“大綜合一體化”，探路行政執(zhí)法改革

錢祎 沈吟 趙璐潔 劉牧

近日，《浙江省加快推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點工作方案》獲中央批復(fù)同意。這意味著，浙江率先探索的行政執(zhí)法領(lǐng)域改革將更進(jìn)一步，成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點。

浙江將健全完善全覆蓋的整體政府監(jiān)管體系和全閉環(huán)的行政執(zhí)法體系，加快構(gòu)建全方位的監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同體系，按照“8月底前全面展示、今年底前鞏固提升、2025年更加成熟定型”的目標(biāo)，打造權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效“大綜合一體化”行政執(zhí)法新格局，形成在全國具有示范引領(lǐng)作用的改革成果。

基層行政執(zhí)法，痛點如何破解？推進(jìn)國家試點，浙江底氣何在？“大綜合一體化”，善治如何善成？帶著這些問題，記者展開了調(diào)查。

“攥指成拳”高效協(xié)同

進(jìn)入初春，陽光和煦，嘉興市秀洲區(qū)個體戶張紅新的心情像天氣一樣好。

這幾天，他的洗車店生意興旺?？粗芭_擺放的檢查記錄，他突然意識到，距離上一次有關(guān)部門來執(zhí)法檢查，已經(jīng)有好幾個月了。

在他的印象中，以前哪怕是針對同一件事，都是“今天你來查，明天他來查”，有時一天就來好幾撥人。他剛執(zhí)行完前一個檢查組的要求，后一個檢查組又提出了新要求。

“現(xiàn)在檢查完全不一樣了。”張紅新記得，上一次檢查，幾個部門拿著一張清單一起來，從排水、生活垃圾分類到消防、市容等，一次性幫店里做了“全身體檢”，省時省力。

在老百姓眼里，不管哪個地方的部門來檢查，還是哪個部門的執(zhí)法人員來檢查，都代表著政府。讓張紅新“感覺不一樣”的這種檢查模式，叫“綜合查一次”，就是“整體政府”的體現(xiàn)，通過職能事項梳理、執(zhí)法力量整合、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，實行“進(jìn)一次門，查多件事”，盡可能減少對群眾的影響。

交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、監(jiān)管缺位……這些全國各地都普遍存在的執(zhí)法“難點”“痛點”，在浙江因一項改革而破局——“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，將發(fā)生頻率高、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的執(zhí)法事項納入綜合行政執(zhí)法，進(jìn)行體制重構(gòu)、流程再造、多跨協(xié)同，扭轉(zhuǎn)基層執(zhí)法“九龍治水”現(xiàn)象。

“10多頂‘大蓋帽’管不好一頂‘大草帽’”，行政執(zhí)法領(lǐng)域，歷來是部門“條抓”強(qiáng)，基層“塊統(tǒng)”弱。黨的十九屆四中全會提出，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。

各地先行先試的“綜合查一次”，是改革的其中一環(huán)?！按缶C合一體化”行政執(zhí)法的理念是，以構(gòu)建高效協(xié)同的事中事后監(jiān)管執(zhí)法體系為重點，融合“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，完善職責(zé)清晰、隊伍精簡、協(xié)同高效、機(jī)制健全、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法體制機(jī)制。通俗來說，就是集成執(zhí)法業(yè)務(wù)，優(yōu)化執(zhí)法流程，實現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)“審批—監(jiān)管檢查—處罰—監(jiān)督評價”全流程大閉環(huán)。

作為直面基層管理的一線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原先在很多管理類目上沒有執(zhí)法權(quán)，聯(lián)合執(zhí)法又需要協(xié)調(diào)很多部門和環(huán)節(jié)。最需要行政執(zhí)法的基層，力量反而最薄弱。

在浙西的常山縣球川鎮(zhèn)，龐雜的管理事務(wù)曾讓鎮(zhèn)干部不堪重負(fù)，尤其是餐飲油煙、占道經(jīng)營等一些執(zhí)法事項鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見管不了”，部門“管得了看不見”，協(xié)調(diào)起來效率低、周期長。綜合行政執(zhí)法改革開展后，當(dāng)?shù)赝ㄟ^編制屬地管理清單，厘清縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)邊界，并建立“一件事”協(xié)同辦理機(jī)制，用“一支隊伍管執(zhí)法”，讓每件事的處理都有了明確歸屬。獲悉國家試點的實施，嘗到“甜頭”的鎮(zhèn)黨委書記邱雪芳連聲稱贊。

從最初的“城市管理”到涵蓋數(shù)十個部門、幾百種事項的綜合行政執(zhí)法，再到如今的“大綜合一體化”行政執(zhí)法，這項改革的名字不斷完善，內(nèi)容幾經(jīng)磨合，實踐持續(xù)深化，但內(nèi)核始終未變：要讓行政執(zhí)法“有人管”“管得住”“管得好”。

創(chuàng)新經(jīng)驗不斷提升

2021年11月，浙江率先在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域出臺省級地方性法規(guī)——《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》，并于今年1月起正式施行。

該條例規(guī)定，縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域行政執(zhí)法工作，深化綜合行政執(zhí)法改革，構(gòu)建監(jiān)管全覆蓋、執(zhí)法全閉環(huán)的“大綜合一體化”行政執(zhí)法體系。

“打破界限，實現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化，已成為行政執(zhí)法改革的必然趨勢?！笔∷痉◤d黨委委員、省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室主任儲厚冰說，這些年，翻閱各地新聞，會發(fā)現(xiàn)全國很多地方都在積極探索行政執(zhí)法改革，為什么這一重磅國家試點能花落浙江？這種“率先”，就是重要原因。

從省委、省政府的高度重視，到多項制度的出臺;從省級層面的頂層設(shè)計，到基層多年來的探索創(chuàng)新……浙江將“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革視作一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的集成變革，一直走在全國前列。

義烏市是全國經(jīng)濟(jì)外向度最高的城市之一，很早就面臨基層執(zhí)法難題。2004年，當(dāng)?shù)貒L試開展綜合行政執(zhí)法改革，成立當(dāng)時浙江唯一一家經(jīng)省政府批復(fù)成立的縣級綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)——義烏市綜合行政執(zhí)法局，在全市集中行使包括市政管理、園林綠化、規(guī)劃管理等全部或部分行政處罰權(quán)及相應(yīng)監(jiān)督檢查權(quán)。“大綜合執(zhí)法”的概念，逐漸進(jìn)入人們的視野，各地也相繼邁出探索的腳步。

從局部試點到全域鋪開，改革層層深入，不斷迭代升級。2015年起，浙江全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨領(lǐng)域、跨部門綜合行政執(zhí)法改革。

梳理改革的推進(jìn)過程，幾個關(guān)鍵年份的重要舉措引人注目：

2018年，趁著機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，浙江成立全國唯一的省級綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)部門，在全省“一盤棋”統(tǒng)籌推進(jìn)改革。

2019年起，《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法改革的實施意見》《浙江省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄》《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的通知》等一系列文件出臺，搭建起浙江“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的“四梁八柱”。

2020年，省委印發(fā)《法治浙江建設(shè)規(guī)劃（2021—2025年）》，將“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革納入法治浙江建設(shè)規(guī)劃。

值得一提的是，在成為國家試點前，浙江已有4個縣（區(qū)）、40余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）被列為綜合行政執(zhí)法改革省級試點，基層創(chuàng)新經(jīng)驗和特色做法不斷涌現(xiàn)。

湖州市吳興區(qū)打造“去中心化”行政執(zhí)法協(xié)同指揮系統(tǒng)，一網(wǎng)串聯(lián)全區(qū)26個部門3575個檢查事項5025個執(zhí)法事項，將原來復(fù)雜低效的縣區(qū)聯(lián)合執(zhí)法流程，細(xì)分為80個簡單順暢的實施場景和20個“監(jiān)管一件事”模塊;金華市以婺城區(qū)為試點打造全智治數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)，推動部門間融合共享、數(shù)據(jù)互通，指揮中心平均接收信息時間壓縮到1分鐘內(nèi)……

“成為國家試點，浙江有基礎(chǔ)、有底氣?！遍L期關(guān)注綜合行政執(zhí)法改革的省公共政策研究院副院長蔡寧說，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革充分體現(xiàn)了浙江全面貫徹習(xí)近平法治思想，對加快建設(shè)法治中國示范區(qū)、高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化具有重要意義。

改革“金字塔”越筑越強(qiáng)

在杭州市拱墅區(qū)東新街道綜合行政執(zhí)法人員陳燕的身上，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革帶來的變化已經(jīng)顯現(xiàn)。自從“一支隊伍管執(zhí)法”后，一開始她感覺有些不適應(yīng)。因為，她在日常工作中會涉及到的檢查、處罰等事項共有500多項，每一項怎么查、罰不罰、罰多少，常常需要查閱具體適用的法律條款。

國家試點實施后，改革將朝著更精準(zhǔn)的方向深入，范圍和力度持續(xù)加大。到2022年底，浙江的綜合執(zhí)法事項將力爭拓展到60%以上執(zhí)法領(lǐng)域，60%以上高頻率、高綜合、高需求執(zhí)法事項納入綜合執(zhí)法范圍，60%以上行政執(zhí)法量由綜合執(zhí)法部門承擔(dān)。

這三個60%，代表綜合執(zhí)法部門將承擔(dān)起更多職責(zé)與使命。怎么讓相關(guān)人員既能減輕負(fù)擔(dān)與壓力，執(zhí)法效能又得以更好提升？

試點方案里提到了另一個“60”：“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用全面運(yùn)行，執(zhí)法監(jiān)管“一件事”場景應(yīng)用拓展到60件以上。

繼續(xù)加大數(shù)字化改革的牽引作用，無疑是今后“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的重點。數(shù)字應(yīng)用將貫通省市縣鄉(xiāng)四級行政執(zhí)法部門數(shù)據(jù)資源，依托權(quán)力事項庫、執(zhí)法主體庫、執(zhí)法人員庫、監(jiān)管對象庫、證據(jù)共享庫等基礎(chǔ)支撐，在線就能審批和辦案。

在數(shù)字應(yīng)用上，綜合行政執(zhí)法人員可查看本單位承接的處罰事項，清楚了解職責(zé)范圍，自動適配裁量、智能生成執(zhí)法文書，同時線上發(fā)起協(xié)同，請求業(yè)務(wù)主管部門及其他相關(guān)部門提供技術(shù)支持和專業(yè)指導(dǎo)，對涉嫌違法犯罪的可推送給公安機(jī)關(guān)予以刑事偵查。

改變，還體現(xiàn)在執(zhí)法結(jié)構(gòu)上。浙江的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，特色鮮明，用個貼切的比喻來形容：就像搭建“金字塔”。

省級，負(fù)責(zé)監(jiān)管制度設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)等;設(shè)區(qū)的市，負(fù)責(zé)組織查處跨區(qū)域和具有重大影響的復(fù)雜案件，以及全市行政執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào);縣鄉(xiāng)，負(fù)責(zé)日常執(zhí)法檢查、一般違法案件查處。

“這個‘金字塔’將越筑越牢?！眱癖f，到今年底，浙江85%以上執(zhí)法力量將進(jìn)一步下沉到縣鄉(xiāng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）占60%以上。

對執(zhí)法隊伍而言，此前的“1+X”模式，即一支綜合行政執(zhí)法隊伍和X支部門專業(yè)執(zhí)法隊伍，也將縮減為“1+8以內(nèi)”。市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、文化市場、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等未納入綜合行政執(zhí)法的部門專業(yè)執(zhí)法隊伍，種類將精簡50%以上。

“之所以為‘8以內(nèi)’，是提醒各地不要搞‘一刀切’?！眱癖f，正是貫徹這樣的改革理念，11個設(shè)區(qū)的市的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革方案也各有不同，“全省將建立統(tǒng)一執(zhí)法總目錄，相應(yīng)制定綜合行政執(zhí)法事項目錄和部門專業(yè)執(zhí)法事項目錄;各地則因地制宜建立綜合行政執(zhí)法事項‘基礎(chǔ)庫+自選庫’?！?/p>

如今，浙江“綜合行政執(zhí)法+部門專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的行政執(zhí)法體系已基本形成。省司法廳廳長陳偉表示，省司法廳將會同省委編辦切實發(fā)揮牽頭抓總職能作用，知重負(fù)重、擔(dān)責(zé)盡責(zé)，全力推動國家試點落地見效，不僅助力浙江加快形成打造“重要窗口”、高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的標(biāo)志性成果，讓更多企業(yè)和群眾享受改革的紅利，還要努力為全國提供可操作、可復(fù)制、可推廣的浙江改革樣本。