周恩來與新中國的談判建交制度

先談判后建交，是新中國獨(dú)特的建交模式，是新中國領(lǐng)導(dǎo)人把爭(zhēng)取民族獨(dú)立、平等和尊嚴(yán)與國際法有機(jī)結(jié)合的一次成功創(chuàng)新，是新中國獨(dú)立自主外交的一項(xiàng)重要的開創(chuàng)性實(shí)踐，徹底劃清了與舊中國屈辱外交的界限。作為開國總理兼第一任外交部長，作為新中國外交的創(chuàng)始人和奠基者，周恩來對(duì)新中國談判建交制度的創(chuàng)立、發(fā)展與付諸實(shí)踐作出了巨大貢獻(xiàn)。

新中國談判建交制度的創(chuàng)立倡導(dǎo)者

新中國成立后，與世界各國建立外交關(guān)系是新中國外交中的題中應(yīng)有之義。1949年10月1日，毛澤東在天安門城樓上向全世界宣告：“本政府為代表中華人民共和國全國人民的唯一合法政府。凡愿遵守平等、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)等項(xiàng)原則的任何外國政府，本政府均愿與之建立外交關(guān)系。”周恩來將此公告正式函告世界各國政府，并表示：“中華人民共和國與世界各國建立正常的外交關(guān)系是需要的?！?/p>

事實(shí)上，早在新中國成立前夕，周恩來就致力于新中國外交政策的制定。他主持起草了《黨的外事工作指示》，確定建國外交方略。1949年9月，在中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一次會(huì)議通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（下稱《共同綱領(lǐng)》）中，不但規(guī)定了新中國的基本原則，而且還對(duì)新中國的外交政策作了最重要的規(guī)定。這個(gè)綱領(lǐng)是周恩來親自主持起草的一部具有國家憲法作用的重要文獻(xiàn)。在《共同綱領(lǐng)》中，首次以法律的形式規(guī)定了新中國外交政策的總目標(biāo)、總原則和總立場(chǎng)，是新中國對(duì)外工作的指南和法律依據(jù)。其中，關(guān)于與外國政府建交問題，《共同綱領(lǐng)》第56條明確規(guī)定：“凡與國民黨反動(dòng)派斷絕關(guān)系，并對(duì)中華人民共和國采取友好態(tài)度的外國政府，中華人民共和國中央人民政府可在平等、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)的基礎(chǔ)上，與之談判，建立外交關(guān)系?！边@里規(guī)定了新中國同世界各國建立外交關(guān)系的條件、原則和方式，以法律形式對(duì)談判建交作出了明確規(guī)定。這是根據(jù)中國革命勝利后的復(fù)雜國際背景和“另起爐灶”的外交方針制定的。

所謂“另起爐灶”，“就是不承認(rèn)國民黨政府同各國建立的舊的外交關(guān)系，而要在新的基礎(chǔ)上同各國另行建立新的外交關(guān)系”。這是基于對(duì)歷史教訓(xùn)的思考而確立的。周恩來曾說：“歷史上，有在革命勝利后把舊的外交關(guān)系繼承下來的，如辛亥革命后，當(dāng)時(shí)的政府希望很快地得到外國承認(rèn)而承襲了舊的關(guān)系。我們不這樣做?！彼裕轮袊闪⒑螅^不能走辛亥革命的老路。

新中國外交的一個(gè)根本目標(biāo)，就是徹底擺脫半殖民地的地位，實(shí)現(xiàn)中華民族的完全獨(dú)立。在中華人民共和國外交部成立大會(huì)上，周恩來發(fā)表了一段氣勢(shì)磅礴的精彩講話：“清朝的西太后、北洋政府的袁世凱、國民黨的蔣介石，哪一個(gè)不是跪倒在地上辦外交呢？中國一百年來的外交史是一部屈辱的外交史。我們不學(xué)他們。我們不要被動(dòng)、怯懦，而要認(rèn)清帝國主義的本質(zhì)，要有獨(dú)立的精神，要爭(zhēng)取主動(dòng)，沒有畏懼，要有信心。所以，凡是沒有承認(rèn)我們的國家，我們一概不承認(rèn)它們的大使館、領(lǐng)事館和外交官的地位，只把它們的外交官當(dāng)作外僑來看待，享受法律的保護(hù)。”事實(shí)證明，“另起爐灶”的方針，使我國改變了半殖民地的地位，在政治上建立了獨(dú)立自主的外交關(guān)系。

正是根據(jù)這一方針，盡管新中國希望與世界各國建交，盡快走向國際社會(huì)，但鑒于國民黨集團(tuán)盤踞在臺(tái)灣以及中華人民共和國在聯(lián)合國的合法席位尚未恢復(fù)等事實(shí)，為表明新中國外交的嚴(yán)肅性，周恩來根據(jù)中共中央和毛澤東多次強(qiáng)調(diào)的精神，創(chuàng)造性地提出了“談判建交”這一打破國際慣例的建交方式，并制定了三條具體的建交原則。即：（一）凡愿與我國建交的國家，必須同盤踞在臺(tái)灣的國民黨集團(tuán)斷絕外交關(guān)系，承認(rèn)中華人民共和國中央人民政府是中國唯一合法政府，臺(tái)灣是中國的一部分;（二）對(duì)新中國采取友好態(tài)度，支持其恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位;（三）把現(xiàn)在該國領(lǐng)域內(nèi)的屬于中國所有的財(cái)產(chǎn)及其處置權(quán)完全移交給中華人民共和國政府。為此，中國政府堅(jiān)持先談判后建交。也就是說，建交前必須互派代表進(jìn)行談判，對(duì)方必須先講明對(duì)我所提先決條件的態(tài)度，通過談判證實(shí)其尊重中國主權(quán)的誠意，然后才可就建交的具體程序等事宜進(jìn)行磋商，最后再確定建交的時(shí)間和互派使節(jié)等問題。

先談判后建交是新中國獨(dú)特的建交模式。這一積極而嚴(yán)肅的做法，打破了長期因循相傳的所謂國際慣例，反映了周恩來不囿于舊模式的創(chuàng)新精神，也體現(xiàn)了新中國外交的獨(dú)立自主原則和獨(dú)特風(fēng)格。對(duì)此，1952年4月，周恩來在一次我國駐外使節(jié)會(huì)議上的講話中，曾對(duì)談判建交制度這樣解釋道：“為了表示外交上的嚴(yán)肅性，我們又提出建交要經(jīng)過談判的手續(xù)。我們要看看人家是不是真正愿意在平等、互利和互相尊重領(lǐng)土主權(quán)的基礎(chǔ)上同我們建立外交關(guān)系……對(duì)資本主義國家和原殖民地半殖民地國家，則不能不經(jīng)過談判的手續(xù)，看一看它們是否接受我們的建交原則。我們不僅要聽它們的口頭表示，而且還要看它們的具體行動(dòng)?！?/p>

新中國談判建交制度的貫徹實(shí)施者

周恩來不僅是新中國談判建交制度的創(chuàng)立倡導(dǎo)者，而且又是這一制度的貫徹實(shí)施者。幾乎所有建交談判，都經(jīng)過他策劃和指導(dǎo)，有的則由他親自主持。直到1975年6月30日，他患病住院期間，仍抱病在醫(yī)院會(huì)見泰國總理克立·巴莫及其主要隨行人員。第二天，在醫(yī)院同克立·巴莫總理簽署了中泰兩國建交公報(bào)。這是周恩來親自簽署的最后一份建交公報(bào)。在與世界各國的建交過程中，他以高超的談判藝術(shù)，把原則的堅(jiān)定性與策略的靈活性完美結(jié)合，從而同世界各國建立起了新型的、平等的外交關(guān)系。

首先是與以蘇聯(lián)為首的各社會(huì)主義國家迅速建交。由于新中國成立前夕我國制定了“一邊倒”的外交方針，公開宣布倒向社會(huì)主義陣營一邊。所以，新中國一成立，各社會(huì)主義國家都采取了鮮明的熱情支持的態(tài)度。它們最早宣布承認(rèn)中華人民共和國中央人民政府，在臺(tái)灣問題上與中國保持一致，因此與這些國家不存在建交上的原則問題。新中國與它們不經(jīng)談判迅速建立了外交關(guān)系。

對(duì)于絕大多數(shù)民族獨(dú)立國家和資本主義國家則是先談判后建交。與社會(huì)主義國家不同，這些國家雖然也表示承認(rèn)新中國，愿意建交，但其中有些國家對(duì)國民黨集團(tuán)的態(tài)度不明朗，有些國家仍支持國民黨集團(tuán)或欲制造“兩個(gè)中國”。因此，中國政府堅(jiān)持建交前必須派代表進(jìn)行談判，經(jīng)談判確認(rèn)符合建交原則后，方可就建交日期和互換使節(jié)等問題進(jìn)行磋商。對(duì)此，周恩來強(qiáng)調(diào)：“立場(chǎng)必須十分堅(jiān)定，思想必須十分明確。”

新中國談判建交制度首次應(yīng)用于中緬建交談判中。1949年12月16日，緬甸外長伊·蒙致電周恩來，表示承認(rèn)新中國并表達(dá)了兩國建交的愿望：“緬甸聯(lián)邦政府相信中國中央人民政府為中國人民所擁護(hù)，并因中緬兩國人民間的傳統(tǒng)友誼，茲決定承認(rèn)中華人民共和國，并期望外交關(guān)系之建立與使節(jié)之交換。”緬甸成為繼蘇聯(lián)東歐社會(huì)主義國家之后第一個(gè)承認(rèn)新中國的非社會(huì)主義國家。緬甸是中國的鄰邦，又是亞洲新獨(dú)立的民族主義國家，因此，新中國領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)與其建交高度重視。12月19日，當(dāng)時(shí)正在蘇聯(lián)訪問的毛澤東致電國內(nèi)主持工作的劉少奇：“緬甸政府要求建立外交關(guān)系問題，應(yīng)復(fù)電詢問該政府是否愿意和國民黨斷絕外交關(guān)系。同時(shí)，請(qǐng)?jiān)撜梢回?fù)責(zé)代表來北京商談建立中緬外交關(guān)系問題。依商談結(jié)果，再定建立外交關(guān)系。此種商談手續(xù)是完全必要的。對(duì)一切資本主義國家都應(yīng)如此?！痹俅蚊鞔_重申了談判建交制度。根據(jù)毛澤東的指示精神，12月21日，周恩來復(fù)電伊·蒙外長：“在貴國政府與中國國民黨反動(dòng)派殘余斷絕關(guān)系之后，中華人民共和國中央人民政府愿在平等、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)的基礎(chǔ)上，建立中華人民共和國與緬甸聯(lián)邦之間的外交關(guān)系，并望貴國政府派遣代表前來北京就此問題進(jìn)行談判?！?1950年1月18日，緬甸外長藻昆卓致函周恩來，告之緬甸政府已任命緬甸原駐南京使館一等秘書兼昆明總領(lǐng)事吳辟為緬方談判代表，負(fù)責(zé)與中國政府的建交談判事宜。1950年4月26日，遠(yuǎn)在昆明的吳辟一行在我方協(xié)助下，克服路途遙遠(yuǎn)等交通困難到達(dá)北京，隨即開始進(jìn)行建交談判。由于中緬兩國的誠意，談判進(jìn)展順利，很快達(dá)成建交協(xié)議。中緬于1950年6月8日建交。

此外，中國同巴基斯坦、印度、瑞典、丹麥、挪威、瑞士等國的建交談判也都進(jìn)展順利，雙方很快達(dá)成了建交協(xié)議，互派了外交使節(jié)。

與此相反，與英國的建交談判卻經(jīng)歷了復(fù)雜曲折的過程，歷時(shí)22年之久，真可謂是談判建交史上的“馬拉松”。這一過程自始至終是由周恩來親自主持和指導(dǎo)的，從中顯示出他堅(jiān)持建交原則的堅(jiān)定性和策略的靈活性。英國是最早承認(rèn)新中國的西方國家之一。在中國政府的堅(jiān)持下，英方接受了先談判后建交的程序。1950年3月初，雙方在北京開始了建交談判。但由于英國在承認(rèn)新中國的問題上采取兩面態(tài)度，一方面表示愿與中國建交，同時(shí)又在美國的壓力下不愿接受中國提出的合理的建交條件，而我方堅(jiān)持原則不讓步，結(jié)果中英談判擱淺。此后，經(jīng)過朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，直到1954年6月17日，考慮到英國政府在印度支那問題上采取了有別于美國的立場(chǎng)，并且接受了中國建交原則的一半內(nèi)容，周恩來主張同它建立“半外交關(guān)系”，即相互建立代辦處，不設(shè)大使館。這是我國建交史上的一個(gè)創(chuàng)舉。它不僅使中英關(guān)系在堅(jiān)持原則的基礎(chǔ)上向前邁進(jìn)了一步，而且在兩大陣營尖銳對(duì)立的態(tài)勢(shì)下，在中國同西方大國之間開辟了一個(gè)外交渠道。正如周恩來所說，英國“承認(rèn)新中國，同蔣介石斷絕了外交關(guān)系，但在聯(lián)合國又支持蔣介石，不承認(rèn)新中國的地位。這不是完全承認(rèn)新中國”“英國只同意我們建交原則的一半，我們就同它建立‘半建交關(guān)系’”。

此后，中英關(guān)系進(jìn)展緩慢。1958年2月25日，周恩來在接見英國工黨議員哈羅德·威爾遜，談到中英關(guān)系時(shí)坦誠地指出：“日內(nèi)瓦會(huì)議后，中英關(guān)系應(yīng)該有所改善，但自從我同艾登先生（英國外務(wù)大臣）談話后，快四年了，這種希望沒有達(dá)到。關(guān)鍵問題有四個(gè)：一、關(guān)于中國在聯(lián)合國代表權(quán)問題。我們并不要求英國政府保證恢復(fù)中國在聯(lián)合國中的席位。但英國政府既然承認(rèn)了中國，就應(yīng)該在聯(lián)合國支持印度提案，支持討論中國代表權(quán)問題，而不投票支持蔣介石。我曾同艾登先生說過，我們已交換了代辦，只要英國政府的態(tài)度同印度政府一樣，在聯(lián)合國中投票支持恢復(fù)中華人民共和國在聯(lián)合國的席位，驅(qū)逐蔣介石代表，那么，我們就可以互換大使。遺憾的是，這一點(diǎn)并未實(shí)現(xiàn)。二、臺(tái)灣問題?，F(xiàn)在美國的政策是制造‘兩個(gè)中國’。美國知道不能長久不承認(rèn)新中國的存在，因此企圖使臺(tái)灣成為一個(gè)獨(dú)立的單位，置于美國控制之下。美國今天還不便于正式出面制造‘兩個(gè)中國’，因此它的做法是在幕后操縱，而要英國政府和日本政府中的一部分人出面造成這種局勢(shì)。制造‘兩個(gè)中國’，不但新中國的政府和人民反對(duì)，臺(tái)灣人民和蔣介石也反對(duì)。所以，我告訴英國朋友們，如果英國幫助美國制造‘兩個(gè)中國’，就會(huì)傷害中國人民的感情。我們絕不能同意讓中國進(jìn)入安理會(huì)，同時(shí)讓蔣介石留在聯(lián)合國內(nèi)?！敝钡?971年，隨著國際形勢(shì)的變化以及新中國國際地位的不斷提高，英國終于改變了它對(duì)中國在聯(lián)合國合法席位的態(tài)度，并表示愿意撤銷其設(shè)在臺(tái)灣淡水的領(lǐng)事館。鑒于英方已完全接受我們的建交條件，1972年3月13日，兩國將原“代辦級(jí)”外交關(guān)系升格為“大使級(jí)”外交關(guān)系。中國的建交原則終為英國政府所承認(rèn)。

1964年1月27日，中法兩國政府發(fā)表聯(lián)合公報(bào)，宣布建立大使級(jí)外交關(guān)系。法國成為西方大國中第一個(gè)同中國正式建立完全外交關(guān)系的國家。這是中國發(fā)展同西方資本主義國家關(guān)系的一個(gè)具有重要?dú)v史意義的突破。正如1955年11月，周恩來在同法國議員代表團(tuán)的談話中所預(yù)言的：“大家努力，中法建立外交關(guān)系就不會(huì)太晚……具有光榮革命歷史的法國會(huì)走在美國前面，而且會(huì)走在英國前面?！边@一外交成就的取得，同樣是在周恩來親自主持下，貫徹談判建交制度的一個(gè)成功典范。

在建交談判中，中法雙方就如何處理法國與臺(tái)灣的“外交關(guān)系”問題出現(xiàn)分歧。法方希望中國不要堅(jiān)持法國先與臺(tái)灣當(dāng)局?jǐn)嘟?，然后再與中國建交的程序，而是采用中法先宣布建交，然后法國再根據(jù)情況和臺(tái)灣斷交的辦法。考慮到法國在臺(tái)灣問題上采取與美國不同的態(tài)度，以及在當(dāng)時(shí)國際形勢(shì)下同法國建交的重大意義，中國政府在堅(jiān)持反對(duì)“兩個(gè)中國”的原則立場(chǎng)的同時(shí)，決定在程序問題上作出適當(dāng)?shù)淖尣胶挽`活變通。于是，周恩來提出了積極的、有步驟的“直接建交”方案：“在中法雙方就法國承認(rèn)中華人民共和國是中國的唯一合法政府并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)達(dá)成默契的情況下，采取中法先宣布建交，然后法國按照同中國建交后形成的‘國際法客觀形勢(shì)’，‘自然地’結(jié)束同臺(tái)灣的關(guān)系的方案?！边@種策略上的靈活，服從了當(dāng)時(shí)國際斗爭(zhēng)的戰(zhàn)略需要。結(jié)果是中法建交以后，臺(tái)灣當(dāng)局被迫同法國斷交，同樣達(dá)到了中國所堅(jiān)持的目標(biāo)，從而最大也是最好地堅(jiān)持了建交原則。

此外，中國還把亞非拉民族主義國家與一些蓄意制造“兩個(gè)中國”的西方國家區(qū)別對(duì)待。這些國家對(duì)中國友好，主張“一個(gè)中國”，但由于種種客觀原因，它們?cè)诮ń徽勁兄幸粫r(shí)還難以完全符合中國的建交條件。考慮到它們的處境，中國給予了一定的諒解。與撒哈拉以南的非洲國家剛果（布）的建交便是如此。剛果（布）獨(dú)立后，曾與國民黨臺(tái)灣當(dāng)局“建交”。1963年“八月革命”后，新政府多次表示愿與新中國建交。但由于各方面原因，剛果政府不愿在建交公報(bào)中寫明同臺(tái)灣當(dāng)局“斷交”和承認(rèn)中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府的字句。體諒到剛果方面的處境，中國同意在建交公報(bào)中只提及兩國政府相互承認(rèn)并建立大使級(jí)外交關(guān)系，但同時(shí)要求在負(fù)責(zé)建交談判的雙方代表互換的信件中，由剛果方面確認(rèn)中華人民共和國政府是代表全體中國人民的唯一合法政府。建交公報(bào)發(fā)表的同時(shí)，信件也予以公布，以換文的形式對(duì)公報(bào)進(jìn)行了有力的補(bǔ)充和說明。雙方還口頭協(xié)議，自中剛（布）建交之日起，臺(tái)灣當(dāng)局在剛果的代表即失去外交代表的資格，中剛（布）遂于1964年2月順利建交。

之后的中美關(guān)系的解凍以及具有歷史意義的《上海公報(bào)》的達(dá)成，中日建交聯(lián)合聲明的發(fā)表及中日關(guān)系正常化，無不是在周恩來親自指導(dǎo)下，堅(jiān)持建交原則并靈活運(yùn)用策略的集中體現(xiàn)。

通過回顧周恩來所指導(dǎo)和親自主持的建立正常外交關(guān)系的歷程，可以看出，周恩來對(duì)新中國談判建交制度的制定與實(shí)施，是獨(dú)立自主精神在建交問題上的貫徹，樹立了嚴(yán)格的建交規(guī)范，創(chuàng)建了新中國新型的外交模式，徹底劃清了與舊中國屈辱外交的界限，維護(hù)了國家統(tǒng)一，捍衛(wèi)了國家的獨(dú)立、主權(quán)和民族尊嚴(yán)。

如今，雖然中國和世界上絕大多數(shù)國家都建立了外交關(guān)系，但周恩來創(chuàng)建的談判建交制度始終堅(jiān)持著，已被世界大多數(shù)國家所承認(rèn)，至今仍然是中國同其他國家建立外交關(guān)系的重要前提。

（摘自《毛澤東思想研究》郭偉偉）