四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的經(jīng)驗與啟示

摘要：快速發(fā)展的城市化對人口流動、產(chǎn)業(yè)分布和城市規(guī)模造成了顯著影響，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、駐地鎮(zhèn)、收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多方面問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整與體制改革正變得日益迫切。四川省針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“數(shù)量多、規(guī)模小、密度大、實(shí)力弱”的特征，采取了“減量提質(zhì)”推動特色化和規(guī)?；l(fā)展，“順向調(diào)整”引導(dǎo)生產(chǎn)要素的合理流動，“功能引領(lǐng)”重塑縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，“因地制宜”補(bǔ)齊基層治理的短板弱項等改革措施，有效拓展了發(fā)展空間，激活了縣域經(jīng)濟(jì)和提升了服務(wù)效能。帶給我們的實(shí)踐啟示，就是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，要高度重視行政區(qū)劃的框架性、基礎(chǔ)性作用，適時推動行政區(qū)劃調(diào)整與改革，促進(jìn)城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：四川省;行政區(qū)劃;鄉(xiāng)鎮(zhèn);城市化

中圖分類號：K902文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）01-0005-04

一、現(xiàn)象背景：城市化快速發(fā)展對基層行政區(qū)劃設(shè)置提出了新的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權(quán)建設(shè)的根基所在，是聯(lián)系國家與社會的重要紐帶，鄉(xiāng)級行政區(qū)劃的科學(xué)合理設(shè)置對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和提升基層治理能力具有重要意義[1]。作為縣以下的基層行政建制單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面對著最廣大的人民群眾，需要處理大量具體的社會事務(wù)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革被認(rèn)為是涉及廣泛且影響深遠(yuǎn)的重要基礎(chǔ)性變革。由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道在行政地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能作用等方面差異較大，分別適用于不同的區(qū)域和發(fā)展階段，隨著城市化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政區(qū)設(shè)置也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

一是人口的“城聚鄉(xiāng)散”致使大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)日益空心化。2010—2019年間，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率由49.68%增至60.60%，城鎮(zhèn)常住人口增加約1.83億，人口在向城市快速集聚的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口外流的趨勢卻日益普遍，產(chǎn)生了大量規(guī)模較小、人口較少的基層政區(qū)。據(jù)抽樣調(diào)查，我國大量的鎮(zhèn)區(qū)空心率一般在50%[2]。以四川省為例，2010年時，全省共有鄉(xiāng)級政區(qū)（包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、民族鄉(xiāng)）4668個，是全國鄉(xiāng)級政區(qū)數(shù)量最多的省份，其中常住人口在1萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就有2188個①，占總量的46.87%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)模偏小的問題長期存在，直到2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革前，四川仍有4610個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。鄉(xiāng)級政區(qū)數(shù)量多且規(guī)模小，稀釋了公共投入，增加了運(yùn)行成本，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚力和輻射力不強(qiáng)，服務(wù)效能長期難以提升，直接影響著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)。

二是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分散布局導(dǎo)致效率低下。產(chǎn)業(yè)集聚是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，在快速發(fā)展的過程中，中心城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口承載壓力逐漸增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散布局造成整體發(fā)展效率偏低問題日益凸顯。具體體現(xiàn)在：一方面，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有招商引資等經(jīng)濟(jì)職能，需要編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，設(shè)立鎮(zhèn)級產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這就容易造成建設(shè)用地碎片化，導(dǎo)致耕地特別是基本農(nóng)田碎片化，體現(xiàn)為土地利用效率低等問題。另一方面，由于產(chǎn)業(yè)多在各級產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，對原有的“縣（市、區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）”行政區(qū)劃體制產(chǎn)生了諸多影響，常演化為縣級政區(qū)和開發(fā)區(qū)的多重領(lǐng)導(dǎo)[3]，功能區(qū)與行政區(qū)之間的體制摩擦容易產(chǎn)生社會管理職能弱化、功能區(qū)城市化質(zhì)量不高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理壓力過大等問題。

三是城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)展造成城鄉(xiāng)分割與半城市化。在人口和產(chǎn)業(yè)持續(xù)集聚的過程中，城市規(guī)模也在不斷擴(kuò)張，當(dāng)規(guī)模范圍超出城市型政區(qū)范圍時，就會出現(xiàn)土地城市化大于人口城市化的現(xiàn)象，進(jìn)而造成城鄉(xiāng)分割和半城市化問題的產(chǎn)生[4]。對城市近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，雖然已經(jīng)初步具備了城市景觀，但實(shí)質(zhì)仍保留著較多的農(nóng)村特征，人們已經(jīng)離開鄉(xiāng)村到城市生活，但在住房、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面沒有與城市居民享有同等待遇，導(dǎo)致在這里工作的人較多居住在別的地區(qū)，而在此生活的人面臨著公共服務(wù)供給不足等問題，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平的提升。

二、核心問題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐需求

通過上述分析可知，在城市化快速推進(jìn)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制面臨著人口重新分布、產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)、城市規(guī)模擴(kuò)張等多重挑戰(zhàn)。2019年之前，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃布局已難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐需求，存在著城區(qū)或縣城駐地鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)接合部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收縮等多方面問題。

一是城區(qū)或縣城駐地鎮(zhèn)問題。2019年時，四川共有112個縣級政區(qū)政府駐地仍為鎮(zhèn)建制②，面對日益復(fù)雜的社會事務(wù)，縣（縣級市、市轄區(qū)）與駐地鎮(zhèn)條塊分割的管理體制越來越不適應(yīng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于“七站八所”③的存在，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不完善，在規(guī)劃建設(shè)、財稅管理、行政執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)等諸多方面缺乏相應(yīng)權(quán)限及機(jī)構(gòu)人員，卻還要承擔(dān)“屬地管理”的責(zé)任，存在著權(quán)責(zé)不對等的問題[5-7]，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著重經(jīng)濟(jì)效益輕社會效益等特征，在不同程度上制約著發(fā)展質(zhì)量的提升。對縣級政區(qū)而言，則面臨著多重管理的問題，條塊分割、各自為政降低了城市管理效率。如在城市開發(fā)建設(shè)方面，縣建委和駐地鎮(zhèn)同時管理，制約著城鎮(zhèn)管理、公共服務(wù)和社會治理水平的提升。

二是近郊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)問題。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)展，城鄉(xiāng)接合部原屬農(nóng)村地區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐漸發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，受自身體制的局限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重建設(shè)、輕管理”的問題也日益顯現(xiàn)。由于不具備城市主體地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)資源要素配置能力相對較低，公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施供給普遍不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制在一定程度上制約了城市化水平的提升[4]。一方面，容易造成“插花地”和“飛地”④，使街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理范圍犬牙交錯、相互重疊，增加了管理的難度;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制更適合管理農(nóng)村和農(nóng)民，管理城市居民的職能較為薄弱，在生產(chǎn)生活方式實(shí)現(xiàn)了城市化以后，繼續(xù)沿用鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制難以應(yīng)對環(huán)境污染、治安事件頻發(fā)等諸多社會問題[8]。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以提供有效的公共服務(wù)，使得該區(qū)域半城市化的問題十分明顯，人口城市化顯著滯后于土地城市化進(jìn)程。就四川省而言，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線不清等問題較為明顯，如樂山市市轄區(qū)、廣漢市等地區(qū)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)用地已經(jīng)超出街道范圍，城市建成區(qū)跨越多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但仍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制。

三是部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收縮問題。由于人口和產(chǎn)業(yè)向縣級以上城市快速集聚，造成部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）萎縮的問題日益突出。據(jù)初步統(tǒng)計，2019年四川常住人口規(guī)模超過20萬的鄉(xiāng)級政區(qū)共有28個，其中成都市就有17個街道，還有7個是縣級政區(qū)駐地街道，這表明在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，人口向成都市和縣級政府駐地集聚的趨勢較明顯。在人口集聚的同時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）收縮的態(tài)勢也十分突出，2019年四川有70個街道的人口密度在1.5萬人/平方公里以上，但也有280多個街道的人口密度小于0.5萬人/平方公里。2010—2019年間，四川省鄉(xiāng)建制的平均人口由0.75萬人減為0.68萬人，存在著大量3000人以下的鄉(xiāng)，人口外流進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展困境⑤。

三、重要影響：鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理設(shè)置制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體表現(xiàn)

小城鎮(zhèn)是我國城鎮(zhèn)化的重要載體，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手，有效激發(fā)小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力對于構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局具有重要意義。由于駐地鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)等問題的存在，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置呈現(xiàn)出“數(shù)量多、規(guī)模小、密度大、實(shí)力弱”的特征，產(chǎn)生了“城擠鄉(xiāng)弱村空”等問題，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了較大影響。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量偏多影響行政管理效率的提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量偏多增加了機(jī)構(gòu)和編制數(shù)量，造成行政成本大、重復(fù)建設(shè)效率低等問題，加之由于人口和產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間管理壓力不均的問題較為明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏多使每個政區(qū)可獲得的政策指導(dǎo)、財政扶持力度有所下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力、物力、人力都相對弱化，縣級政區(qū)在干部選拔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勘界、地名管理等方面的成本卻在不同程度增加。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小影響內(nèi)生發(fā)展能力的增強(qiáng)。政區(qū)規(guī)模偏小使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、土地等生產(chǎn)要素相對有限，造成內(nèi)生發(fā)展能力和自我調(diào)節(jié)能力相對較弱，區(qū)域內(nèi)部資源利用較為分散，難以在更大范圍內(nèi)利用自然和人力資源。由于資源優(yōu)勢互補(bǔ)程度不足，增加了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)培育的難度，不利于規(guī)模效益的產(chǎn)生和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。政區(qū)規(guī)模偏大或偏小，會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間難以形成公平競爭的格局，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布偏密影響城鎮(zhèn)合理布局的構(gòu)建。合理的鄉(xiāng)級政區(qū)布局對于發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，推動資源整合、要素聚集和結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有重要意義。然而，長期以來四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分布偏密的特征十分突出。以街道設(shè)置為例⑤，四川街道主要集中在成都平原及其周邊地區(qū)，成都市占總量的35.08%，南充—遂寧—廣安地區(qū)占16.78%，自貢—宜賓—瀘州地區(qū)占14.16%，而其他城市的街道設(shè)置則相對有限。以樂山市為例②，2018年時，樂山僅有7個街道，均分布在市中區(qū)，其他10個縣（縣級市、市轄區(qū)）都沒有街道建制，不同程度上影響著中心城市、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合承載能力的提升。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力偏弱影響公共服務(wù)水平的提升。財政收入有限、行政成本偏高等因素，直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給水平的提升，而公共服務(wù)供給水平有限、就業(yè)機(jī)會不足導(dǎo)致人口的大量外流。由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱，造成部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射能力有限、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、人口遷移成本不斷提高和城鎮(zhèn)管理準(zhǔn)備不足等問題。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革，有利于充分發(fā)揮鎮(zhèn)街體制優(yōu)勢，創(chuàng)新建設(shè)開發(fā)模式，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)承載能力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、人口和消費(fèi)集聚能力，為生產(chǎn)要素流動、產(chǎn)業(yè)和人口集聚創(chuàng)造條件。

四、改革經(jīng)驗：系統(tǒng)化邏輯和精準(zhǔn)化思維謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整

圍繞優(yōu)化資源配置、提升發(fā)展質(zhì)量、增強(qiáng)服務(wù)能力和提高治理效能四大任務(wù)，四川省以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、調(diào)整布局、理順關(guān)系、提高效能以及更好配置資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為方向，從2019年10月起全面啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革，通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道等方式，有效解決了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置面臨的主要問題。

一是“減量提質(zhì)”推動特色化和規(guī)?；l(fā)展，重點(diǎn)回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收縮等問題。對于人口少、面積小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基于以大并小、以強(qiáng)并弱、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合等原則，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、鎮(zhèn)鎮(zhèn)合并、街道與街道合并等方式進(jìn)行調(diào)整。本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革后，四川共減少鄉(xiāng)級政區(qū)1509個，減幅為32.73%，全省鎮(zhèn)和街道數(shù)量達(dá)到鄉(xiāng)級政區(qū)總數(shù)的80%，比改革前提高了24個百分點(diǎn)。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均行政編制從22.8名增加到32.8名、事業(yè)編制從14.8名增加到27.1名，分別比改革前增加10名和12.3名，一些較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制超過百名，鄉(xiāng)級政區(qū)平均戶籍人口由1.8萬人增至2.93萬人，平均幅員面積由106平方公里增至156.7平方公里⑤。調(diào)整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、面積和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都在增大，行政管理人員、財政收入的矛盾狀況得到顯著改善，內(nèi)生發(fā)展能力明顯提升，有效解決了四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量偏多、規(guī)模偏小的問題。

二是“順向調(diào)整”引導(dǎo)生產(chǎn)要素的合理流動，重點(diǎn)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)存在的體制和規(guī)模等問題?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整要順應(yīng)人口、交通、經(jīng)濟(jì)的流動趨勢，提升資源要素的配置效率。基于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)向重點(diǎn)鎮(zhèn)并、交通不便的向交通發(fā)達(dá)的并、縣城周邊的向縣城并等原則，采取鎮(zhèn)改街道、鎮(zhèn)街合并等方式進(jìn)行調(diào)整，提升公共服務(wù)效能。如綿陽市涪城區(qū)以交通物流為導(dǎo)向，將南山街道與石塘街道合并，拓寬了商貿(mào)物流業(yè)的發(fā)展空間;三臺縣重點(diǎn)保留和做大綿西、綿南、綿遂和成德南高速等主要交通沿線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為未來發(fā)展留足區(qū)位空間。

三是“功能引領(lǐng)”重塑縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，重點(diǎn)回應(yīng)行政區(qū)與功能區(qū)交叉管理等問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的同時，四川省也十分重視理順行政區(qū)與功能區(qū)的行政管理體制，基于功能區(qū)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整是本輪改革的一大特色，具體包括：首先，對產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原則上進(jìn)行合并或調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)合署辦公，實(shí)行“鎮(zhèn)區(qū)合一”的新體制，如成都市為建設(shè)梨花溪文化旅游區(qū)，將鄧雙鎮(zhèn)并入永商鎮(zhèn)，培育“文旅+”產(chǎn)業(yè)集群，打造山水休閑度假旅游目的地。其次，為培育和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)業(yè)相似、資源互補(bǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)整，如江油市將九嶺鎮(zhèn)劃入青蓮鎮(zhèn)，拓寬青蓮鎮(zhèn)作為李白文化特色鎮(zhèn)的發(fā)展空間，有效促進(jìn)了李白文化旅游產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展。

四是“因地制宜”補(bǔ)齊基層治理的短板弱項，重點(diǎn)回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)劃分不合理等問題。四川省將所轄縣級政區(qū)分為平原、丘陵、山地和高原四種類型，針對不同區(qū)域存在的特殊問題，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整與行政體制改革相結(jié)合，“因地制宜”補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展短板。具體措施包括：首先，理順縣鄉(xiāng)職權(quán)關(guān)系，縣級部門派駐站所普遍實(shí)行屬地化管理。如綿陽市在改革的過程中，將除法庭、檢察室、司法所、派出所、市場監(jiān)督所、自然資源和規(guī)劃所繼續(xù)實(shí)行縣級部門派駐外，其他縣級部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)一律下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其次，逐步探索中心城區(qū)取消街道、鎮(zhèn)招商引資職能，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會服務(wù)職能。如宜賓市在改革的過程中，在新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立社會治理和應(yīng)急管理辦公室、綜合執(zhí)法和環(huán)境保護(hù)辦公室等，負(fù)責(zé)安全檢查、環(huán)境治理等工作。

五、實(shí)踐啟示：要適時完善現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的行政區(qū)劃基礎(chǔ)

通過上述分析可知，受人口流動、產(chǎn)業(yè)集聚、城市擴(kuò)張等因素的影響，縣城駐地鎮(zhèn)問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收縮問題日益突出，迫切需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整改革。四川省針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置存在的“多、小、密、弱”等問題，開展了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，有效促進(jìn)了人口集中、要素集約和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集群發(fā)展，并形成了獨(dú)特的“四川經(jīng)驗”。

四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革經(jīng)驗可以概括為“減量提質(zhì)”推動特色化和規(guī)?；l(fā)展，“順向調(diào)整”引導(dǎo)生產(chǎn)要素的合理流動，“功能引領(lǐng)”重塑縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局，“因地制宜”補(bǔ)齊基層治理的短板弱項四個方面。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，要充分認(rèn)識到行政區(qū)劃所起的基礎(chǔ)性作用，適時完善行政區(qū)劃設(shè)置，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實(shí)高效的體制支撐。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《中國2010年人口普查分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道資料》。

②數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡冊（2019）》。

③所謂“七站八所”，是指縣市區(qū)及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。這里的“七”和“八”都是概指，并非確數(shù)。這樣的機(jī)構(gòu)，通常在20個以上，有的高達(dá)30多個。主要包括：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)站（所），包括房管所、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、城建站、計生站、文化站、廣播站、經(jīng)管站等;二是縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙層管理的站（所），包括包括司法所、土管所、財政所、派出所、林業(yè)站、法庭、衛(wèi)生院等;三是“條條管理”的機(jī)構(gòu)，包括國稅分局（所）、郵政（電信）所、供電所、工商所、信用社等。

④“插花地”是指各種穿插交錯或各種經(jīng)界不正之地的總稱;“飛地”常指因歷史原因、資源分布與開發(fā)、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口疏散等的需要，在行政區(qū)以外，但屬行政區(qū)管轄并與之有經(jīng)濟(jì)等方面密切聯(lián)系的土地。

⑤依據(jù)四川省民政廳提供相關(guān)數(shù)據(jù)測算得出。

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