錢祎 沈吟 趙璐潔 劉牧
近日,《浙江省加快推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點工作方案》獲中央批復(fù)同意。這意味著,浙江率先探索的行政執(zhí)法領(lǐng)域改革將更進(jìn)一步,成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點。
浙江將健全完善全覆蓋的整體政府監(jiān)管體系和全閉環(huán)的行政執(zhí)法體系,加快構(gòu)建全方位的監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同體系,按照“8月底前全面展示、今年底前鞏固提升、2025年更加成熟定型”的目標(biāo),打造權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效“大綜合一體化”行政執(zhí)法新格局,形成在全國具有示范引領(lǐng)作用的改革成果。
基層行政執(zhí)法,痛點如何破解?推進(jìn)國家試點,浙江底氣何在?“大綜合一體化”,善治如何善成?帶著這些問題,記者展開了調(diào)查。
“攥指成拳”高效協(xié)同
進(jìn)入初春,陽光和煦,嘉興市秀洲區(qū)個體戶張紅新的心情像天氣一樣好。
這幾天,他的洗車店生意興旺??粗芭_擺放的檢查記錄,他突然意識到,距離上一次有關(guān)部門來執(zhí)法檢查,已經(jīng)有好幾個月了。
在他的印象中,以前哪怕是針對同一件事,都是“今天你來查,明天他來查”,有時一天就來好幾撥人。他剛執(zhí)行完前一個檢查組的要求,后一個檢查組又提出了新要求。
“現(xiàn)在檢查完全不一樣了。”張紅新記得,上一次檢查,幾個部門拿著一張清單一起來,從排水、生活垃圾分類到消防、市容等,一次性幫店里做了“全身體檢”,省時省力。
在老百姓眼里,不管哪個地方的部門來檢查,還是哪個部門的執(zhí)法人員來檢查,都代表著政府。讓張紅新“感覺不一樣”的這種檢查模式,叫“綜合查一次”,就是“整體政府”的體現(xiàn),通過職能事項梳理、執(zhí)法力量整合、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),實行“進(jìn)一次門,查多件事”,盡可能減少對群眾的影響。
交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、監(jiān)管缺位……這些全國各地都普遍存在的執(zhí)法“難點”“痛點”,在浙江因一項改革而破局——“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革,將發(fā)生頻率高、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的執(zhí)法事項納入綜合行政執(zhí)法,進(jìn)行體制重構(gòu)、流程再造、多跨協(xié)同,扭轉(zhuǎn)基層執(zhí)法“九龍治水”現(xiàn)象。
“10多頂‘大蓋帽’管不好一頂‘大草帽’”,行政執(zhí)法領(lǐng)域,歷來是部門“條抓”強(qiáng),基層“塊統(tǒng)”弱。黨的十九屆四中全會提出,進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊伍,繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法,推動執(zhí)法重心下移,提高行政執(zhí)法能力水平。
各地先行先試的“綜合查一次”,是改革的其中一環(huán)?!按缶C合一體化”行政執(zhí)法的理念是,以構(gòu)建高效協(xié)同的事中事后監(jiān)管執(zhí)法體系為重點,融合“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革,完善職責(zé)清晰、隊伍精簡、協(xié)同高效、機(jī)制健全、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法體制機(jī)制。通俗來說,就是集成執(zhí)法業(yè)務(wù),優(yōu)化執(zhí)法流程,實現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)“審批—監(jiān)管檢查—處罰—監(jiān)督評價”全流程大閉環(huán)。
作為直面基層管理的一線,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)原先在很多管理類目上沒有執(zhí)法權(quán),聯(lián)合執(zhí)法又需要協(xié)調(diào)很多部門和環(huán)節(jié)。最需要行政執(zhí)法的基層,力量反而最薄弱。
在浙西的常山縣球川鎮(zhèn),龐雜的管理事務(wù)曾讓鎮(zhèn)干部不堪重負(fù),尤其是餐飲油煙、占道經(jīng)營等一些執(zhí)法事項鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見管不了”,部門“管得了看不見”,協(xié)調(diào)起來效率低、周期長。綜合行政執(zhí)法改革開展后,當(dāng)?shù)赝ㄟ^編制屬地管理清單,厘清縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)邊界,并建立“一件事”協(xié)同辦理機(jī)制,用“一支隊伍管執(zhí)法”,讓每件事的處理都有了明確歸屬。獲悉國家試點的實施,嘗到“甜頭”的鎮(zhèn)黨委書記邱雪芳連聲稱贊。
從最初的“城市管理”到涵蓋數(shù)十個部門、幾百種事項的綜合行政執(zhí)法,再到如今的“大綜合一體化”行政執(zhí)法,這項改革的名字不斷完善,內(nèi)容幾經(jīng)磨合,實踐持續(xù)深化,但內(nèi)核始終未變:要讓行政執(zhí)法“有人管”“管得住”“管得好”。
創(chuàng)新經(jīng)驗不斷提升
2021年11月,浙江率先在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域出臺省級地方性法規(guī)——《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》,并于今年1月起正式施行。
該條例規(guī)定,縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域行政執(zhí)法工作,深化綜合行政執(zhí)法改革,構(gòu)建監(jiān)管全覆蓋、執(zhí)法全閉環(huán)的“大綜合一體化”行政執(zhí)法體系。
“打破界限,實現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化,已成為行政執(zhí)法改革的必然趨勢?!笔∷痉◤d黨委委員、省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室主任儲厚冰說,這些年,翻閱各地新聞,會發(fā)現(xiàn)全國很多地方都在積極探索行政執(zhí)法改革,為什么這一重磅國家試點能花落浙江?這種“率先”,就是重要原因。
從省委、省政府的高度重視,到多項制度的出臺;從省級層面的頂層設(shè)計,到基層多年來的探索創(chuàng)新……浙江將“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革視作一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的集成變革,一直走在全國前列。
義烏市是全國經(jīng)濟(jì)外向度最高的城市之一,很早就面臨基層執(zhí)法難題。2004年,當(dāng)?shù)貒L試開展綜合行政執(zhí)法改革,成立當(dāng)時浙江唯一一家經(jīng)省政府批復(fù)成立的縣級綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)——義烏市綜合行政執(zhí)法局,在全市集中行使包括市政管理、園林綠化、規(guī)劃管理等全部或部分行政處罰權(quán)及相應(yīng)監(jiān)督檢查權(quán)。“大綜合執(zhí)法”的概念,逐漸進(jìn)入人們的視野,各地也相繼邁出探索的腳步。
從局部試點到全域鋪開,改革層層深入,不斷迭代升級。2015年起,浙江全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨領(lǐng)域、跨部門綜合行政執(zhí)法改革。
梳理改革的推進(jìn)過程,幾個關(guān)鍵年份的重要舉措引人注目:
2018年,趁著機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng),浙江成立全國唯一的省級綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)部門,在全省“一盤棋”統(tǒng)籌推進(jìn)改革。
2019年起,《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法改革的實施意見》《浙江省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄》《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合行政執(zhí)法工作的通知》等一系列文件出臺,搭建起浙江“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的“四梁八柱”。
2020年,省委印發(fā)《法治浙江建設(shè)規(guī)劃(2021—2025年)》,將“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革納入法治浙江建設(shè)規(guī)劃。
值得一提的是,在成為國家試點前,浙江已有4個縣(區(qū))、40余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)被列為綜合行政執(zhí)法改革省級試點,基層創(chuàng)新經(jīng)驗和特色做法不斷涌現(xiàn)。
湖州市吳興區(qū)打造“去中心化”行政執(zhí)法協(xié)同指揮系統(tǒng),一網(wǎng)串聯(lián)全區(qū)26個部門3575個檢查事項5025個執(zhí)法事項,將原來復(fù)雜低效的縣區(qū)聯(lián)合執(zhí)法流程,細(xì)分為80個簡單順暢的實施場景和20個“監(jiān)管一件事”模塊;金華市以婺城區(qū)為試點打造全智治數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng),推動部門間融合共享、數(shù)據(jù)互通,指揮中心平均接收信息時間壓縮到1分鐘內(nèi)……
“成為國家試點,浙江有基礎(chǔ)、有底氣?!遍L期關(guān)注綜合行政執(zhí)法改革的省公共政策研究院副院長蔡寧說,“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革充分體現(xiàn)了浙江全面貫徹習(xí)近平法治思想,對加快建設(shè)法治中國示范區(qū)、高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化具有重要意義。
改革“金字塔”越筑越強(qiáng)
在杭州市拱墅區(qū)東新街道綜合行政執(zhí)法人員陳燕的身上,“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革帶來的變化已經(jīng)顯現(xiàn)。自從“一支隊伍管執(zhí)法”后,一開始她感覺有些不適應(yīng)。因為,她在日常工作中會涉及到的檢查、處罰等事項共有500多項,每一項怎么查、罰不罰、罰多少,常常需要查閱具體適用的法律條款。
國家試點實施后,改革將朝著更精準(zhǔn)的方向深入,范圍和力度持續(xù)加大。到2022年底,浙江的綜合執(zhí)法事項將力爭拓展到60%以上執(zhí)法領(lǐng)域,60%以上高頻率、高綜合、高需求執(zhí)法事項納入綜合執(zhí)法范圍,60%以上行政執(zhí)法量由綜合執(zhí)法部門承擔(dān)。
這三個60%,代表綜合執(zhí)法部門將承擔(dān)起更多職責(zé)與使命。怎么讓相關(guān)人員既能減輕負(fù)擔(dān)與壓力,執(zhí)法效能又得以更好提升?
試點方案里提到了另一個“60”:“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用全面運(yùn)行,執(zhí)法監(jiān)管“一件事”場景應(yīng)用拓展到60件以上。
繼續(xù)加大數(shù)字化改革的牽引作用,無疑是今后“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的重點。數(shù)字應(yīng)用將貫通省市縣鄉(xiāng)四級行政執(zhí)法部門數(shù)據(jù)資源,依托權(quán)力事項庫、執(zhí)法主體庫、執(zhí)法人員庫、監(jiān)管對象庫、證據(jù)共享庫等基礎(chǔ)支撐,在線就能審批和辦案。
在數(shù)字應(yīng)用上,綜合行政執(zhí)法人員可查看本單位承接的處罰事項,清楚了解職責(zé)范圍,自動適配裁量、智能生成執(zhí)法文書,同時線上發(fā)起協(xié)同,請求業(yè)務(wù)主管部門及其他相關(guān)部門提供技術(shù)支持和專業(yè)指導(dǎo),對涉嫌違法犯罪的可推送給公安機(jī)關(guān)予以刑事偵查。
改變,還體現(xiàn)在執(zhí)法結(jié)構(gòu)上。浙江的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革,特色鮮明,用個貼切的比喻來形容:就像搭建“金字塔”。
省級,負(fù)責(zé)監(jiān)管制度設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)等;設(shè)區(qū)的市,負(fù)責(zé)組織查處跨區(qū)域和具有重大影響的復(fù)雜案件,以及全市行政執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào);縣鄉(xiāng),負(fù)責(zé)日常執(zhí)法檢查、一般違法案件查處。
“這個‘金字塔’將越筑越牢?!眱癖f,到今年底,浙江85%以上執(zhí)法力量將進(jìn)一步下沉到縣鄉(xiāng),其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)占60%以上。
對執(zhí)法隊伍而言,此前的“1+X”模式,即一支綜合行政執(zhí)法隊伍和X支部門專業(yè)執(zhí)法隊伍,也將縮減為“1+8以內(nèi)”。市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、文化市場、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等未納入綜合行政執(zhí)法的部門專業(yè)執(zhí)法隊伍,種類將精簡50%以上。
“之所以為‘8以內(nèi)’,是提醒各地不要搞‘一刀切’?!眱癖f,正是貫徹這樣的改革理念,11個設(shè)區(qū)的市的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革方案也各有不同,“全省將建立統(tǒng)一執(zhí)法總目錄,相應(yīng)制定綜合行政執(zhí)法事項目錄和部門專業(yè)執(zhí)法事項目錄;各地則因地制宜建立綜合行政執(zhí)法事項‘基礎(chǔ)庫+自選庫’?!?/p>
如今,浙江“綜合行政執(zhí)法+部門專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的行政執(zhí)法體系已基本形成。省司法廳廳長陳偉表示,省司法廳將會同省委編辦切實發(fā)揮牽頭抓總職能作用,知重負(fù)重、擔(dān)責(zé)盡責(zé),全力推動國家試點落地見效,不僅助力浙江加快形成打造“重要窗口”、高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的標(biāo)志性成果,讓更多企業(yè)和群眾享受改革的紅利,還要努力為全國提供可操作、可復(fù)制、可推廣的浙江改革樣本。