蔣文峰

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

伴隨著物質(zhì)及精神生活的豐富，我國民眾飼養(yǎng)犬只的數(shù)量激增，但同時又普遍存在因肆意養(yǎng)犬行為引發(fā)的犬吠糾紛、惡犬傷人、狂犬病事件等一系列問題，對人身安全、環(huán)境、衛(wèi)生、交通等社會管理秩序產(chǎn)生了嚴重的影響。在“犬患”問題成為全國性治理難題困境下，亟待政府部門運用公權(quán)力實施干預(yù)、加強管理。目前，國務(wù)院相關(guān)部門以及各地頒布了養(yǎng)犬管理法律規(guī)范對相關(guān)問題予以規(guī)制。然而，對現(xiàn)行不同層級、不同性質(zhì)的規(guī)范文本進行分析，發(fā)現(xiàn)其存在法律規(guī)范沖突、內(nèi)容規(guī)定不明確、義務(wù)與責(zé)任規(guī)定不完善等問題，從而導(dǎo)致了現(xiàn)實中養(yǎng)犬管理效果不佳的結(jié)果。養(yǎng)犬管理的先決條件在于規(guī)范本身，對其予以完善勢在必行。

一、體系與主要內(nèi)容：基于現(xiàn)行養(yǎng)犬管理法律規(guī)范的梳理

我國于1980 年發(fā)布的《家犬管理條例》①《家犬管理條例》雖名為“條例”，實則是由當(dāng)時的衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、對外貿(mào)易部、全國供銷合作總社于1980 年11 月18 日發(fā)布的部門規(guī)章。首次對養(yǎng)犬事項作出集中規(guī)定。此后，以其為主要依據(jù)的地方養(yǎng)犬管理規(guī)范相繼頒布實施。我國養(yǎng)犬管理規(guī)范歷經(jīng)“禁止養(yǎng)犬”、“限制養(yǎng)犬”至“綜合管理”的理念變化，[1]現(xiàn)已形成具有不同層級、不同性質(zhì)的相關(guān)規(guī)范體系，所規(guī)定的內(nèi)容也已涵蓋養(yǎng)犬管理的主要方面。

（一）法律規(guī)范體系的整體架構(gòu)：我國養(yǎng)犬管理的透視

針對“養(yǎng)犬管理法律規(guī)范”，本研究查閱了我國相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章等，收集了10 個省級行政區(qū)劃與98 個地、縣級行政區(qū)劃的養(yǎng)犬管理規(guī)范，①本研究所搜集的養(yǎng)犬管理法律規(guī)范是以“養(yǎng)犬”、“犬類管理”為關(guān)鍵詞在“北大法寶”和“北大法意網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫中精確檢索并進行人工篩選后獲得。需要說明的是，本研究所搜集的法律規(guī)范雖未能窮盡現(xiàn)行生效的文件，但其占比也已不小，基本上能夠呈現(xiàn)我國養(yǎng)犬管理法律規(guī)范的現(xiàn)狀。數(shù)量參見下表：

我國養(yǎng)犬管理相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章及地方規(guī)范數(shù)量統(tǒng)計表

目前，我國尚無專門的法律和行政法規(guī)對養(yǎng)犬事項作出規(guī)定，僅在某些法律的部分條款中對此有所涉及，如在《中華人民共和國動物防疫法》（2021）、《中華人民共和國治安管理處罰法》（2013）、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（2010 年施行，2021 年廢止）、《中華人民共和國物權(quán)法》（2007 年施行，2021 年廢止）、《中華人民共和國民法典》（2021）有零散規(guī)定。而在部門規(guī)章層面，對此作出規(guī)定的有《國家動物狂犬病防治計劃（2017-2020 年）》（2017）、《關(guān)于加強狂犬病疫苗免疫接種工作的通知》（2008）、《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》（1991）、《關(guān)于加強狂犬病預(yù)防控制工作的意見》（1984）、《家犬管理條例》（1980）。當(dāng)前，養(yǎng)犬管理法律規(guī)范主要由地方人大和政府以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)。其中，省級地方性法規(guī)主要有《上海市養(yǎng)犬管理條例》（2016）、《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》（2003）等，而省級地方政府規(guī)章則包括《廣西壯族自治區(qū)犬類管理暫行辦法》（2016）、《重慶市養(yǎng)犬管理暫行辦法》（2012）等。相比而言，在設(shè)區(qū)的市（或自治州）一級，對養(yǎng)犬事項作出規(guī)定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件在數(shù)量上更多。②我國于2015 年修改《立法法》后，設(shè)區(qū)的市、自治州人大和政府才被授予地方立法權(quán)限，而此前因無立法權(quán)出臺的養(yǎng)犬管理規(guī)范，其性質(zhì)只能被歸結(jié)于規(guī)范性文件。此外，在縣級政府中也存在以規(guī)范性文件規(guī)定養(yǎng)犬事項的實例，例如杭州市下轄的桐廬縣等。綜上，我國有關(guān)養(yǎng)犬管理的法律規(guī)范體系主要由法律、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件等構(gòu)成。

（二）現(xiàn)行養(yǎng)犬管理法律規(guī)范的主要內(nèi)容：體制、核心要素與責(zé)任分擔(dān)

由上可知，我國養(yǎng)犬管理大都由各地出臺規(guī)范予以規(guī)制，其在具體情形上雖存在不同規(guī)定，但在養(yǎng)犬管理的主要內(nèi)容方面均有所涉及，概括如下：

1.養(yǎng)犬管理體制：協(xié)調(diào)機制與協(xié)同管理

各地規(guī)范中大都采取由人民政府組織建立養(yǎng)犬管理協(xié)調(diào)工作機制，各部門按照法定職責(zé)分工協(xié)同管理養(yǎng)犬工作規(guī)制方式。其中，大部分城市還明確了養(yǎng)犬管理的主管機關(guān)，主要有公安機關(guān)、城管部門和市容環(huán)境衛(wèi)生部門三種情形。③明確規(guī)定養(yǎng)犬管理主管機關(guān)的城市主要分為三類：一是由公安機關(guān)作為主管部門，如北京、上海、廣州、南京、武漢等，這是國內(nèi)大部分地方所采取的做法。二是由城管部門作為主管部門，如深圳、銀川、福州等。三是由市容環(huán)境衛(wèi)生部門作為主管部門，如杭州、鄭州等。此外，也有部分地方暫未規(guī)定主管部門，而是在養(yǎng)犬管理協(xié)調(diào)工作機制下由各政府部門各負其責(zé)。同時，秉承著綜合管理服務(wù)的理念，部分城市對基層的村（居）民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和廣播、電視、報紙等新聞媒體以及社會團體、部隊、企業(yè)、學(xué)校等單位在養(yǎng)犬事項中應(yīng)盡的責(zé)任也作出了相關(guān)規(guī)定。

2.飼養(yǎng)犬只區(qū)域：因地制宜與具體適用

在整理的地方規(guī)定中，各城市為更好管理養(yǎng)犬，一般會劃定區(qū)域并對不同區(qū)域適用不同的規(guī)范。主要做法有：重點管理區(qū)與一般管理區(qū)，如北京、蘇州、南京等；嚴格管理區(qū)與一般管理區(qū)，如珠海、廣州、蘭州等；禁養(yǎng)區(qū)與限養(yǎng)區(qū)，如武漢、馬鞍山等；重點限養(yǎng)區(qū)與一般限養(yǎng)區(qū)，如杭州、西安、汕頭等。而有的城市則不劃分管理區(qū)域，直接對整個城區(qū)的養(yǎng)犬管理工作作出統(tǒng)一規(guī)定，如上海、深圳等。

3.犬只登記和免疫、養(yǎng)犬行為規(guī)范①養(yǎng)犬行為規(guī)范的內(nèi)涵有狹義與廣義的區(qū)分。狹義的養(yǎng)犬行為規(guī)范僅指我國各城市養(yǎng)犬管理規(guī)范中就養(yǎng)犬人在飼養(yǎng)過程中什么行為可為，什么行為不可為所作出的具體規(guī)定，如：攜犬只外出時應(yīng)束犬鏈，由完全民事行為能力人牽引的規(guī)定等。而廣義上的養(yǎng)犬行為規(guī)范除狹義范疇之外，還包括犬只免疫、登記以及領(lǐng)養(yǎng)等內(nèi)容。在本研究中探討的內(nèi)容僅限于前者。、犬只經(jīng)營和收容

犬只免疫是實行登記的前提，目的在于預(yù)防狂犬病。各地養(yǎng)犬管理規(guī)范中均規(guī)定了養(yǎng)犬登記和犬只免疫制度，不同之處在于：大部分城市不視區(qū)域之別，實行統(tǒng)一的養(yǎng)犬登記及免疫制度，如北京、上海、深圳、西安等，但也有根據(jù)區(qū)域劃分實行不同制度的城市，如重慶、廣州等。其具體涉及禁止飼養(yǎng)犬種、登記條件和程序、免疫程序以及費用等內(nèi)容。

肆意養(yǎng)犬是引起民眾矛盾與社會和政府關(guān)注的主要原因之一。從搜集的養(yǎng)犬管理規(guī)范來看，養(yǎng)犬人的日常行為也是各城市加以規(guī)制的核心內(nèi)容，其主要涉及飼養(yǎng)過程中的禁止行為、攜犬外出的行為規(guī)范、犬只活動的時間和區(qū)域范圍、犬只傷人毀物的責(zé)任劃分等事項。具體養(yǎng)犬行為應(yīng)由地方政府規(guī)定，目前的養(yǎng)犬立法現(xiàn)狀也符合《立法法》對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章管轄事務(wù)的界定，[2]但各地因理解不一，規(guī)定差別較大。

寵物市場的迅速發(fā)展促生了大量的犬只經(jīng)營者，各地主要通過限定經(jīng)營資格與場所的方式對其進行管理。相較而言，犬只收容帶有動物保護思想，但各地對此規(guī)定的具體內(nèi)容并不多，主要涉及領(lǐng)養(yǎng)、絕育等事項。此外，部分城市為滿足實際工作需要，會批準相關(guān)的管理協(xié)會或民間動物保護組織參與犬只收容，例如：上海、蘇州、西安等。

4.法律責(zé)任：社會秩序的管理責(zé)任分擔(dān)

目前而言，我國各地的相關(guān)規(guī)范更著重于社會秩序的管理，其內(nèi)容圍繞養(yǎng)犬行為規(guī)范、犬只免疫與狂犬病預(yù)防、犬只交易等展開，對養(yǎng)犬人、犬只經(jīng)營者提出了諸多的行為規(guī)范。法律責(zé)任部分即是針對違反這些行為規(guī)范而設(shè)定的否定性后果，具體表現(xiàn)為警告、罰款等處罰。

二、規(guī)范困境：養(yǎng)犬管理具體內(nèi)容的行政法分析

在目前無國家層面的相關(guān)立法現(xiàn)狀下，現(xiàn)行國務(wù)院相關(guān)部門以及地方養(yǎng)犬管理法律規(guī)范等在規(guī)制養(yǎng)犬、保障公民健康和人身安全、維護市容環(huán)境和公共秩序等方面所發(fā)揮的作用不言而喻。然而，其存在諸多法律規(guī)范沖突、內(nèi)容規(guī)定不明確、義務(wù)與責(zé)任規(guī)定不完善等問題，影響和制約著養(yǎng)犬管理工作的有效開展。

（一）養(yǎng)犬管理法律規(guī)范沖突

法律沖突本是國際私法的基本概念，但由于其他部門法在適用時同樣存在矛盾，因此將法律規(guī)定之間的沖突、相互抵觸和不一致概括地稱為法律沖突。[3]法律沖突是法律領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，在行政法律規(guī)范之間更是如此，由于其復(fù)雜性，這種沖突往往以錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系或者變化多端的樣態(tài)呈現(xiàn)。[4]我國養(yǎng)犬管理法律規(guī)范中即存在如下具體表現(xiàn)：

其一，處罰種類與幅度的規(guī)定。現(xiàn)行《治安管理處罰法》第75 條第1 款規(guī)定，飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，或者放任動物恐嚇他人的，處200 元以上500 元以下罰款。依據(jù)《行政處罰法》之規(guī)定，法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)和政府規(guī)章需要作出具體規(guī)定的，應(yīng)在其行為、種類和幅度范圍內(nèi)規(guī)定。①參見《行政處罰法》第11 條第2 款、第13 條第1 款的規(guī)定。然而，地方養(yǎng)犬立法中就“干擾他人正常生活”情形的處罰規(guī)定較為混亂，例如《遼寧省養(yǎng)犬管理規(guī)定》（2014）第26 條增加“強制收容犬只并吊銷《養(yǎng)犬登記證》”的處罰結(jié)果；《天津市養(yǎng)犬管理條例》（2005）第30 條更將處罰規(guī)定為，由公安機關(guān)予以警告，并可處100 元以上500 元以下罰款；情節(jié)嚴重的，由公安機關(guān)沒收其犬，并注銷犬類登記證?！胺湃蝿游锟謬標恕钡那闆r與上述類似，同樣存在不同情形。例如《蘭州市養(yǎng)犬管理條例》（2016）第48 條第5 項規(guī)定，放任、驅(qū)使犬只恐嚇、傷害他人的，給予警告；警告后仍不改正的，處500 元以上2000 元以下罰款。相關(guān)情形同時違反《治安管理處罰法》第43 條第1 款和第75 條第2 款之規(guī)定。②《治安管理處罰法》第43 條第1 款之規(guī)定，毆打他人的、或者故意傷害他人身體的，處5 日以上10 日以下拘留，并處200 元以上500 元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5 日以下拘留或者500 元以下罰款；第75 條第2 款之規(guī)定，驅(qū)使動物傷害他人的，依照本法第43 條第1 款的規(guī)定處罰。

其二，養(yǎng)犬登記及收費的設(shè)定。養(yǎng)犬人飼養(yǎng)犬只本是其應(yīng)有之權(quán)利，但我國各地養(yǎng)犬管理規(guī)范中“養(yǎng)犬人必須對犬只進行登記，否則屬于違法”的規(guī)定，在性質(zhì)上是對養(yǎng)犬人飼養(yǎng)犬只資格的有限設(shè)禁和解禁，符合行政許可的性質(zhì)界定。[5]基于此，在養(yǎng)犬登記及收費事項中將出現(xiàn)以下問題：第一，設(shè)區(qū)的市或自治州人民政府設(shè)定許可。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市和自治州政府被排除于行政許可設(shè)定的主體之列。③參見《行政許可法》第14 條、第15 條和第17 條的規(guī)定。

而在本研究收集的養(yǎng)犬管理規(guī)范中，除有省級或設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會出臺地方性法規(guī)作為依據(jù)的情形外，直接由政府出臺文件規(guī)定養(yǎng)犬登記事項的例子不在少數(shù)，如：保定、漢中、株洲等。④參見《保定市市區(qū)養(yǎng)犬管理實施細則》（2014）第11 條、《漢中市犬只管理辦法》（2009）第8 條、《株洲市城市養(yǎng)犬管理規(guī)定》（2007）第8 條第3 款的規(guī)定。第二，養(yǎng)犬登記費的收取?！缎姓S可法》第58 條規(guī)定“行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進行檢查監(jiān)督，不得收取任何費用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！蹦壳埃覈姆?、行政法規(guī)尚未規(guī)定養(yǎng)犬登記收費事項，因此地方養(yǎng)犬管理規(guī)范無權(quán)規(guī)定。然而現(xiàn)實中，忻州、馬鞍山、漢中等城市卻明確提出工本費、登記費或年審費的收取。⑤參見《忻州市城區(qū)養(yǎng)犬暫行規(guī)定》（2012）第11 條第3 項、《馬鞍山市養(yǎng)犬管理規(guī)定（試行）》（2011）第14 條第1 款、《漢中市犬只管理辦法》（2009）第9 條第3 項的規(guī)定。此外，我國養(yǎng)犬管理規(guī)范中對于管理服務(wù)費的規(guī)定較為普遍，其性質(zhì)存在疑問。從各地的規(guī)定來看，管理服務(wù)費的內(nèi)涵極不明確，包含了免疫費、工本費、登記費等，甚至有時與上述費用并列規(guī)定。費用內(nèi)涵的不明確致使其性質(zhì)也“撲朔迷離”。

除上述內(nèi)容與現(xiàn)行法律的縱向沖突外，我國養(yǎng)犬管理法律規(guī)范在橫向方面的沖突同樣存在。由于我國法律對養(yǎng)犬規(guī)定零散且無行政法規(guī)規(guī)定，因此橫向沖突主要存在于部門規(guī)章與地方規(guī)范間。該類規(guī)范處于我國法律體系中的“中間位置”，對事項規(guī)定較為具體，一旦就同一事項作出不同規(guī)定，即產(chǎn)生直接的沖突。但需要說明的是，現(xiàn)有養(yǎng)犬管理規(guī)范之間雖存在較多不一致規(guī)定，但并非凡字面表述不一致的規(guī)范間均構(gòu)成沖突，因為法律沖突不僅僅是字面表述不一或含義不同，最根本的是據(jù)此對同一類社會關(guān)系進行調(diào)整時，會產(chǎn)生不同的法律后果才是問題的關(guān)鍵所在。[6]正因如此，我國養(yǎng)犬管理法律規(guī)范在養(yǎng)犬管理理念、管理主體、具體養(yǎng)犬行為規(guī)范、是否強制免疫以及免疫費用收取等方面仍有沖突規(guī)定。例如我國《傳染病防治法實施辦法》（1991）第66 條第1 款第12 項賦予衛(wèi)生部門查處違章養(yǎng)犬或者拒絕、阻撓捕殺違章犬，造成咬傷他人或者導(dǎo)致人群發(fā)生狂犬病情形的權(quán)限。首先，《傳染病防治法實施辦法》主要針對的是傳染病，“違章養(yǎng)犬或拒絕、阻撓捕殺違章犬”不一定會導(dǎo)致狂犬病發(fā)生，且由其造成咬傷他人的情形與衛(wèi)生部門本身的職責(zé)內(nèi)容關(guān)聯(lián)度相去甚遠，部門規(guī)章如此規(guī)定，不夠科學(xué)。其次，部分城市對違章養(yǎng)犬咬傷他人的處理主體規(guī)定為相應(yīng)的主管機關(guān)（主要是公安機關(guān)或城管機關(guān)），例如：太原、銀川、深圳等。①參見《太原市養(yǎng)犬管理條例》（2012）第38 條、《銀川市養(yǎng)犬管理條例》（2007）第37 條第2 款、《深圳市養(yǎng)犬管理條例》（2006）第42 條的規(guī)定。此種情況下，部門規(guī)章與地方規(guī)范間的沖突顯而易見。囿于篇幅，本研究僅列舉分析了較為普遍和明顯的沖突點，但其足以說明我國現(xiàn)行養(yǎng)犬管理法律規(guī)范在犬只管理的各方面均存在著縱向或橫向沖突。

（二）內(nèi)容規(guī)定不明確：“各自為政”與“獨挑重擔(dān)”

目前，我國養(yǎng)犬管理呈現(xiàn)“各自為政”的狀況。各地規(guī)范內(nèi)容雖涉及養(yǎng)犬管理事項的主要方面，但從具體層面來看，其規(guī)定仍不夠明確，前述提及的養(yǎng)犬管理服務(wù)費用即為一例，其他方面則以養(yǎng)犬管理體制問題最為突出。養(yǎng)犬管理工作能否順利開展是以確定的養(yǎng)犬管理體制為前提條件的，否則將會引發(fā)執(zhí)法不規(guī)范乃至不作為等問題發(fā)生。在規(guī)范層面，目前大部分地方對養(yǎng)犬管理協(xié)調(diào)機制、主管機關(guān)、相關(guān)部門與社會主體參與養(yǎng)犬管理工作的規(guī)定較為籠統(tǒng)，僅強調(diào)“按照法定職責(zé)做好養(yǎng)犬管理工作”，而未明確各部門的權(quán)責(zé)與分工。從各地實踐情況來看，大部分城市的養(yǎng)犬管理協(xié)調(diào)機制確實也未有效發(fā)揮其統(tǒng)籌作用，加之各地規(guī)范中管理部門及其相應(yīng)職責(zé)規(guī)定的沖突與不明確，造成目前養(yǎng)犬管理工作往往形成由主管機關(guān)“獨挑重擔(dān)”，而協(xié)管部門參與力度不夠這樣的結(jié)果。比如，工商部門對犬類交易場所的資質(zhì)與經(jīng)營范圍的檢查不全面，畜牧獸醫(yī)部門對動物疫苗監(jiān)管不徹底，城管綜合執(zhí)法部門對不文明的養(yǎng)犬行為未及時處理，規(guī)劃部門對犬類留檢場所之規(guī)劃未給予足夠支持等。這些問題也是造成現(xiàn)實中針對未登記犬、流浪犬的專項整治行動時常發(fā)生的主要原因，而此現(xiàn)象則與各地規(guī)范要求的日常管理精神相背離。②當(dāng)前我國養(yǎng)犬管理“各自為政”與“獨挑重擔(dān)”問題較為突出。參見《杭州犬類專項治理昨啟動大力倡導(dǎo)文明養(yǎng)犬新風(fēng)尚》，載浙江在線新聞網(wǎng)，https://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/hznews/201811/t20181116_8758792.shtml；《成都開展為期近三個月的犬只管理專項整治行動》，載四川省人民政府網(wǎng)，https://www.sc.gov.cn/10462/12771/2018/8/20/10457244.shtml，2021 年8 月20 日訪問。此外，城市中養(yǎng)犬人不知曉其本地養(yǎng)犬管理規(guī)范同樣也暴露相關(guān)部門宣傳上的不足。

（三）義務(wù)與責(zé)任：規(guī)定缺失與操作呆板

我國犬只基數(shù)龐大加之肆意養(yǎng)犬的現(xiàn)狀不僅對社會管理秩序造成影響，同時對城市空間的擠壓也日益嚴重，③根據(jù)相關(guān)部門預(yù)測，我國現(xiàn)有犬只數(shù)量已達1.5 億只以上。參見《中國有十三億人口，你卻不知道有多少條狗》，載網(wǎng)易網(wǎng)，https://www.163.com/dy/article/D7LF091K0525ETH7.html，2021 年8 月20 日訪問。因此需要養(yǎng)犬管理規(guī)范對相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)予以平衡。從秩序法角度探討犬只的飼養(yǎng)規(guī)范，首先應(yīng)了解的是秩序法所針對的是相對人，因秩序法直接產(chǎn)生限制人身自由與權(quán)利的法律效果，因此行政處罰是秩序法的重要組成部分，其相對人即是處罰的對象。在犬只飼養(yǎng)規(guī)范上，其處罰的對象仍然是人，并非犬只。[7]但是與國外規(guī)范養(yǎng)犬人行為所堅持的重罰嚴管原則相比，[8]我國現(xiàn)行養(yǎng)犬管理法律規(guī)范就養(yǎng)犬人義務(wù)和責(zé)任方面的規(guī)定并不完善，突出表現(xiàn)為行政處罰輕且方式簡單。目前，國家立法層面僅有《治安管理處罰法》第75 條涉及飼養(yǎng)動物的處罰規(guī)定，一般情形下其處罰方式為警告或200 元以上500 元以下罰款，僅在“驅(qū)使動物傷害他人”情形中有拘留規(guī)定。而地方規(guī)范層面由于受上位法的限制，總體而言處罰幅度較低，方式也較為簡單。雖然各地針對具體情形有不同的處罰規(guī)定，但其合法性方面則存在質(zhì)疑。由于處罰規(guī)定較輕的原因，養(yǎng)犬人不守法的問題十分突出。從執(zhí)法角度而言，由于處罰并未產(chǎn)生較好的約束作用，不少違法養(yǎng)犬者置相關(guān)執(zhí)法機關(guān)的處罰于不顧。由此可以看出，當(dāng)前對于養(yǎng)犬人的管理呈現(xiàn)惡性循環(huán)的狀況。

在具體養(yǎng)犬管理實踐中，影響管理效果的規(guī)范因素仍有飼養(yǎng)犬只區(qū)域劃分、禁養(yǎng)犬只品種確定、科學(xué)技術(shù)運用等方面。但從行政法規(guī)制角度而言，上述分析的幾個方面問題則是導(dǎo)致實踐效果不佳的主要原因。我國養(yǎng)犬管理法律規(guī)范在地方層面歷經(jīng)多年發(fā)展，所發(fā)揮的作用不言而喻，但是暴露的問題同樣不可忽視且亟待解決。在我國現(xiàn)行立法體制和權(quán)限下，前述所提及的免疫費用是否收取、飼養(yǎng)犬只區(qū)域劃分等問題仍可通過地方立法完善，但在養(yǎng)犬管理體制、犬只登記，特別是違反規(guī)定的處罰及其統(tǒng)一性等方面則應(yīng)依靠國家層面立法予以解決。由此，從理想角度而言，我國養(yǎng)犬管理應(yīng)在地方立法所積累的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，通過國家層面立法對相應(yīng)問題加以明確。

三、立法與清理：多維度的路徑選擇

當(dāng)前，養(yǎng)犬管理規(guī)范層面所暴露的問題在現(xiàn)行制度下已不能有效通過地方部門予以解決，此外我國養(yǎng)犬管理主要依賴于國務(wù)院相關(guān)部門規(guī)章和地方有關(guān)規(guī)范已不符合時代發(fā)展的需要。從整個法律體系完善的角度考量，養(yǎng)犬管理的國家層面立法必不可少，部門規(guī)章及地方規(guī)范應(yīng)依其上位法展開清理工作，在具體立法事項、規(guī)制程度等方面應(yīng)有所區(qū)別和側(cè)重。

（一）國家層面立法

國家層面的專門養(yǎng)犬管理法律規(guī)范依據(jù)缺失的現(xiàn)狀不僅加劇了地方相關(guān)規(guī)范之間的沖突，還是養(yǎng)犬管理實踐中諸多問題產(chǎn)生的根本原因?？梢姡瑖覍用娴牧⒎ú攀墙鉀Q相關(guān)問題的基礎(chǔ)。

1.立法的必要性

就目前掌握的文獻來看，針對犬只飼養(yǎng)的立法問題，我國學(xué)界以及參政議政的人大代表和政協(xié)委員總體上持肯定態(tài)度，[9]但也有學(xué)者認為犬只管理屬地方事務(wù)，在現(xiàn)狀下應(yīng)充分發(fā)揮地方立法作用。[10]本研究認為后者觀點并未精細考慮養(yǎng)犬管理領(lǐng)域之特殊性，從而導(dǎo)致結(jié)論誤判。

（1）立法需求：現(xiàn)實與依法養(yǎng)犬的需要

前述對目前我國養(yǎng)犬管理形勢及存在的問題進行了探討，在“犬患”成為全國性治理難題的背景下，從現(xiàn)實客觀層面來看，需要國家層面的法律規(guī)范對此予以規(guī)制，才能在總體上解決養(yǎng)犬管理的無序狀況。此外，在既有地方規(guī)范無法解決自身問題從而導(dǎo)致養(yǎng)犬人肆意養(yǎng)犬、相關(guān)部門執(zhí)法不規(guī)范乃至不作為等情況下，為使養(yǎng)犬管理整體納入法治軌道，需要從國家層面對相關(guān)事項作出明確規(guī)定。

（2）立法要求：體系完整與法制統(tǒng)一

客觀而言，當(dāng)前從國家層面對于動物管理的立法關(guān)切嚴重不足。在犬只基數(shù)龐大及“犬患”問題嚴重的情形下，絕大部分相關(guān)規(guī)范僅限于地方層面造成了其管理體系的整體失衡。我國并非所有城市都出臺了養(yǎng)犬管理規(guī)范，在國家層面具體養(yǎng)犬管理立法缺位的情況下，部分城市出現(xiàn)了對流浪犬等問題處理無法可依的現(xiàn)象。[11]此外，國家層面的養(yǎng)犬管理立法缺失從根本上加劇了養(yǎng)犬管理相關(guān)法律規(guī)范間沖突的產(chǎn)生。由于沒有直接的上位法對立法權(quán)限和幅度進行必要限縮，各地“自認”在其權(quán)限范圍內(nèi)可以對養(yǎng)犬管理事項進行隨意規(guī)定。其中對于《治安管理處罰法》第75 條的理解最為典型。地方規(guī)范中大都規(guī)定“束犬鏈出戶”等行為要求及相應(yīng)責(zé)任，在沒有上位法明確該類行為范圍的情況下，各地由于立法技術(shù)粗疏乃至出于加大懲罰力度等原因而隨意規(guī)定處罰，例如《湖北省物業(yè)服務(wù)和管理條例》（2016）第72 條第2 款規(guī)定“攜犬只出戶未束犬鏈的，由公安機關(guān)責(zé)令改正；拒不改正的，處500 元以上1000 元以下罰款；情節(jié)惡劣或者造成嚴重后果的，沒收犬只”。然而，“未束犬鏈出戶”等行為是否屬于《治安管理處罰法》中“放任動物恐嚇他人”的范疇以及在行為性質(zhì)和危害程度相似的情況下，其與《治安管理處罰法》規(guī)定的處罰內(nèi)容不同，社會民眾對此均存質(zhì)疑。我國各地養(yǎng)犬管理規(guī)范中此種情形仍有很多，需要從國家層面立法予以廓清。

（3）養(yǎng)犬管理：中央與地方共有立法事項

養(yǎng)犬管理的地方規(guī)制屬性毋庸置疑，面對當(dāng)前我國“犬患”爆發(fā)態(tài)勢，地方各級政府都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)管理作用。各地根據(jù)自身情況率先制定養(yǎng)犬管理規(guī)范不僅體現(xiàn)了地方立法的積極性和創(chuàng)造性，同時也積累了大量立法經(jīng)驗。但問題就在于養(yǎng)犬管理是否同屬中央事務(wù)范疇，我國是單一制的成文法國家，在中央與地方立法事權(quán)劃分上除《立法法》第8 條對中央專屬事務(wù)作出明確列舉外，①《立法法》第8 條之規(guī)定，下列事項只能制定法律：（1）國家主權(quán)的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（7）對非國有財產(chǎn)的征收、征用；（8）民事基本制度；（9）基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（10）訴訟和仲裁制度；（11）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。其余之內(nèi)容并未有具體明示，而是兼容立法調(diào)整事務(wù)的性質(zhì)、重要程度、影響范圍以及調(diào)整方法等多種因素體現(xiàn)的劃分標準。[12]前述已知，現(xiàn)行規(guī)范中部分問題已無法通過地方立法解決，此外隨著我國社會的發(fā)展需要，規(guī)范養(yǎng)犬及動物福利等問題必將成為重點內(nèi)容，而此也并非地方立法所能承擔(dān)。由此可見，國家層面應(yīng)當(dāng)就養(yǎng)犬管理事項進行立法規(guī)制。借鑒國外的有益經(jīng)驗，也可發(fā)現(xiàn)除地方出臺規(guī)范對養(yǎng)犬進行規(guī)制外，國家層面的立法仍有相關(guān)規(guī)定。例如，德國《聯(lián)邦飼養(yǎng)犬只命令》，其目的包含為滿足全國管理需要，可對養(yǎng)犬重要事項予以規(guī)定或補充地方規(guī)定的不足，等等。[13]當(dāng)然，為了避免國家層面立法“大包大攬”以及與地方重復(fù)性立法的問題，應(yīng)以各層級的立法在法律規(guī)范體系中所起作用及影響范圍為標準，確定其具體立法事項和規(guī)制程度。換而言之，養(yǎng)犬管理中應(yīng)明確哪些事項屬于中央事務(wù)，哪些屬于地方事務(wù)，其中涉及治安與秩序管理的事項應(yīng)當(dāng)由國家層面立法明確。

2.立法內(nèi)容設(shè)計與制度安排

從宏觀角度而言，國家層面養(yǎng)犬管理的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涉及秩序管理與動物福利兩個方面。而從養(yǎng)犬管理規(guī)范的微觀角度來看，則主要體現(xiàn)為秩序管理，但也應(yīng)兼顧動物福利。

秩序管理主要涉及犬只的飼養(yǎng)與管理，為防止犬只對社會管理秩序以及他人生命、健康和生活便利等造成不利影響，我國現(xiàn)行養(yǎng)犬管理法律規(guī)范內(nèi)容均著重于秩序管理，因此其成為國家層面立法的重要基礎(chǔ)。由于國家層面立法在整個養(yǎng)犬管理法律規(guī)范體系中具有統(tǒng)領(lǐng)作用，因而決定其內(nèi)容必須涵蓋養(yǎng)犬管理體制、登記、免疫、行為規(guī)范、犬只經(jīng)營以及相應(yīng)法律責(zé)任等事項規(guī)定。但正如前所述，國家層面立法應(yīng)在具體立法事項和規(guī)制程度上與地方立法有所不同，主要有以下內(nèi)容：第一，就養(yǎng)犬管理體制來講，由于我國央地機構(gòu)設(shè)置的同構(gòu)性，立法可以在具體規(guī)定養(yǎng)犬管理協(xié)調(diào)機制的工作職責(zé)和程序下，明確主管機關(guān)及公安、城管、衛(wèi)生、工商、畜牧獸醫(yī)等主要部門乃至村（居）民委員會和社會組織的相應(yīng)職責(zé)。其中，主管機關(guān)的確定需要在執(zhí)法隊伍、保障力量等技術(shù)性問題以及相應(yīng)部門工作所指向的對象等方面加以考量。第二，前述已提及我國部分地方政府規(guī)章設(shè)定的相關(guān)許可規(guī)定存在沖突情形，因此養(yǎng)犬登記制度應(yīng)予以明確，與之關(guān)聯(lián)的犬只免疫制度也應(yīng)規(guī)定。第三，《治安管理處罰法》第75 條雖然對養(yǎng)犬行為規(guī)范有所規(guī)定，但其內(nèi)涵不明確以至于指導(dǎo)性缺乏而導(dǎo)致地方養(yǎng)犬管理規(guī)范與其內(nèi)容存在一定沖突和質(zhì)疑。立法不可能也不應(yīng)該對具體養(yǎng)犬行為與犬只經(jīng)營規(guī)范予以明確列舉，但基本要求必不可少，應(yīng)在養(yǎng)犬管理最基礎(chǔ)內(nèi)容及其事項上予以具體化。第四，前述養(yǎng)犬管理規(guī)范的行政處罰輕且方式簡單的問題，主要是受制于《行政處罰法》對于處罰設(shè)定權(quán)的限定。①參見《行政處罰法》第11 條至第14 條的規(guī)定。為遵循嚴格義務(wù)和責(zé)任原則，在《行政處罰法》和《治安管理處罰法》的參照下，只有以國家層面立法規(guī)定強制收容、吊銷登記證等多元處罰種類以及提高處罰幅度，養(yǎng)犬管理才具嚴厲性，同時也要考慮相關(guān)規(guī)制程度的問題。此外，如養(yǎng)犬管理的理念和原則等內(nèi)容也應(yīng)在立法中加以體現(xiàn)。

動物福利指的是為了使動物能夠康樂而采取的一系列行為和給動物提供相應(yīng)的外部條件。[14]我國現(xiàn)行養(yǎng)犬管理法律規(guī)范對于犬只動物福利事項之規(guī)定相當(dāng)缺乏，僅有收容、領(lǐng)養(yǎng)和部分地方規(guī)范中體現(xiàn)的絕育、安樂死等內(nèi)容，且在實踐中的效果不佳。動物福利的重要性不僅在于保護動物對人類生存和發(fā)展具有的功利意義，還在于人類作為地球自然環(huán)境物種之一的天性里所具有的慈悲、善良、惻隱、仁愛的道德意義。此外，動物福利與秩序管理具有密切的關(guān)系，飼養(yǎng)人如果未善待動物也將會給管理秩序帶來嚴重的問題，如不重視犬只疾病治療與預(yù)防帶來的傳染病傳播問題，遺棄動物造成流浪犬只和無主犬只的傷人、環(huán)境污染、交通事故等問題。鑒于城市發(fā)展的需要和民眾素質(zhì)提高的期待以及社會各界的不斷呼吁，動物福利的思想理念應(yīng)在國家層面相關(guān)立法中予以體現(xiàn)。

（二）對部門規(guī)章及地方規(guī)范的清理

總體來講，養(yǎng)犬管理主要依托于地方主導(dǎo)工作，對于現(xiàn)有的大量相關(guān)規(guī)范應(yīng)進行清理，與上位法相悖的規(guī)定該廢止的要廢止，要修改的則應(yīng)根據(jù)各地實際情況作出具體規(guī)定。需明確的是，此處的清理是在國家層面養(yǎng)犬管理立法后，依其秩序管理和動物福利等內(nèi)容作為直接的上位法依據(jù)，中央或地方在其權(quán)限范圍內(nèi)對現(xiàn)行或者國家層面立法出臺之前施行的養(yǎng)犬管理法律規(guī)范展開清理工作。與國家層面立法不同，部門規(guī)章及地方規(guī)范在立法事項與權(quán)限上主要體現(xiàn)為兩個方面：第一，在不與上位法沖突情形下，各地為具體養(yǎng)犬管理事項依據(jù)上位法制定細則。包括具體養(yǎng)犬行為、犬只經(jīng)營以及相關(guān)法律責(zé)任等。第二，結(jié)合各地的實際情況，可以就犬只飼養(yǎng)區(qū)域的劃分、登記標準及程序、犬只品種設(shè)定、芯片等技術(shù)運用、收費與否等經(jīng)濟層面以及更為人性化的動物福利和具有地方特色相關(guān)事項的創(chuàng)新立法規(guī)定。例如，地方可以引入市場機制、推進網(wǎng)格管理、發(fā)揮社區(qū)作用等創(chuàng)新治理方式進行養(yǎng)犬管理。②參見中共中央、國務(wù)院于2015 年12 月24 日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》的規(guī)定。作為系統(tǒng)化整合規(guī)范性文件的清理行為，[15]為避免新的法律沖突產(chǎn)生，必須輔以現(xiàn)行其他沖突解決機制。要具體情況具體對待，例如批準、備案審查等事項內(nèi)容大都依據(jù)法規(guī)和規(guī)章，但在養(yǎng)犬管理法律規(guī)范中還存在著大量行政規(guī)范性文件，由于權(quán)力機關(guān)和行政體系內(nèi)部對行政規(guī)范性文件規(guī)制的有限性，[16]對于此類規(guī)范造成的沖突需要依靠其他方式解決，這也對社會治理法的形成提出了迫切要求。[17]當(dāng)然，法院可對行政規(guī)范適用上存在的沖突進行廣泛審查與綜合處理，司法審查方式也應(yīng)予以高度重視。