郭南蕓， 唐 榕， 夏江月

(1.廣西大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 南寧 530004; 2.國家稅務(wù)總局 廣州市越秀區(qū)稅務(wù)局， 廣州 510000)

改革開放以來實行的財政分權(quán)體制給予了地方政府充分的財政自主性，推動了中國經(jīng)濟(jì)高速增長，與此同時，中央政府的綜合治理和財政再分配能力則相應(yīng)受到財力限制。1994年分稅制改革，調(diào)整了中央與地方的財政收入和分配結(jié)構(gòu)[1]，隨著中央政府稅收汲取能力的提高，中央政府進(jìn)行財政再分配和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力得到增強(qiáng)，體現(xiàn)為以轉(zhuǎn)移支付來平衡地方政府財政和實現(xiàn)既定宏觀發(fā)展目標(biāo)。在轉(zhuǎn)移支付形式上，對專項轉(zhuǎn)移支付主要采取競爭性項目分配方式，即中央各部門以項目或?qū)ｍ椀拿x進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，地方或基層政府則以項目申報方式競爭獲得轉(zhuǎn)移支付收入，并逐漸成為中央財政支出的主要手段。根據(jù)財政部“中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理平臺”上所列專項項目的統(tǒng)計，共計有109項專項項目，涵蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社保醫(yī)療、農(nóng)林水、教科文等領(lǐng)域，各類專項項目還包含若干子項。以項目申報形式進(jìn)行分配的專項轉(zhuǎn)移支付從1995年的375億元[2]，上升到2018年的22 927.09億元。這些專項資金強(qiáng)化了中央及各部委自上而下的治理，形成了獨特的“項目制”治理模式[2-3]。

項目制充分激勵了地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和實現(xiàn)中央宏觀治理目標(biāo)的意愿，中央政府根據(jù)地方政府的申報擇優(yōu)選擇項目，分配專項資金，并實現(xiàn)治理目標(biāo)。同時，地方政府也運用項目政策和專項資金，將基礎(chǔ)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等打包為項目，引導(dǎo)各方資金參與項目建設(shè)，大力發(fā)展項目經(jīng)濟(jì)[3]。在當(dāng)前中國工業(yè)發(fā)展向綠色化轉(zhuǎn)型過程中，這一模式有助于地方政府完成中央對環(huán)境保護(hù)治理的目標(biāo)，促進(jìn)各地工業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。但也會產(chǎn)生一定問題，即各地政府為獲得專項資金而進(jìn)行項目競爭，夸大項目內(nèi)涵或競相爭奪經(jīng)濟(jì)建設(shè)類項目，在一定程度上擠出了對環(huán)境保護(hù)的治理項目資金，也可能會抑制工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。項目競爭雖然通過優(yōu)勝劣汰機(jī)制篩選優(yōu)質(zhì)項目，但其本質(zhì)上仍是投資驅(qū)動模式的助推器。尤其對于自有財政收入較少地區(qū)而言，中央專項資金是其地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來源。在此投資驅(qū)動模式下，地方政府必然會爭相努力獲取項目以爭取更多資源，產(chǎn)生過度投資，從而可能抑制工業(yè)綠色化發(fā)展。

項目制模式下的地方政府項目競爭，一方面可以擇優(yōu)選擇項目，以引導(dǎo)地方政府實現(xiàn)中央政府在節(jié)能環(huán)保、工業(yè)轉(zhuǎn)型、民生福利等領(lǐng)域的治理目標(biāo)；另一方面，也會引發(fā)各級地方政府為爭取更多財政資源而產(chǎn)生的跑項目、夸大項目，進(jìn)而導(dǎo)致過度投資，最終影響中央整體治理目標(biāo)的效果。工業(yè)綠色化是中國工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方向之一，中央政府每年投入大量財政專項資金用于節(jié)能環(huán)保和工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，各地方政府也積極響應(yīng)中央政策方向。那么這些專項資金的投入是否推動了中國工業(yè)的綠色化發(fā)展？基于此，本文著重就這一競爭性項目分配模式對工業(yè)綠色化發(fā)展的影響展開研究。

與既有文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：既有文獻(xiàn)主要從財政分權(quán)下對地方政府的激勵、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭等視角研究對工業(yè)綠色化或環(huán)境治理的影響，本文則關(guān)注到在中國財政專項轉(zhuǎn)移支付過程中所采用的項目制這一競爭性項目分配模式，并從該模式下引發(fā)的地方政府項目競爭視角，來探討對工業(yè)綠色化發(fā)展的影響，為工業(yè)綠色發(fā)展的影響尋找一個新的解釋。

1 制度背景與文獻(xiàn)綜述

1.1 項目制與地方政府項目競爭

在1994年分稅制改革之前，中國實行財政分權(quán)包干體制，地方政府擁有較強(qiáng)的財政自主權(quán)，這有力地激活了地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的主動性和積極性。與此同時，中央政府的財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重和中央財政占整體財政收入的比重則雙雙下降，中央政府運用財政資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的主動權(quán)受到了極大削弱。1993年，中央政府與地方政府財政收入比為22∶78，中央財政多次出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，對地方政府的轉(zhuǎn)移支付也很有限，1991年中央對地方轉(zhuǎn)移支付僅為64.5億元，占中央財政收入比重不足4%[4]。為改善此狀況，1994年實行了分稅制改革，此后中央財政占全國財政收入的比重大幅提高，對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力也得到增強(qiáng)，然而地方政府財力則相對被削弱，一部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政陷入困境，中央與地方、地方相互間的財力不平衡矛盾日漸凸顯。為解決這一矛盾，縮小地區(qū)差距，中央政府建立起了轉(zhuǎn)移支付的財政分配制度，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是為促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行的分配，通常采用因素法進(jìn)行分配；專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定宏觀政策及發(fā)展目標(biāo)，用于指定用途的補助資金，通常以項目申請方式進(jìn)行分配[5]。

專項轉(zhuǎn)移支付作為規(guī)定了用途的資金，通過地方政府具體實施，體現(xiàn)了中央及各部委在特定領(lǐng)域的戰(zhàn)略意圖。在具體資金分配上，通常由中央各部委根據(jù)國家總體戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)置相應(yīng)項目庫，地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要來申請，由此形成了由上至下的項目制分配模式。這一模式一方面極大增強(qiáng)了“條條系統(tǒng)”的治理能力[6]，中央各部委有很強(qiáng)的動力從財政中設(shè)立更多專項項目來實現(xiàn)部門利益，另一方面也由于契合了地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的需求，充分調(diào)動了地方政府的積極性。于是各地為獲取專項轉(zhuǎn)移資金，紛紛向中央要項目，引發(fā)了地方政府的項目競爭。項目模式不僅存在于中央和地方之間，還從省級延伸到市縣級，各級政府部門均設(shè)立了大量地方專項以實現(xiàn)特定政策目標(biāo)[7]，例如縣級政府同時會獲得中央、省、市三級政府的專項轉(zhuǎn)移支付[8]，這些項目貫穿了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技、教育、環(huán)保等各個領(lǐng)域，形成了全國范圍內(nèi)的項目經(jīng)濟(jì)。地方各級政府圍繞項目申請展開激烈競爭，跑項目、抓項目也成為各級政府的重要工作，并形成“要發(fā)展靠項目、小項目小發(fā)展、大項目大發(fā)展”的特殊現(xiàn)象[9]。

1.2 工業(yè)綠色化發(fā)展

隨著環(huán)境問題日益突出，工業(yè)綠色化成為各地推動工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要方向。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間進(jìn)行權(quán)衡一直是擺在地方政府面前的一個難題，政策的松緊常常隨環(huán)境問題的嚴(yán)重或關(guān)注程度而調(diào)整?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)指向是影響工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的直接因素，而財政分權(quán)激勵下的政府競爭則是其深層次原因。在中國財政分權(quán)制度下，地方政府官員存在激烈的晉升競爭，使得地方政府不僅忽略環(huán)境治理問題，甚至?xí)榻?jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、招商引資、財政收入等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而主動降低環(huán)境門檻[10]，加劇工業(yè)粗放式發(fā)展。Fredriksson等、張華等、Kunce和Shogren、祁毓等、李靜等的研究均證實了財政分權(quán)加劇了污染[11-15]，給工業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型帶來負(fù)向影響[16]。近年來，中央政府逐漸調(diào)整了地方政府政績評價機(jī)制，將環(huán)保納入考評范圍，這促使各地方政府日漸重視環(huán)境規(guī)制，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向節(jié)能、減排、綠色化轉(zhuǎn)型。然而在環(huán)境規(guī)制的政策實踐上，各地方仍存在規(guī)制政策的非完全執(zhí)行現(xiàn)象，表現(xiàn)為模仿式策略互動治理[17-20]、逐底競爭式環(huán)境規(guī)制[21-22]，以期盡可能減少環(huán)境規(guī)制對經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的影響，并且制度的軟約束還會使地方政府具有與企業(yè)“合謀”的動機(jī)，犧牲環(huán)境質(zhì)量換取經(jīng)濟(jì)利益[10]；此外，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行周期時，政府往往會暫緩環(huán)境治理以保增長，從而阻礙工業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

從已有文獻(xiàn)來看，盡管有眾多文獻(xiàn)研究了財政分權(quán)下政府行為對環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的影響，但尚無從項目制角度對工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)行探討。分稅制改革以來，中央政府在財政專項轉(zhuǎn)移支付上的項目競爭模式對地方政府具有極大誘惑，“發(fā)展靠項目”理念已深入各級官員，這必然會促使各地方設(shè)計出各種項目以獲得上級財政支持。在各類專項中既有民生、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類項目，也有環(huán)保類項目，環(huán)保類項目有的直接作用于環(huán)境治理，有的是通過促進(jìn)工業(yè)企業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型來改善環(huán)境。各地方會在各類項目中權(quán)衡選擇，首先，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)類項目和環(huán)保項目之間，會優(yōu)先選擇前者；其次，在環(huán)保治理中，地方政府會優(yōu)先考慮向上級爭取項目資金來改善環(huán)境并促進(jìn)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，同時在制度軟約束狀況下，地方政府又具有不完全執(zhí)行上級或中央綠色轉(zhuǎn)型及環(huán)保治理項目的動機(jī)和意圖，從而導(dǎo)致工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型受阻。因此，項目制到底會促進(jìn)還是抑制工業(yè)綠色化發(fā)展，需要進(jìn)一步展開研究。

2 理論分析

項目制深刻改變了中央與地方之間的關(guān)系邏輯[3]，而由此引發(fā)的地方政府的項目競爭也對地方工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了重大影響。中國工業(yè)幾十年的快速增長也隨之產(chǎn)生了較大的環(huán)境污染，為解決這一問題，近年來中央與地方政府花了大量資金用于環(huán)境治理，除了出臺一系列環(huán)境規(guī)制政策外，每年中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付中還列有用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的專項轉(zhuǎn)移支付。在項目制競爭分配模式下，地方政府為獲取財政資源而展開的項目競爭對工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的影響可以從收入效應(yīng)、資源配置效應(yīng)、擠出效應(yīng)方面來探討。

1)收入效應(yīng)。①各級地方政府從上級或中央獲得的環(huán)保專項轉(zhuǎn)移支付，將直接增加地方財政收入，并用于環(huán)保項目支出，有助于促進(jìn)各地工業(yè)向綠色化轉(zhuǎn)型。②工業(yè)轉(zhuǎn)型升級類的專項轉(zhuǎn)移支付，可以支持企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，淘汰高污染、高能耗型設(shè)備，提高資源利用效率，減少污染排放，從而促進(jìn)工業(yè)綠色化發(fā)展。③地方政府為獲得專項轉(zhuǎn)移支付而進(jìn)行的項目競爭，在提高了當(dāng)?shù)刎斦杖氲耐瑫r，也增加了公共資本積累，促進(jìn)了地方政府投資的增加，這些投資用于民生保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提升了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施水平，改善了社會福利、民生水平，以及營商環(huán)境等，又進(jìn)一步對社會資本投資產(chǎn)生吸引力，增進(jìn)了社會資本積累。更多的社會資本積累，可進(jìn)一步提升工業(yè)技術(shù)改造升級能力，進(jìn)而促進(jìn)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。④根據(jù)專項轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)定，地方獲得的專項轉(zhuǎn)移支付要相應(yīng)配套資金，對于環(huán)保類專項來說，更充裕的資金保障有利于實現(xiàn)工業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型。因此，從收入效應(yīng)來看，地方政府的項目競爭可以促進(jìn)地方工業(yè)綠色化發(fā)展。

2)資源配置效應(yīng)。①專項項目競爭化申報方式改變了科層制式的財政資源分配模式。科層制下容易出現(xiàn)官僚僵化、低效等科層失靈現(xiàn)象，造成資源浪費[3]。而中央政府將某些基礎(chǔ)項目或?qū)ｍ楉椖窟M(jìn)行競爭性授權(quán)，是將市場化資源配置機(jī)制引入到政府財政分配中來，根據(jù)各地方的申報競爭，擇優(yōu)選擇項目，有助于優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金利用效率，更好地實現(xiàn)中央在工業(yè)綠色化發(fā)展等方面的治理目標(biāo)。②激勵地方政府努力投入。中央政府在項目發(fā)包過程中，會綜合評價各地方政府在抓包過程中的能力，將項目交給能力較強(qiáng)的地方政府，這形成了地方政府的競爭激勵，為爭取不斷獲得項目資金而努力提高項目治理水平。從以上兩點看，項目競爭制在資源配置方面優(yōu)于科層制，有助于提高地方工業(yè)資源優(yōu)化配置效率，實現(xiàn)綠色化發(fā)展。

3)擠出效應(yīng)。盡管地方政府的項目競爭有以上正向效應(yīng)，但也發(fā)現(xiàn)它同樣存在嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。①公共資本與社會資本投資的增加不可避免增加工業(yè)污染。前面的分析闡述到，地方政府項目競爭獲得財政收入的同時，增加了公共資本積累并增進(jìn)社會資本投資。而社會資本投資傾向于尋找回報率高的行業(yè)并盡量降低成本，眾多研究也顯示大規(guī)模的投資加重了工業(yè)污染。②項目體制契合了中央政府實施各類宏觀調(diào)控和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。項目領(lǐng)域涉及廣泛，幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)與社會各個方面，但那些推動經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)建設(shè)類項目是地方政府更加追求的。賀俊等的研究就顯示轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”使得地方政府更加傾向于對經(jīng)濟(jì)建設(shè)類項目進(jìn)行投入，導(dǎo)致了環(huán)境質(zhì)量的下降[23]。因此，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)類項目的偏好以及相應(yīng)財政支出會擠出環(huán)保類支出，將不利于工業(yè)綠色化發(fā)展。③項目競爭滋生腐敗影響工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型效果。項目競爭機(jī)制實行多年以來，除了財政基本支出，越來越多的財政支出是以項目方式去申報，并納入項目庫，不在項目庫的則難以獲得財政分配資金。于是各地政府，尤其是一些財政困難地區(qū)將工作重心轉(zhuǎn)向設(shè)計項目、包裝項目、跑項目，各地方常常根據(jù)中央各項規(guī)劃、綱要、政策，尋找能與本地沾邊的項目。一些項目夸大作用或設(shè)計得過于超前，脫離本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)；一些項目名不副實、過度包裝，并未真正落到環(huán)境保護(hù)、工業(yè)轉(zhuǎn)型用途上；項目競爭還導(dǎo)致地區(qū)間類似的項目競相上馬，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象，使中央政府各項政策規(guī)劃偏離其原本目標(biāo)。盡管項目制以競爭性申報為基礎(chǔ)，但實質(zhì)上都離不開各級政府官員的游說和協(xié)商[8]，為了獲得項目，各地紛紛設(shè)立駐京辦，動員各種力量加強(qiáng)與中央各部委的聯(lián)系，各種因素交織重疊，呈現(xiàn)出“跑部錢進(jìn)”這一繁盛景象。在2010年國務(wù)院規(guī)范駐京辦之前，全國省市縣各級各類駐京辦高達(dá)5 000余家，各地方爭資爭項目還極易造成地方政府與部門之間的合謀，產(chǎn)生眾多項目腐敗。從紀(jì)檢監(jiān)察部門歷年公布的反腐案件可發(fā)現(xiàn)，很多腐敗案件都涉及項目的申請、發(fā)包、分包、建設(shè)等領(lǐng)域。正由于此嚴(yán)重問題，國務(wù)院于2010年出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》，撤銷和清理了大量駐京辦。由此可見，盡管以市場化競爭的方式實現(xiàn)財政資源分配有其正向效應(yīng)，但中央權(quán)力相對集中，地方政府對中央財政依賴度較高的情況下，也容易出現(xiàn)地方利益與部門利益的合謀，從而偏離中央既有政策目標(biāo)。

圖1顯示了地方政府項目競爭對工業(yè)綠色化發(fā)展的影響。

圖1 項目制模式下的地方政府項目競爭對 工業(yè)綠色化的影響效應(yīng)

3 模型構(gòu)建與變量說明

根據(jù)上述理論分析，為檢驗項目制這一競爭性項目分配模式對工業(yè)綠色化發(fā)展的影響，本文構(gòu)建以下基本計量模型：

GYLSHit=α+βln transit+∑θXit+ui+λt+εit

(1)

模型中：GYLSH為工業(yè)綠色化，分別從工業(yè)綜合能耗和工業(yè)污染排放兩方面反映工業(yè)綠色化，用單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出(INgreen1)、單位工業(yè)產(chǎn)出的一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量(green2)兩個指標(biāo)來衡量；ln trans為項目制衡量指標(biāo)，用各省專項轉(zhuǎn)移支付衡量；X為控制變量；u為地區(qū)固定效應(yīng)；λ為年份固定效應(yīng)；ε為誤差項。

3.1 變量說明

1)被解釋變量：本文被解釋變量為工業(yè)綠色化，能源綜合利用和污染排放是反映工業(yè)綠色化發(fā)展的兩個重要方面，因此本文采用單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出(INgreen1)、單位工業(yè)產(chǎn)出的一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量(green2)兩個指標(biāo)來衡量。在穩(wěn)健性分析中，本文還采用一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)出量(ln fwl)和二氧化硫排放量(SQ2l)替代原指標(biāo)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。

2)解釋變量：本文主要解釋變量為項目制，根據(jù)前文分析，中央對地方轉(zhuǎn)移支付分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，其中專項轉(zhuǎn)移支付主要通過項目申報獲得，分配到各省并落實到各市縣，體現(xiàn)了中央及各部委對特定領(lǐng)域發(fā)展的戰(zhàn)略意圖。因此，本文采用各省專項轉(zhuǎn)移支付來衡量項目制，其中2002—2009年數(shù)據(jù)來自全國地市縣財政統(tǒng)計資料的匯總，2010—2017年數(shù)據(jù)為從各省財政廳網(wǎng)站財政決算報告、決算公開表中手工摘取，其中浙江、貴州、陜西較多年份數(shù)據(jù)不全，故最終獲得27個省市自治區(qū)2002—2017年的樣本數(shù)據(jù)。

3)控制變量：本文控制變量包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用人均GDP的對數(shù)衡量(ln aveGDP)；, 科技水平，用單位研發(fā)投入技術(shù)市場成交額衡量(tech)，即技術(shù)市場成交額/R&D經(jīng)費內(nèi)部支出；中國工業(yè)發(fā)展除了國家預(yù)算內(nèi)資金的支持外，更多資金來源于社會投資，這是影響工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的重要因素，本文用全社會固定資產(chǎn)資中非國家預(yù)算內(nèi)資金的對數(shù)來衡量(ln social)，包括自籌資金、國內(nèi)貸款、利用外資和其他資金；對外開放程度也是影響工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的重要因素，采用實際利用外商直接投額占地區(qū)GDP比重來衡量(open)；人力資本水平采用就業(yè)人員人均受教育年限衡量(educ)，該取值=小學(xué)比重×6+初中比重×9+(高中比重+中等職業(yè)教育比重)×12+大專及以上比重×16。

3.2 樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文實證范圍為2002—2017年中國省市自治區(qū)(除港澳臺)的數(shù)據(jù)，由于浙江、貴州、陜西、西藏的專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)缺失年份較多，最終考察省份為27個省市自治區(qū)。以上變量數(shù)據(jù)除解釋變量外，其余變量數(shù)據(jù)來自中國能源統(tǒng)計年鑒、中國勞動統(tǒng)計年鑒、中國統(tǒng)計年鑒，以及中經(jīng)網(wǎng)、Wind統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，實證年限為2002—2017年，變量中涉及價格指數(shù)變化的，均換算為以2002為基期的不變價。主要變量描述性統(tǒng)計見表1。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計

4 實證結(jié)果與分析

4.1 基本回歸

在進(jìn)行模型回歸之前，首先對各變量進(jìn)行面板單位根檢驗，分別采用LLC和Fisher-ADF檢驗，檢驗結(jié)果顯示序列平穩(wěn)；然后進(jìn)行混合回歸模型和固定效應(yīng)回歸模型選擇，F(xiàn)統(tǒng)計量顯示固定效應(yīng)模型更合適；再進(jìn)行固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型選擇，由于變量存在截面相關(guān)、異方差和自相關(guān)，采用Hausman test3檢驗，結(jié)果顯示拒絕原假設(shè)，選擇固定效應(yīng)模型更合適，為消除異方差、自相關(guān)和截面相關(guān)的影響，采用Driscoll-Kraay穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤進(jìn)行雙向固定效應(yīng)回歸。

本文首先考察項目制與工業(yè)綠色化之間的基本關(guān)系。表2第(1)、(2)列為項目制對單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出的影響，第(3)、(4)列為項目制對單位工業(yè)產(chǎn)出一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量的影響。結(jié)果顯示，無論控制變量加入與否，以專項轉(zhuǎn)移支付衡量的項目制都不利于工業(yè)綠色化的發(fā)展。加入控制變量后，項目制每提高一個百分點，單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出降低0.042單位，單位工業(yè)產(chǎn)出一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量則增加1.554單位，且在1%水平下顯著。根據(jù)前文理論分析，也即項目制產(chǎn)生的擠出效應(yīng)要大于其產(chǎn)生的收入效應(yīng)和資源配置效應(yīng)，從總體來看對工業(yè)綠色化呈抑制作用。

4.2 穩(wěn)健性和內(nèi)生性檢驗

上部分實證基本驗證了項目制會抑制工業(yè)綠色化，為進(jìn)一步驗證結(jié)論的穩(wěn)健性，處理可能存在的內(nèi)生性問題，本部分進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。

1)調(diào)整被解釋變量，改用一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量(萬t)的對數(shù)(ln fwl)和二氧化硫排放量(SQ2L，萬t)來替代原被解釋變量。表3第(1)、(2)列報告了檢驗結(jié)果，顯示項目制每增加一個百分點，會使工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量和二氧化硫排放量分別增加0.236萬噸和7.888萬t，并在1%的水平上顯著，同樣表明會抑制工業(yè)綠色化發(fā)展。

表2 基本回歸結(jié)果

2)更換解釋變量，使用各省專項轉(zhuǎn)移支付占該省一般公共預(yù)算支出的比重替代原解釋變量，該比重能進(jìn)一步反映政府對項目制的實施力度。表3第(3)、(4)列報告了檢驗結(jié)果，顯示項目制每提高一個百分點，單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出降低0.43單位，單位工業(yè)產(chǎn)出一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量則增加20.502單位，且在1%水平下顯著，同樣驗證了項目制不利于工業(yè)綠色化的提升。

3)使用解釋變量的滯后項，考慮到專項轉(zhuǎn)移支付從落實到各個地區(qū)、各個項目，再到項目實施完成產(chǎn)生相應(yīng)效益要有一定周期，具有滯后性，本文使用解釋變量的滯后項來進(jìn)一步檢驗。表3第(5)、(6)列的結(jié)果顯示，在考慮了建設(shè)周期下，項目制滯后項仍顯著抑制工業(yè)綠色化。

表3 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

4)內(nèi)生性的處理。本文探討的是以專項轉(zhuǎn)移支付來衡量的項目制對工業(yè)綠色化的影響，但現(xiàn)實情況下，工業(yè)綠色化的發(fā)展也可能促進(jìn)政府增加或減少相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付，即增減相應(yīng)項目，這使得項目制與工業(yè)綠色化之間可能存在逆向因果關(guān)系，從而產(chǎn)生內(nèi)生性問題。對此，本文采用工具變量法進(jìn)行處理。將專項轉(zhuǎn)移支付的滯后一期和滯后兩期作為專項轉(zhuǎn)移支付的工具變量，運用固定效應(yīng)模型工具變量法進(jìn)行重新估計，結(jié)果見表4。表4中第(1)、(2)列分別報告了以單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出和一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為被解釋變量的工具變量法回歸結(jié)果，顯示專項轉(zhuǎn)移支付對單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出的系數(shù)為-0.07，在1%水平上顯著，對一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量的系數(shù)為1.734，在1%水平上顯著，系數(shù)符號與前面一致，同樣說明項目制不利于工業(yè)綠色化發(fā)展。

同時，為驗證工具變量的有效性，本文進(jìn)行了工具變量有效性檢驗，結(jié)果顯示，對過度識別檢驗，在各列回歸中HansenJ統(tǒng)計量P值均大于0.1，不顯著，接受了不存在過度識別的原假設(shè)；各列Kleibergen-Paap rk LM統(tǒng)計量對應(yīng)的P值為0.000，拒絕了工具變量識別不足的原假設(shè)；Kleibergen-Paap rk Wald F統(tǒng)計量均大于Stock-Yogo檢驗在10%水平上的臨界值，拒絕了弱工具變量的原假設(shè)，工具變量有效性檢驗表明工具變量比較合理。在處理了內(nèi)生性后，實證結(jié)果仍然支持前面的實證結(jié)論。

表4 內(nèi)生性檢驗結(jié)果

4.3 清理駐京機(jī)構(gòu)、規(guī)范地方政府項目競爭的影響

本文理論部分闡述到項目競爭式的專項轉(zhuǎn)移支付分配會產(chǎn)生“跑部錢進(jìn)”、爭資爭項目現(xiàn)象，各地駐京辦數(shù)量龐大，容易滋生腐敗。2010年國務(wù)院開始規(guī)范駐京機(jī)構(gòu)，撤銷清理了大量駐京辦，加強(qiáng)了對各地跑項目行為的約束。同時，中央政府對地方政府的考核也逐漸從偏增長向重發(fā)展轉(zhuǎn)變，在《中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃的建議》中提出把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向。這些政策將促使地方政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，進(jìn)一步增強(qiáng)落實中央專項的努力，減輕跑項目帶來的腐敗，減少因追逐經(jīng)濟(jì)增長而對環(huán)保的忽視和擠壓?；诖?，本文以2010年作為臨界點，在模型中引入虛擬變量after2010，2010年及以前取值為0，之后取值為1，考察清理駐京辦后是否會更加規(guī)范地方政府項目競爭行為，從而緩解對工業(yè)綠色化的抑制作用。表5為引入2010年虛擬變量交互項后的結(jié)果，結(jié)果顯示項目制和2010年份虛擬變量的交互項對單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出不顯著，但對單位工業(yè)產(chǎn)出的一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量顯著為負(fù)，也即清理駐京辦后，會緩解項目制對工業(yè)固體廢物排放的影響?？梢哉f，駐京辦的清理，對各地跑項目行為的規(guī)范，可以在一定程度上減弱項目制的負(fù)面作用，有助于促進(jìn)工業(yè)綠色化發(fā)展。

表5 清理駐京機(jī)構(gòu)規(guī)范地方政府競爭的影響檢驗結(jié)果

4.4 分地區(qū)比較分析

從分地區(qū)情況來看，表6第(1)～(3)列報告了以單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出(INgreen1)為被解釋變量的結(jié)果，除中部地區(qū)不顯著外，東西部地區(qū)項目制系數(shù)在5%水平上顯著為負(fù)，即對工業(yè)綠色產(chǎn)生抑制作用。第(4)～(6)列為以單位工業(yè)產(chǎn)出的一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量(green2)為被解釋變量的結(jié)果，東部地區(qū)結(jié)果不顯著，中西部地區(qū)則分別在5%和1%水平上顯著為正，即隨著專項轉(zhuǎn)移支付也即項目的增加，每單位工業(yè)產(chǎn)出的工業(yè)固體廢物量也越多，抑制了工業(yè)綠色化發(fā)展。另外，兩個被解釋變量結(jié)果均顯示，西部地區(qū)的抑制程度要高于東中部地區(qū)，也即專項轉(zhuǎn)移支付增加，項目增多，西部地區(qū)工業(yè)帶來的污染情況更嚴(yán)重?？赡艿脑蚴牵孩傥鞑康貐^(qū)工業(yè)以資源型、一般加工型工業(yè)為主，項目的增加對于能耗與污染的作用較為突顯；②西部地區(qū)由于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對弱于東中部地區(qū)，地方政府工作重點在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會優(yōu)先申報經(jīng)濟(jì)建設(shè)類的轉(zhuǎn)移支付項目，并將轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，擠出相應(yīng)環(huán)保項目，導(dǎo)致工業(yè)綠色化發(fā)展受影響；③隨著一些基礎(chǔ)類轉(zhuǎn)移支付項目的建設(shè)，地方基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善后，吸引了更多工業(yè)從東中部轉(zhuǎn)移過來，從而也轉(zhuǎn)移了能耗、污染等問題。由此，觀察到西部地區(qū)項目制對工業(yè)綠色化的抑制程度更高。

5 結(jié)論與啟示

項目制是中央政府對地方進(jìn)行財政再分配，以平衡地方政府財政，實現(xiàn)中央宏觀治理目標(biāo)和和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的重要工具。項目制這一治理工具在激勵地方政府落實中央政策意圖、獲取上級對地方發(fā)展支持的同時，也不可避免引發(fā)了各地的爭資奪項行為，進(jìn)而造成宏觀治理目標(biāo)的偏離。本文重點關(guān)注了項目制這一競爭性項目分配模式對工業(yè)綠色化發(fā)展的影響，首先從理論層面分析了項目制對工業(yè)綠色化發(fā)展產(chǎn)生的收入效應(yīng)、資源配置效應(yīng)和擠出效應(yīng)；接著利用2002—2017年省際面板數(shù)據(jù)實證檢驗了項目制對工業(yè)綠色化發(fā)展的影響，本文發(fā)現(xiàn)：①項目制會抑制工業(yè)綠色化發(fā)展，項目制每提高一個百分點，會使單位綜合能耗工業(yè)產(chǎn)出降低0.042單位，單位工業(yè)產(chǎn)出一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量則增加1.554單位，通過調(diào)整被解釋變量和解釋變量的穩(wěn)健性檢驗也支持了該結(jié)論。②2010年后清理駐京機(jī)構(gòu)、規(guī)范地方政府競爭行為可以在一定程度上減弱項目制的負(fù)面作用，有助于促進(jìn)工業(yè)綠色化發(fā)展。③分地區(qū)比較顯示，總體看項目制在東中西部地區(qū)對工業(yè)綠色化發(fā)展均存在不同程度的抑制，西部地區(qū)的抑制程度相比較而言要高于東中部地區(qū)。

表6 分地區(qū)檢驗結(jié)果比較

根據(jù)以上研究結(jié)論，本文得到如下政策啟示：要更好地發(fā)揮項目制對地方政府財政行為的良性激勵和引導(dǎo)，提升其在環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)工業(yè)綠色化發(fā)展等方面的作用，需要進(jìn)一步規(guī)范項目競爭機(jī)制、明確地方政府政績評價體系、提高專項資金使用效率。①要進(jìn)一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的項目競爭制度。構(gòu)建科學(xué)、公開、透明的項目申報、評定和審批制度，避免以環(huán)保之名虛假包裝項目，同時清理不合理的項目和資金，促進(jìn)地區(qū)間項目競爭更加規(guī)范有序。②完善地方政府政績考核體系，切實落實中央提出的“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向”，加強(qiáng)在工業(yè)環(huán)保、資源消耗、科技創(chuàng)新等方面的權(quán)重，并強(qiáng)化地方政府預(yù)算約束和官員問責(zé)制，以此扭轉(zhuǎn)地方政府的生產(chǎn)性偏向，提高專項資金配置效率，使資金更好的落實到工業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展中去。③加強(qiáng)監(jiān)督，提高資金使用效率。增強(qiáng)對項目資金使用的過程監(jiān)管、績效評價和審計監(jiān)督，明確項目資金的專項性、功能性和目標(biāo)性，避免地方政府對專項資金的投機(jī)性使用；同時將項目績效評價同今后項目申報審批有機(jī)結(jié)合，以提高項目申報、建設(shè)及資金使用質(zhì)量。