘要】將政府公共資源配置區(qū)分為政府公共產(chǎn)品和政府社會(huì)資本， 是政府公共資源配置改革的基礎(chǔ)。 政府社會(huì)資本按其配置的公共資源種類可以分為自然資源配置中的政府社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資源配置中的政府社會(huì)資本和社會(huì)事業(yè)資源配置中的政府社會(huì)資本; 按行使配置權(quán)力的政府行政區(qū)域或行政層級(jí)可以分為宏觀政府社會(huì)資本、中觀政府社會(huì)資本和微觀政府社會(huì)資本; 按其資本運(yùn)動(dòng)的性質(zhì)可以分為存量政府社會(huì)資本和增量政府社會(huì)資本。 在分別對(duì)自然資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源配置中的政府社會(huì)資本進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上， 分別從宏觀（全國(guó)）和中觀（代表性城市）兩個(gè)層面測(cè)度政府社會(huì)資本的規(guī)模、結(jié)構(gòu)， 并對(duì)政府社會(huì)資本對(duì)固定資產(chǎn)投資和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的拉動(dòng)效應(yīng)進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】政府社會(huì)資本;規(guī)模;結(jié)構(gòu);測(cè)度;公共資源配置

【中圖分類號(hào)】 F062? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2022）07-0008-9

將政府公共資源配置區(qū)分為政府公共產(chǎn)品和政府社會(huì)資本， 是政府公共資源配置改革的基礎(chǔ)， 也是與之相關(guān)的宏觀、微觀制度變革的前提[1] 。 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下， 政府配置的資源主要是政府代表國(guó)家和全民所擁有的自然資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源等公共資源①。 我國(guó)絕大部分的自然資源屬于國(guó)家所有， 并且我國(guó)實(shí)行以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度， 這兩點(diǎn)從根本上決定了我國(guó)政府公共資源配置的龐大規(guī)模和復(fù)雜體系， 也從根本上決定了作為政府公共資源配置中具有一定排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征的政府社會(huì)資本的龐大規(guī)模和復(fù)雜體系。

一、政府社會(huì)資本的結(jié)構(gòu)與層次

對(duì)政府社會(huì)資本的系統(tǒng)考察， 首先可以按配置的公共資源種類將其分為自然資源配置中的政府社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資源配置中的政府社會(huì)資本和社會(huì)事業(yè)資源配置中的政府社會(huì)資本， 這是考察政府社會(huì)資本結(jié)構(gòu)的基本維度。 其次， 不論是自然資源還是經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源等公共資源配置， 其配置權(quán)力都是由不同區(qū)域、不同層級(jí)的政府部門具體行使的， 因此， 政府社會(huì)資本的結(jié)構(gòu)可以按行使配置權(quán)力的政府行政區(qū)域或行政層級(jí)分為宏觀政府社會(huì)資本、中觀政府社會(huì)資本和微觀政府社會(huì)資本。 宏觀政府社會(huì)資本是從全社會(huì)的角度對(duì)全國(guó)各地區(qū)、各級(jí)政府部門所配置的政府社會(huì)資本的綜合考察， 即對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)政府社會(huì)資本的綜合考察。 中觀政府社會(huì)資本則是從某一地區(qū)政府或特定行政區(qū)域（如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換試驗(yàn)區(qū)等）或某一層級(jí)政府（如中央政府、省級(jí)地方政府、地市級(jí)地方政府等）對(duì)政府社會(huì)資本的綜合考察等。 微觀政府社會(huì)資本則是從社會(huì)個(gè)體的角度對(duì)政府社會(huì)資本進(jìn)行的綜合考察， 包括企業(yè)中的政府社會(huì)資本、其他組織中的政府社會(huì)資本等。 最后， 可以根據(jù)社會(huì)資本運(yùn)動(dòng)的性質(zhì)從存量和增量?jī)蓚€(gè)維度進(jìn)行考察， 因此政府社會(huì)資本的結(jié)構(gòu)還可以劃分為政府社會(huì)資本存量結(jié)構(gòu)和政府社會(huì)資本增量結(jié)構(gòu)， 二者分別反映政府社會(huì)資本在特定時(shí)點(diǎn)或一定時(shí)期的靜態(tài)結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。

二、自然資源配置中的政府社會(huì)資本

我國(guó)生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制性質(zhì)決定了自然資源的公有制性質(zhì)， 即實(shí)行國(guó)家所有與集體所有， 排除了自然資源的私人所有②。 雖然自然資源屬于國(guó)家所有或集體所有， 似乎更符合公共產(chǎn)品均等配置的特征， 但實(shí)際上自然資源的使用和收益權(quán)力與其占有權(quán)力并不完全一致。 以土地資源為例， 雖然《憲法》規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”， 但是， 國(guó)家對(duì)土地資源的所有權(quán)并非通常意義上的占有， 而只是為了排除國(guó)家以外的任何單位和個(gè)人對(duì)這些土地享有所有權(quán)， 國(guó)家以外的任何單位和個(gè)人開發(fā)利用這些土地資源都必須取得國(guó)家許可。

同時(shí)， 國(guó)家對(duì)土地資源的所有權(quán)與國(guó)家對(duì)這些土地的使用權(quán)也是兩回事。 《土地管理法》第二條規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。 國(guó)家為了公共利益的需要， 可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。 但是， 國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。” 第十五條則規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求， 組織編制土地利用總體規(guī)劃。 土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?第二十條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批?！?由此可見， 國(guó)有土地的使用權(quán)最終是由各級(jí)政府根據(jù)法律賦予的管理權(quán)限確定的， 這從根本上確立了國(guó)有土地使用權(quán)的行政歸屬， 進(jìn)而導(dǎo)致不同行政區(qū)所在地的國(guó)有土地使用權(quán)配置具有先天性的差異， 而這種差異通常并非各行政區(qū)的自身努力決定的， 這意味著政府在國(guó)有土地使用權(quán)配置中存在非均等化。

除土地使用權(quán)外， 其他國(guó)有自然資源的使用權(quán)與土地資源的情形也基本相同。 因此， 從全社會(huì)整體來看， 自然資源配置并不符合公共產(chǎn)品的均等化配置特征， 而更符合政府社會(huì)資本的非均等化配置特征。 鑒于財(cái)政部發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》在我國(guó)已廣泛實(shí)施多年， 其在自然資源使用權(quán)的有償使用中占據(jù)絕對(duì)地位， 數(shù)據(jù)也相對(duì)容易獲得， 因此， 本文后續(xù)對(duì)自然資源配置中的政府社會(huì)資本主要考察與國(guó)有土地使用權(quán)出讓相關(guān)的政府社會(huì)資本。

三、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源配置中的政府社會(huì)資本

通常來說， 政府公共資源配置中的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源可以理解為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)， 前者即國(guó)有資本， 后者是政府在科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的公共資源配置。 由于政府公共資源配置需要統(tǒng)一納入政府預(yù)算進(jìn)行管理， 因此， 對(duì)于經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源配置中的政府社會(huì)資本可以從政府預(yù)算的角度加以考察。 《預(yù)算法》第五條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！?由于社會(huì)保險(xiǎn)基金的受眾是廣大的社會(huì)公眾， 這部分公共資源配置更符合公共產(chǎn)品的特征。 因此， 經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源配置中的政府社會(huì)資本可分別對(duì)一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算進(jìn)行考察， 從其各自的預(yù)算支出中識(shí)別出具有政府社會(huì)資本性質(zhì)的公共資源配置。

1. 一般公共預(yù)算支出中的政府社會(huì)資本。 一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入， 安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算③。 一般公共預(yù)算支出中的大部分支出類別屬于純粹的公共產(chǎn)品性質(zhì)， 但某些大類中的部分項(xiàng)目支出不符合公共產(chǎn)品的均等化配置特征， 而是更具有政府社會(huì)資本的非均等化配置特征。 較為明顯的項(xiàng)目有交通運(yùn)輸支出部分的“公路建設(shè)”“鐵路路網(wǎng)建設(shè)”“車輛購(gòu)置稅用于公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出”等， 本文在后續(xù)政府社會(huì)資本測(cè)度時(shí)將這些項(xiàng)目的支出作為政府社會(huì)資本處理。

2. 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出中的政府社會(huì)資本。 按《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》， 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要包括：“（1）資本性支出。 根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求， 以及國(guó)家戰(zhàn)略、安全等需要， 安排的資本性支出。 （2）費(fèi)用性支出。 用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出。 （3）其他支出。 具體支出范圍依據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及不同時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)， 統(tǒng)籌安排確定。 必要時(shí)， 可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出。” 除“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)充社?；鹬С觥表?xiàng)目外， 不論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中的資本性支出， 還是其中的費(fèi)用性支出和其他支出， 其受益對(duì)象僅為國(guó)有企業(yè)而非全社會(huì)均等性的公共資源配置， 因此， 理論上除“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)充社?；鹬С觥表?xiàng)目外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)全部作為政府社會(huì)資本對(duì)待。 但考慮到“解決歷史遺留問題及改革成本支出”以及“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金”的特殊性， 本文后續(xù)在進(jìn)行政府社會(huì)資本測(cè)度時(shí)， 僅將“國(guó)有企業(yè)資本金注入”“國(guó)有企業(yè)政策性補(bǔ)貼”“金融國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出”和“其他國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出”四項(xiàng)作為政府社會(huì)資本處理。

3. 政府性基金支出中的政府社會(huì)資本。 從政府性基金的性質(zhì)來看， 該類基金支出均有專項(xiàng)用途④， 且大部分的配置均具有非均等化特征， 因此應(yīng)該都屬于政府社會(huì)資本的范疇。 其中， “國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出”“國(guó)有土地收益基金安排的支出”“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金安排的支出”等的主要來源是國(guó)有土地使用權(quán)出讓形成的出讓金收入、國(guó)有土地收益基金和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金等收入⑤， 其收入性質(zhì)是轉(zhuǎn)讓未來50 ～ 70年的土地使用權(quán)的總收入， 而大部分預(yù)算收入均屬于預(yù)算當(dāng)期的收入（收益）， 二者具有本質(zhì)差異。 將其作為政府性基金收入列入年度預(yù)算， 不僅加劇了代際不公平， 而且本身也不符合土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入和相關(guān)支出的經(jīng)濟(jì)屬性。 因此， 本文后續(xù)在進(jìn)行政府社會(huì)資本測(cè)度時(shí)將“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出”“國(guó)有土地收益基金安排的支出”“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金安排的支出”等均作為政府社會(huì)資本處理。 此外， 將“鐵路建設(shè)基金支出”“民航發(fā)展基金支出”“港口建設(shè)費(fèi)安排的支出”等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)支出也作為政府社會(huì)資本處理。

需要特別指出的是， 上述自然資源配置中的政府社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資源配置中的政府社會(huì)資本和社會(huì)事業(yè)資源配置中的政府社會(huì)資本并非政府社會(huì)資本的完整概括。 政府出臺(tái)的各類專項(xiàng)規(guī)劃和支持政策以及政府掌控的特色數(shù)據(jù)資源也具有部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征， 也應(yīng)納入政府社會(huì)資本的范疇。 但是由于其難以量化， 目前暫不能對(duì)這部分政府社會(huì)資本的存量和增量做出準(zhǔn)確的估計(jì)， 但將這些專項(xiàng)規(guī)劃和支持政策以及特色數(shù)據(jù)資源納入政府社會(huì)資本管理的積極意義是不言而喻的。 特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代， 各級(jí)政府更要重視充分發(fā)揮政府的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)， 讓數(shù)據(jù)資本這種特殊的政府社會(huì)資本在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展中更好地發(fā)揮作用[2] 。

由于我國(guó)尚未有完整的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表， 再加上政府社會(huì)資本是一個(gè)新的概念， 因此， 政府在自然資源配置以及經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源配置中形成的政府社會(huì)資本存量尚缺乏可靠的數(shù)據(jù)來源。 現(xiàn)實(shí)選擇和當(dāng)務(wù)之急是從政府社會(huì)資本增量測(cè)度做起。 因此， 本文后續(xù)對(duì)政府社會(huì)資本的測(cè)度均是對(duì)政府社會(huì)資本在相關(guān)年度的增量的測(cè)度， 并主要從宏觀（全社會(huì)）和中觀（代表性城市）兩個(gè)層面進(jìn)行示范測(cè)度。

四、2012 ～ 2021年全國(guó)政府社會(huì)資本的測(cè)度與分析

參照上文的政府社會(huì)資本支出測(cè)度口徑， 本文通過手工整理2012 ～ 2021年全國(guó)及地方財(cái)政決算報(bào)告（含一般公共預(yù)算支出決算、政府性基金支出決算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出決算）⑥， 初步測(cè)算我國(guó)政府社會(huì)資本支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等情況。 由于政府社會(huì)資本支出中存在大量與土地出讓、交通運(yùn)輸建設(shè)、鐵路建設(shè)、民航發(fā)展、港口建設(shè)等相關(guān)的支出， 是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、重要性投入， 因此， 這部分政府社會(huì)資本支出將對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資產(chǎn)生有力的拉動(dòng)， 最終促進(jìn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的提升。 基于此， 本文還采集了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)， 相關(guān)數(shù)據(jù)如表1所示。

1. 全國(guó)政府社會(huì)資本支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)分析。 結(jié)合表1的數(shù)據(jù)， 本文進(jìn)一步繪制圖1， 綜合觀測(cè)2012 ～ 2021年全國(guó)政府社會(huì)資本支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)。 表1和圖1顯示， 2012 ～ 2021年我國(guó)政府社會(huì)資本支出額增長(zhǎng)十分迅速， 從2012年的約3.29萬億元增長(zhǎng)到2021年的約8.59萬億元， 累計(jì)增長(zhǎng)了161%。 其中， 2015年的增速為負(fù)數(shù)， 而2013年、2017年、2018年三年的年增速均在30%以上。 經(jīng)過一段時(shí)間的高速增長(zhǎng)后， 2019年政府社會(huì)資本支出增速明顯放緩， 銳減至8.51%， 在2020年新冠疫情發(fā)生以后支出額更加穩(wěn)定， 2020年及2021年政府社會(huì)資本支出的增速僅有0.89%和1.99%。 從整個(gè)觀測(cè)期來看， 我國(guó)政府社會(huì)資本支出總額的規(guī)模可觀， 近年來穩(wěn)中有升。

本文分析發(fā)現(xiàn)， 在政府社會(huì)資本支出中， 政府性基金支出中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入相關(guān)支出、國(guó)有土地收益基金相關(guān)支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金相關(guān)支出三項(xiàng)支出合計(jì)數(shù)金額相當(dāng)龐大， 是政府社會(huì)資本支出總額的重要組成部分。 表1和圖1的數(shù)據(jù)顯示， 這部分支出從2012年的約2.77萬億元上升至2021年的約7.75萬億元， 十年累計(jì)增長(zhǎng)了180%， 累計(jì)增速高于政府社會(huì)資本支出。 從二者年增速的對(duì)比情況來看， 兩條折線的變動(dòng)趨勢(shì)較為接近， 在2013年、2016年、2017年、2018年這四年， 國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)支出的年增速明顯高于政府社會(huì)資本支出， 從而帶動(dòng)了相關(guān)年份政府社會(huì)資本支出高速增長(zhǎng)， 這也說明這類支出在政府社會(huì)資本支出中具有重要地位。 圖1還列示了上述三項(xiàng)支出合計(jì)占政府社會(huì)資本支出的比重， 數(shù)據(jù)顯示2012 ～ 2021年該比重均超過83%， 2017年以來， 該比重穩(wěn)定在90%左右， 可謂舉足輕重。

2. 全國(guó)政府社會(huì)資本支出與全國(guó)一般公共預(yù)算支出的對(duì)比分析。 為探究政府社會(huì)資本支出在我國(guó)財(cái)政支出中究竟處于何種地位， 綜合表1的數(shù)據(jù)， 本文進(jìn)一步繪制了圖2。 全國(guó)一般公共預(yù)算支出是國(guó)家財(cái)政支出中具有重要性和穩(wěn)定性的一部分， 表1和圖2顯示， 2012 ～ 2021年全國(guó)一般公共預(yù)算支出從約12.60萬億元增長(zhǎng)到約24.63萬億元， 累計(jì)增長(zhǎng)了96%， 整體增速明顯低于政府社會(huì)資本支出， 僅有2013年和2015年兩年的年增速超過了10%， 其余年份增長(zhǎng)較為平緩（保持在6% ～ 8%）， 在新冠疫情期間增速開始下滑， 2020年和2021年僅有2.86%和0.26%。 與全國(guó)一般公共預(yù)算支出增速相比， 政府社會(huì)資本支出增速則很不穩(wěn)定， 在觀測(cè)期內(nèi)呈現(xiàn)出大起大落的特點(diǎn)， 從政府社會(huì)資本支出與全國(guó)一般公共預(yù)算支出的比值來看， 2012年為0.26， 而后呈現(xiàn)上升趨勢(shì)， 2014年達(dá)到0.31， 2015年隨著政府社會(huì)資本支出的壓縮， 該比值陡降至0.22。 2016年又開始穩(wěn)步上升， 2018 ～ 2021年穩(wěn)定在0.35左右， 從圖2的對(duì)比情況可以看出， 政府社會(huì)資本支出的規(guī)模相當(dāng)可觀， 且越來越成為我國(guó)財(cái)政支出中不可忽視的一部分。

3. 國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與地方一般公共預(yù)算收入的對(duì)比分析。 上文提到， 國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)支出在政府社會(huì)資本支出總額中舉足輕重， 而這部分支出在很大程度上依賴于國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、國(guó)有土地收益基金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入。 一次土地使用權(quán)出讓相當(dāng)于提前獲取未來數(shù)十年的收入， 而土地資源的稀缺性意味著土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入是不具備持續(xù)性的。 由于土地出讓活動(dòng)一般發(fā)生于地方政府， 為了更清楚地觀測(cè)土地財(cái)政在地方財(cái)政收入中的地位， 本文進(jìn)一步分析2012 ～ 2021年地方政府性基金收入決算數(shù)據(jù)和地方一般公共預(yù)算收入決算數(shù)據(jù)， 并繪制圖3。 圖3顯示， 2012 ～ 2021年， 地方政府性基金收入決算表中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入三項(xiàng)收入合計(jì)從約2.78萬億元上升至約8.71萬億元， 猛增了213%;地方一般公共預(yù)算收入從約6.11萬億元上升至約11.11萬億元， 僅增長(zhǎng)了82%。 從兩條增速曲線上看， 地方一般公共預(yù)算收入的增長(zhǎng)率較為平緩， 始終保持在13%以內(nèi)， 而國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入增速則波動(dòng)明顯， 2013年和2017年的增速均超過40%， 2015年則低至-24%。 值得說明的是， 受新冠疫情影響， 2020年地方一般公共預(yù)算收入中的稅收收入和非稅收入均較2019年有所降低， 導(dǎo)致地方一般公共預(yù)算收入總額出現(xiàn)十年來的首降， 而國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入仍實(shí)現(xiàn)了15.93%的增速。 圖3還顯示， 2012 ～ 2021年， 國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與地方一般公共預(yù)算收入的比值大致呈現(xiàn)為先緩慢下降后急速上升的態(tài)勢(shì)， 從2012年的0.45波動(dòng)上升至2021年的0.78， 說明近年來土地財(cái)政在地方財(cái)政中的貢獻(xiàn)日益突出。

4. 地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與相關(guān)支出的對(duì)比分析。 結(jié)合圖2和圖3， 本文接下來對(duì)2012 ～ 2021年地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與相關(guān)支出進(jìn)行對(duì)比， 觀測(cè)其收支平衡狀況， 得到圖4。 圖4中的“缺口”為地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)支出與相關(guān)收入之差， 缺口為正數(shù)時(shí)說明收不抵支， 缺口為負(fù)數(shù)時(shí)說明收支相抵存在結(jié)余。 數(shù)據(jù)顯示， 2012 ～ 2015年土地財(cái)政并不存在缺口， 收入完全可以覆蓋支出， 2016年以來國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)支出迅速膨脹， 收支局勢(shì)扭轉(zhuǎn)， 2016 ～ 2019年該缺口分別為762億元、54億元、4757億元、3173億元， 說明這幾年該部分政府社會(huì)資本支出存在較大資金壓力， 甚至需要舉借專項(xiàng)債務(wù)。 而新冠疫情發(fā)生以來， 支出增速明顯放緩， 不及收入增速， 因此， 2020 ～ 2021年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入再次覆蓋相關(guān)支出。

5. 全國(guó)政府社會(huì)資本支出與固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）的對(duì)比分析。 政府社會(huì)資本具有引導(dǎo)性， 其重要使命是有序拉動(dòng)和合理引導(dǎo)全社會(huì)投資。 例如， 政府社會(huì)資本支出中很大一部分支出是與國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)的支出， 這部分支出包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出等， 是全社會(huì)新增投資的基礎(chǔ)工程， 必然對(duì)拉動(dòng)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資具有重要影響， 其他小類支出亦是如此。 因此， 圖5綜合表1中的政府社會(huì)資本支出和固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）兩項(xiàng)數(shù)據(jù)并進(jìn)行對(duì)比。 數(shù)據(jù)顯示， 2012 ～ 2021年， 固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）從約27萬億元增長(zhǎng)到約54萬億元， 累計(jì)增長(zhǎng)了1倍; 2013 ～ 2020年， 固定資產(chǎn)投資增速大致呈放緩趨勢(shì)， 從17.26%波動(dòng)下降至2.91%， 2021年又反彈至4.94%， 基本恢復(fù)到新冠疫情發(fā)生前的增速水平。 本文進(jìn)一步計(jì)算固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）與政府社會(huì)資本支出的比值， 粗略測(cè)算政府社會(huì)資本支出對(duì)固定資產(chǎn)投資的帶動(dòng)作用。 圖5顯示， 2012 ～ 2015年該比值呈波動(dòng)上升趨勢(shì)， 從8.27增長(zhǎng)到10.36， 2016 ～ 2021年該比值呈波動(dòng)下降趨勢(shì)， 2018年以來穩(wěn)定在6以上。 總體上看， 政府社會(huì)資本支出對(duì)固定資產(chǎn)投資起到了底層支撐作用， 對(duì)固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)效果較為顯著。

6. 全國(guó)政府社會(huì)資本支出與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的對(duì)比分析。 政府社會(huì)資本支出通過帶動(dòng)投入端的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資， 進(jìn)一步帶動(dòng)產(chǎn)出端國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)。 基于此， 圖6進(jìn)一步對(duì)比2012 ～ 2021年全國(guó)政府社會(huì)資本支出與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。 圖6顯示， 2012 ～ 2021年， 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從約54萬億元上升到約114萬億元， 但增速大致呈放緩趨勢(shì)。 本文同時(shí)計(jì)算國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與政府社會(huì)資本支出的比值， 粗略測(cè)算政府社會(huì)資本支出這一投入項(xiàng)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值這一產(chǎn)出項(xiàng)的帶動(dòng)作用， 發(fā)現(xiàn)該比值的變動(dòng)趨勢(shì)與圖5中的折線趨勢(shì)較為一致： 該比值2012 ～ 2015年波動(dòng)上升， 從16.38上升至18.04; 2016 ～ 2019年不斷下降， 降低至11.82; 2020年及2021年又回升至12.04和13.32。 可見， 近年來政府社會(huì)資本支出對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的帶動(dòng)效果可觀并趨于穩(wěn)定。

五、2017～2020年代表性城市政府社會(huì)資本的測(cè)度與分析

為了更好地反映政府社會(huì)資本在中觀層面的分布及其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用， 本文選取了上海市、青島市、成都市、濟(jì)南市和鄭州市作為代表性城市， 收集城市統(tǒng)計(jì)年鑒中一般公共預(yù)算支出決算、政府性基金決算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出決算等相關(guān)項(xiàng)目以及固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等數(shù)據(jù)， 對(duì)代表性城市的政府社會(huì)資本支出及其成效進(jìn)行對(duì)比分析。 限于數(shù)據(jù)的可得性， 數(shù)據(jù)期間為2017 ～ 2020年四個(gè)年度。 代表性城市2017 ～ 2020年政府社會(huì)資本支出及全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計(jì)如表2所示。

1. 代表性城市政府社會(huì)資本支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)分析。 圖7列示了2017 ～ 2020年我國(guó)代表性城市政府社會(huì)資本支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)情況。 從政府社會(huì)資本支出規(guī)模及變化趨勢(shì)來看， 各個(gè)城市政府社會(huì)資本支出規(guī)模均較大， 并且多數(shù)城市呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)， 表明政府社會(huì)資本支出在各城市財(cái)政支出中的作用愈發(fā)凸顯。 其中， 上海市的政府社會(huì)資本支出規(guī)模尤其突出， 從2017年的2047億元持續(xù)上升至2020年的3503億元。 相對(duì)而言， 青島市與濟(jì)南市的政府社會(huì)資本支出規(guī)模較低， 基本維持在800億元左右。 從政府社會(huì)資本支出的結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)來看， 各個(gè)城市的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)支出在政府社會(huì)資本支出中的占比均達(dá)到90%以上， 最低占比為上海市2018年的92.07%， 最高占比為鄭州市2018年的99.96%。 上海市與青島市的該占比呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)， 濟(jì)南市、成都市、鄭州市的該占比雖然呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)， 但是始終保持在較高水平， 足以反映出國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)支出在政府社會(huì)資本支出中的重要地位。

2. 代表性城市政府社會(huì)資本支出與地方一般公共預(yù)算支出的對(duì)比分析。 圖8列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社會(huì)資本支出與地方一般公共預(yù)算支出的對(duì)比情況， 所用指標(biāo)為政府社會(huì)資本支出與地方一般公共預(yù)算支出的比值。 整體來看， 2017 ～ 2020年各個(gè)城市政府社會(huì)資本支出與地方一般公共預(yù)算支出的比值普遍較高， 絕大多數(shù)年份超過50%， 表明政府社會(huì)資本支出規(guī)模龐大。 2018年濟(jì)南市的該比值達(dá)到了136.08%， 是各個(gè)年份、各個(gè)城市中的最高值， 這意味著當(dāng)年濟(jì)南市政府社會(huì)資本支出規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超一般公共預(yù)算支出規(guī)模。 對(duì)比來看， 上海市的該比值在各個(gè)年份均為最低， 2017年為27.13%， 表明上海市政府社會(huì)資本支出規(guī)模較一般公共預(yù)算支出規(guī)模還有一定差距。 從各個(gè)年份的變化趨勢(shì)來看， 上海市該比值持續(xù)上升， 青島市該比值波動(dòng)上升， 而濟(jì)南市、鄭州市與成都市的該比值呈現(xiàn)波動(dòng)下降的趨勢(shì)， 至2020年各個(gè)城市政府社會(huì)資本支出與一般公共預(yù)算支出的比值基本維持在50%左右。

3. 代表性城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與地方一般公共預(yù)算收入的對(duì)比分析。 圖9列示了2017 ～ 2020年代表性城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與地方一般公共預(yù)算收入的對(duì)比情況， 所用指標(biāo)為國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與地方一般公共預(yù)算收入的比值。 從圖中來看， 該指標(biāo)和上述政府社會(huì)資本支出與地方一般公共預(yù)算支出的比值變化趨勢(shì)基本一致， 這也體現(xiàn)了地方政府量入為出、以收定支的特點(diǎn)。 具體的， 上海市該比值依舊是各個(gè)年份中的最低值， 從2017年的27.54%持續(xù)上升至2020年的43.32%， 表明上海市對(duì)于土地財(cái)政的依賴程度相對(duì)較低， 而濟(jì)南市2017 ～ 2019年的數(shù)據(jù)均超過100%， 最大值達(dá)到了167.73%， 足以反映出濟(jì)南市對(duì)于土地財(cái)政的高度依賴性。 就各年份的波動(dòng)情況來看， 濟(jì)南市各年份的波動(dòng)幅度最大為85.28%， 青島市次之， 為49.19%， 上海市的波動(dòng)幅度最小為15.78%， 鄭州市第二小， 為23.29%， 從側(cè)面反映出各城市財(cái)政穩(wěn)定性的差異。

4. 代表性城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與相關(guān)支出的對(duì)比分析。 圖10列示了2017 ～ 2020年代表性城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與相關(guān)支出的對(duì)比情況， 所用指標(biāo)為國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與相關(guān)支出之間的差值。 與全國(guó)層面的缺口表現(xiàn)不同， 各個(gè)城市的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與相關(guān)支出的缺口及變動(dòng)情況存在較大差異。 從缺口大小來看， 上海市、濟(jì)南市、青島市、成都市在2017 ～ 2018年土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入與相關(guān)支出的缺口較大， 2018年分別為243億元、120億元、43億元和114億元。 但2019年特別是2020年新冠疫情以來， 各地國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)支出有所收緊， 除上海市外， 其他四個(gè)城市的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)收入基本能夠覆蓋國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相關(guān)支出。

5. 代表性城市固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）與政府社會(huì)資本支出的對(duì)比分析。 圖11列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社會(huì)資本支出與固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）的對(duì)比情況， 所用指標(biāo)為固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）與政府社會(huì)資本支出的比值， 該比值主要反映了政府社會(huì)資本支出對(duì)城市固定資產(chǎn)投資的拉動(dòng)效應(yīng)。 整體來看， 絕大多數(shù)年份和城市中， 該比值基本在5以上， 一定程度上表明政府社會(huì)資本支出能夠有效地拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)。 具體來看， 青島市的該比值在各個(gè)年份均高于其他城市， 最大值為2017年的13.46。 相對(duì)而言， 上海市在各個(gè)年份中的該比值均低于5， 且持續(xù)下降， 最小值為2020年的2.53， 這也從側(cè)面反映出上海市對(duì)于投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的依賴程度相對(duì)較低， 更多的是依靠高端服務(wù)業(yè)、金融業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。 從該比值的變化趨勢(shì)來看， 除上海市外， 其他四個(gè)城市的變動(dòng)趨勢(shì)大體一致， 基本呈現(xiàn)波動(dòng)上升的態(tài)勢(shì)， 其中， 濟(jì)南市的上升趨勢(shì)最為明顯， 從2018年的3.34上升到2020年的7.80， 上升了4.46， 表明政府社會(huì)資本支出對(duì)于固定資產(chǎn)投資的拉動(dòng)作用日漸明顯。

6. 代表性城市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與政府社會(huì)資本支出的對(duì)比分析。 圖12列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社會(huì)資本支出與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的對(duì)比情況， 所用指標(biāo)為各個(gè)城市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與政府社會(huì)資本支出的比值， 該比值在一定程度上反映了政府社會(huì)資本支出對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的拉動(dòng)效應(yīng)。 數(shù)據(jù)顯示， 各個(gè)城市的該比值均高于5， 絕大多數(shù)高于10， 一定程度上表明政府社會(huì)資本支出所帶來的效率和回報(bào)是較為顯著的。 其中， 青島市2017年的數(shù)據(jù)是各年份、各城市中的最高值， 為19.11， 但2017年之后該比值波動(dòng)下降。 相對(duì)而言， 濟(jì)南市的該比值相對(duì)較低， 最小值為2018年的5.67， 但近年來呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)， 2020年達(dá)到了14.98， 是當(dāng)年各個(gè)城市中的最大值。 從各年份該比值的變化趨勢(shì)來看， 2018年各個(gè)城市均有所下降， 2019年多數(shù)城市稍有回升， 但2020年受新冠疫情等影響， 多數(shù)城市表現(xiàn)出了下降態(tài)勢(shì)， 上海市的下降幅度最為明顯， 下降了23.42%。

【 注 釋 】

① 根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2016]75號(hào)）。

② 《憲法》第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源， 都屬于國(guó)家所有， 即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。” 第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地， 除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外， 屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山， 也屬于集體所有?！?《土地管理法》第二條也規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制， 即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。 全民所有， 即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。 任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”

③ 按現(xiàn)行的一般公共預(yù)算辦法， 全國(guó)一般公共預(yù)算支出有一般公共服務(wù)支出、外交支出、國(guó)防支出、公共安全支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化旅游體育與傳媒支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出、節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出、資源勘探信息等支出、商業(yè)服務(wù)業(yè)等支出、金融支出、援助其他地區(qū)支出、自然資源海洋氣象等支出、住房保障支出、糧油物資儲(chǔ)備支出、災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出、其他支出、債務(wù)付息支出、債務(wù)發(fā)行費(fèi)用支出、預(yù)備費(fèi)等共25大類。

④ 《預(yù)算法》第九條規(guī)定：“政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金， 專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。 政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要， 按基金項(xiàng)目編制， 做到以收定支。”

⑤ 按照《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》：“土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。 收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)， 支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排， 實(shí)行徹底的‘收支兩條線管理。 在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬（即登記簿）， 專門核算土地出讓收入和支出情況。 土地出讓收入的使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出?！?《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》同時(shí)規(guī)定：“由財(cái)政部門從繳入地方國(guó)庫(kù)的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)所取得的總成交價(jià)款中， 劃出一定比例的資金， 用于建立國(guó)有土地收益基金， 實(shí)行分賬核算， 具體比例由省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府確定， 并報(bào)財(cái)政部和國(guó)土資源部備案。 國(guó)有土地收益基金主要用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備國(guó)有土地收益基金支出， 包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及前期土地開發(fā)支出等， 這些支出按照地方人民政府批準(zhǔn)的收購(gòu)?fù)恋匮a(bǔ)償方案、拆遷補(bǔ)償方案以及財(cái)政部門核定的預(yù)算執(zhí)行?！?此外， 《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》還規(guī)定：“從招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)所確定的總成交價(jià)款中計(jì)提用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金。 具體計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)按照財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》（財(cái)綜[2004]49號(hào)）以及各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

⑥ 2021年財(cái)政收支決算表尚未發(fā)布， 2021年數(shù)據(jù)來自財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布的《2021年財(cái)政收支情況》， 部分?jǐn)?shù)據(jù)由2020年相關(guān)數(shù)據(jù)及《2021年財(cái)政收支情況》中提到的細(xì)分項(xiàng)同比增長(zhǎng)率推演估計(jì)得到。 本文在表格中對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了四舍五入處理， 在繪圖時(shí)為保證數(shù)據(jù)精度， 采用四舍五入前數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)算， 因此， 個(gè)別數(shù)據(jù)有微小的尾數(shù)差異。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 王竹泉.公共資源配置與政府社會(huì)資本[ J].財(cái)會(huì)月刊， 2022（3）：16 ～ 21.

[2] 王竹泉.政府社會(huì)資本理論構(gòu)建[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2020.

（責(zé)任編輯·校對(duì)： 劉鈺瑩? 羅萍）