基于文本分析的河北省“十三五”科技創(chuàng)新政策評估

曹涵尋 王萌 李昭軒 呼冰然 武俊敏

(河北金融學(xué)院 河北保定 071000)

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 科技創(chuàng)新政策對創(chuàng)新的影響

顧江寒、柴華奇(2021)運(yùn)用雙重差分法分析了科技創(chuàng)新與金融結(jié)合試點(diǎn)政策對綠色創(chuàng)新的影響，為試點(diǎn)政策的應(yīng)用及城市綠色發(fā)展提供了證明[2]。夏清華、譚曼慶(2021)通過研究并梳理深圳產(chǎn)業(yè)政策，探討了產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)創(chuàng)新質(zhì)量之間的傳導(dǎo)機(jī)制[3]。張振剛、魏玉媛(2020)通過運(yùn)用“宏觀—中觀—微觀”框架對廣東省科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行分析，提出了不足及完善機(jī)制[4]。

1.2 創(chuàng)新政策效果評估研究

閻東彬等(2021)基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”對河北省科技創(chuàng)新政策績效進(jìn)行了評估，指出河北省科技創(chuàng)新政策過程、內(nèi)容和結(jié)果方面的表現(xiàn)差距較大，應(yīng)該加強(qiáng)科技創(chuàng)新政策的全過程評價(jià)，強(qiáng)化推進(jìn)科技創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)性和便捷性[5]。周海燕、鮑祥生(2020)基于熵值法-超效率DEA分析法對廣東省科技人才政策效率進(jìn)行了評估，并提出了建議[6]。張芳等(2018)通過熵值法，從供給、需求、環(huán)境方面的科技創(chuàng)新政策對蕪湖市的科技創(chuàng)新績效進(jìn)行了評估，提出了完善科技創(chuàng)新政策供給、調(diào)整科技創(chuàng)新政策需求、構(gòu)建科技創(chuàng)新市場導(dǎo)向等建議[7]。

縱觀已有文獻(xiàn)，對科技創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及其構(gòu)成體系政策的評價(jià)研究成果頗豐，但對科技創(chuàng)新政策執(zhí)行、反饋、優(yōu)化的全過程實(shí)施效果評價(jià)較少?；诖耍疚臄M對河北省“十三五”以來的科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果進(jìn)行系統(tǒng)梳理，在河北省人民政府、河北省科技廳等多個(gè)省政府部門，檢索了60篇相關(guān)政策，對政策進(jìn)行了文本來源分析、頻度和主題頻次分析、樣本形式分析、文本主題詞分析，結(jié)合Nvivo11軟件進(jìn)行詞云分析，根據(jù)文本分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)問題，并提出對策建議，為河北省政府優(yōu)化“十四五”時(shí)期科技創(chuàng)新政策提供一定的決策依據(jù)。

2 河北省科技創(chuàng)新政策文本分析

2.1 政策文本來源

“十三五”發(fā)展規(guī)劃提出以來，河北省出臺(tái)了一系列科技、人才、稅收等方面的政策，推動(dòng)科技創(chuàng)新的發(fā)展。河北省科技創(chuàng)新政策及評估政策文本有多方面來源，根據(jù)研究需要，本文選取了60篇河北省科技創(chuàng)新政策及實(shí)施效果文本并對其進(jìn)行多方面分析。

2.2 政策制定主體協(xié)同情況

協(xié)同創(chuàng)新是推動(dòng)科技創(chuàng)新的重要保障。根據(jù)Nvivo11軟件分析結(jié)果可以看出，河北省2016—2020年以部門形式聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)科技創(chuàng)新的政策條例逐漸增多，而且河北省政策主體協(xié)同制定并發(fā)布的政策數(shù)量總體上呈遞增趨勢。在樣本中，其中10篇兩部門聯(lián)合發(fā)文，4篇三部門聯(lián)合發(fā)文，四、五、六、七、八部門的聯(lián)合發(fā)文次數(shù)相對較少，變化較不顯著，部門間的協(xié)同能力優(yōu)勢不顯著，河北省財(cái)政廳和河北省科學(xué)技術(shù)廳的聯(lián)合發(fā)文次數(shù)最多，協(xié)同強(qiáng)度較高?？傮w來看，2016—2020年河北省科技創(chuàng)新政策主體的協(xié)同程度逐漸加強(qiáng)。

2.3 政策頻度和主題頻次分析

2016年，河北省發(fā)布的相關(guān)科技創(chuàng)新的政策文件最多(55條)；2020年發(fā)布文件數(shù)量最少(9條)；2016—2017年，政策發(fā)布數(shù)量大幅度下降，自2017年往后三年政策發(fā)布數(shù)量較為穩(wěn)定，均數(shù)為17篇。但這五年總體來看，波動(dòng)性較大且總體呈現(xiàn)下降趨勢，說明了河北省政府對科技創(chuàng)新的管理精準(zhǔn)程度有大幅度提高。

從文件內(nèi)容主題看,科技金融、稅收、財(cái)政、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才激勵(lì)、科技創(chuàng)新平臺(tái)方面占比依次為15.4%、10.4%、22.0%、15.4%、23.3%、13.3%。其中，人才激勵(lì)方面占比高達(dá)23.3%，充分體現(xiàn)了科技創(chuàng)新發(fā)展落腳點(diǎn)是科技人才的培養(yǎng)。另外，財(cái)政方面的政策數(shù)占比較高，說明河北省“十三五”時(shí)期提高了對科技創(chuàng)新研發(fā)經(jīng)費(fèi)的重視程度，在一定程度上改善了科研環(huán)境。

2016—2020年，河北省科技創(chuàng)新政策數(shù)量大體呈現(xiàn)上升趨勢。2017年發(fā)布了108項(xiàng)科技創(chuàng)新政策及相關(guān)通知辦法，2018年政策及通知辦法的發(fā)布數(shù)量出現(xiàn)大幅度增長，河北省研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入425億元，較2017年增長17.9%，科技研發(fā)投入增速為全國平均水平的6.5倍，說明科技投入的程度是河北省科技創(chuàng)新成果的重要影響因素。另外，河北省發(fā)布的政策能根據(jù)實(shí)際進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，如2019年政策數(shù)量小幅度下降，不排除新冠疫情的影響，到2020年河北省形成了一系列較高規(guī)格、內(nèi)容全面的工作部署系統(tǒng)指導(dǎo)性文件(見表1)。

企業(yè)應(yīng)該盡量從原產(chǎn)地或者可靠的采購?fù)緩侥秘?，以保證產(chǎn)品質(zhì)量。企業(yè)可以雇傭?qū)I(yè)性較強(qiáng)的采購人員設(shè)計(jì)相關(guān)的采購標(biāo)準(zhǔn)或由采購人親自把握拿貨的質(zhì)量。例如某超市共100平米，用50平米來賣生鮮，員工一半人負(fù)責(zé)這項(xiàng)業(yè)務(wù)，銷售的業(yè)績一半也來自此類產(chǎn)品，此類產(chǎn)品的價(jià)格比市面上低一成。這是因?yàn)檫@個(gè)超市有約三百位員工組成了一個(gè)生鮮采購的團(tuán)隊(duì)，大家分別負(fù)責(zé)不同的產(chǎn)品類別，更是有采購人員直接在原產(chǎn)地工作，與當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行良性溝通互相幫助，使得他們生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量有保證。再經(jīng)過仔細(xì)的挑選等一系列步驟，以保證產(chǎn)品在交給承運(yùn)人之前的品質(zhì)。從根源上就能夠把握住產(chǎn)品，來降低運(yùn)輸、倉儲(chǔ)等成本。

表1 2016—2020年河北政策主題出現(xiàn)時(shí)序及頻次

2.4 政策樣本形式分析

在科技政策樣本中，既有辦法、細(xì)則、通知，又有規(guī)定、方案、意見等。以“辦法”形式出臺(tái)的政策文本數(shù)量最多，達(dá)23份，占比超三分之一，其中管理辦法17個(gè)，評估辦法4個(gè)，鑒定辦法和信息公示辦法均1個(gè)；其次是以“細(xì)則”形式出臺(tái)的政策文本數(shù)量為14份；“意見”“結(jié)果”“公示”和“規(guī)定”政策文本數(shù)量均為1份。

政策文本形式在一定程度上體現(xiàn)了政策效力，政策效力可分為“規(guī)劃—約束性”和“指導(dǎo)—操作性”兩個(gè)維度。政策文本以“辦法”和“細(xì)則”的形式內(nèi)容較為具體的政策為主，執(zhí)行力較強(qiáng)，但政策文本的權(quán)威性相對較弱。

2.5 政策文本主題詞分析

河北省“十三五”期間頒布的政策文本中，存在具有方向性的指示詞，對不同政策文本進(jìn)行詞頻分析能反映政府的重視程度。本文使用文本分析法對樣本政策進(jìn)行主題詞分析，提煉樣本政策中分別排名前十五的高頻詞，比較關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率，得出政府關(guān)注層面的變化，將數(shù)理與分析方法相結(jié)合，以探究政府注意力分布情況(見表2)。

表2 主題詞頻次統(tǒng)計(jì)

樣本政策文本的動(dòng)詞中，“管理”“評估”“建設(shè)”“創(chuàng)新”四條詞匯比例最大，“創(chuàng)新”與“建設(shè)”的高頻延續(xù)了“十二五”期間的政策綱要?！笆濉逼陂g，“創(chuàng)新”和“建設(shè)”的使用頻率均得到大幅提高。十三五綱要中，“創(chuàng)新”被提高到“指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)與發(fā)展理念”層次，可見“創(chuàng)新”的重要。

以創(chuàng)新發(fā)展為引領(lǐng)，體現(xiàn)為12個(gè)關(guān)鍵詞，包括“科技創(chuàng)新”“協(xié)調(diào)”“智能”“定制”“可持續(xù)”“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”等。其中，“創(chuàng)新”出現(xiàn)的頻次最高，是政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的根本目標(biāo)；同時(shí)，在推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用過程中，注重理念、體制、機(jī)制、技術(shù)、平臺(tái)、流程、模式創(chuàng)新。

而“評估”的高比例，則顯示出“十三五”綱要對政策措施落實(shí)到地方的效果更加關(guān)注。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，對標(biāo)中央政府“十三五”期間做出的新部署、新要求，全面評估發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)做法，深入剖析問題原因，提出改進(jìn)對策建議，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全評估成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用機(jī)制，持續(xù)推動(dòng)各項(xiàng)工作任務(wù)順利實(shí)施，保障各地方高質(zhì)量完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。

名詞中，總量靠前的“科技”“資金”與“技術(shù)”三個(gè)詞匯詞頻數(shù)持續(xù)增長，進(jìn)一步突出了“十三五”規(guī)劃對科技政策和金融政策領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性要求。“項(xiàng)目”和“企業(yè)”所占比例明顯提高。動(dòng)名詞中，“組織”“實(shí)施”等詞匯在樣本政策文本中所占比例相對較高。

3 河北省科技創(chuàng)新政策存在問題分析

3.1 管理規(guī)劃問題有待協(xié)調(diào)

在積極推進(jìn)城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市活力不斷涌現(xiàn)，新的城市集群此起彼伏。第一，雖然在擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)總量和城市規(guī)模上成果裴然，但城市協(xié)調(diào)管理產(chǎn)生隱患問題，城市在追求確定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，往往難以顧及合理的規(guī)劃、建設(shè)的質(zhì)量，致使城市道路、綠化、市政基礎(chǔ)配套設(shè)施嚴(yán)重滯后，增加了城市管理的難度[8]，并且經(jīng)辦服務(wù)平臺(tái)體系不完善、能力不足、地位不明。第二，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工程投入不足，管理服務(wù)信息化建設(shè)與應(yīng)用嚴(yán)重不匹配，不能滿足管理服務(wù)需要。

3.2 科技創(chuàng)新結(jié)構(gòu)存在失衡

近年來，我國科技創(chuàng)新企業(yè)的研發(fā)投入、技術(shù)與專利產(chǎn)出都大幅增加，創(chuàng)新企業(yè)成為主力軍。但是，企業(yè)的創(chuàng)新能力與創(chuàng)新主體地位的要求不匹配，企業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略缺乏必要的協(xié)調(diào)規(guī)劃，技術(shù)開發(fā)受阻，技術(shù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，核心技術(shù)和能力的積累過程漫長、成效慢。我國企業(yè)長期實(shí)行等級制管理，僵化的組織形式不利于企業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)和技術(shù)創(chuàng)新，投入難以轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品。河北省在這方面反映出的問題較為明顯。

3.3 績效評估政策不足

政府部門的績效管理與績效考核存在結(jié)構(gòu)失衡、缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)、評估標(biāo)準(zhǔn)注重績效考核而淡化績效管理、評估體系的構(gòu)建大多圍繞政府需要而定，缺少體系化、制度化的準(zhǔn)繩規(guī)范。部分區(qū)域績效考核存在事先約定、任務(wù)性實(shí)施，容易導(dǎo)致績效評估呈現(xiàn)短期化的趨勢，政府績效管理不應(yīng)一味地從指標(biāo)入手，或嘗試構(gòu)建“通用”的政策績效考核體系。理論的適用性取決于前提條件的相似性，各地方政府承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任大體相同，但由于地質(zhì)環(huán)境和資源稟賦等方面的差異，不同區(qū)域政策效果的反映方面應(yīng)加以區(qū)分，不應(yīng)追求一致的評估體系，而應(yīng)注重政府評估的本體，以問題為導(dǎo)向地制定本地的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃。

3.4 科技創(chuàng)新政策內(nèi)容有待完善

從政策形式來看，河北省科技創(chuàng)新政策依靠辦法、細(xì)則等執(zhí)行力強(qiáng)的政策為主導(dǎo)，缺乏權(quán)威性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的政策，影響了政策的有效執(zhí)行和政策總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。河北省在科技創(chuàng)新各領(lǐng)域存在的問題不盡相同，為了更好地指導(dǎo)科技創(chuàng)新的發(fā)展，加強(qiáng)政策的實(shí)施效果，政府及各部門應(yīng)注重出臺(tái)操作性強(qiáng)的政策，并調(diào)整和實(shí)施相應(yīng)的政策推行方案和配套措施。

從政策主體和供給角度來看，河北省科技政策的頒布以單一機(jī)構(gòu)為主，主要發(fā)文單位為河北省科技廳和河北省財(cái)政廳，兩部門聯(lián)合發(fā)文較多，不同類別部門之間聯(lián)系強(qiáng)度不高。政府應(yīng)重視不同類別和層級的部門形成完善的從科技創(chuàng)新政策頒布到科技創(chuàng)新效果評估的整體鏈條，打造科技創(chuàng)新政策協(xié)同體系。在政策文本中，對過程監(jiān)督、平臺(tái)依托、效果驗(yàn)收的關(guān)注相對缺乏，說明在政策具體內(nèi)容方面仍有完善的空間，同時(shí)是不是以市場中科技創(chuàng)新需求為導(dǎo)向，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況制定符合科技創(chuàng)新發(fā)展要求的政策方面不夠明確。

3.5 科技創(chuàng)新研發(fā)強(qiáng)度有待提高

2020年，河北省GDP在全國排名第12位，科技創(chuàng)新研發(fā)強(qiáng)度達(dá)1.75%，在全國排名第16位。由此可見，雖然河北省的科技研發(fā)強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)了較快的增長，但是和國內(nèi)其他先進(jìn)省市相比，仍然存在明顯的差距。河北省科技創(chuàng)新研發(fā)強(qiáng)度有待提高，市縣級政府、高新技術(shù)企業(yè)和高校院所等主體科技創(chuàng)新資金投入還不充足，主要原因在于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠、科技創(chuàng)新存在一定的風(fēng)險(xiǎn)及企業(yè)資金實(shí)力不足等。

4 對未來河北省科技創(chuàng)新政策的優(yōu)化建議

4.1 針對各部門政策協(xié)同情況的優(yōu)化建議

河北省各部門應(yīng)加強(qiáng)合作，提高政策質(zhì)量及政策權(quán)威性，在優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)上協(xié)同發(fā)展。政府及各機(jī)構(gòu)部門應(yīng)提高對政策目標(biāo)協(xié)同問題的重視度，將目標(biāo)闡述得明確清晰，兩部門協(xié)同情況較多，更應(yīng)該加大協(xié)同力度，加強(qiáng)三部門、四部門多因素多樣化的合作，依托“十三五”規(guī)劃科技創(chuàng)新政策，增強(qiáng)溝通與交流探討能力，縮小部門協(xié)同能力差距，采取共同行動(dòng)、共同目標(biāo)提高協(xié)同效率。可實(shí)行分配制度，分配到協(xié)同的部門，多部門合作，聯(lián)合發(fā)文，到后來化被動(dòng)為主動(dòng)，最終達(dá)到避免部門協(xié)同過于密集現(xiàn)象發(fā)生的目的。

4.2 針對政府及各部門發(fā)行政策的優(yōu)化建議

各地區(qū)政策目標(biāo)出現(xiàn)差距與不平衡，首先，政府應(yīng)加大管理力度，統(tǒng)籌兼顧，做到按時(shí)推進(jìn)各地區(qū)、各部門政策發(fā)行，提高政策內(nèi)容質(zhì)量，做好監(jiān)督管理。其次，政府及各部門應(yīng)多出臺(tái)一些操作性較強(qiáng)的政策，滿足科技創(chuàng)新的需求，及時(shí)調(diào)整和實(shí)施政策的推進(jìn)方案和配套措施，做到條理清晰、易于理解、可行性強(qiáng)等。最后，政策主體供給較為單一，政府應(yīng)加強(qiáng)各部門的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)合作，為各部門機(jī)構(gòu)提供廣闊的合作機(jī)會(huì)和平臺(tái)，打造科技創(chuàng)新協(xié)同體系，從而推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展。

4.3 針對明確科技創(chuàng)新發(fā)展要求有關(guān)政策的優(yōu)化建議

河北省政府在科技創(chuàng)新政策的供給方面，應(yīng)注重各項(xiàng)資源的投入占比，明確各項(xiàng)科技創(chuàng)新資源投入的結(jié)構(gòu)；加大對科技創(chuàng)新相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的投入與建設(shè)及稅收優(yōu)惠力度，合理調(diào)節(jié)稅收結(jié)構(gòu)。在需求方面，應(yīng)注重科技創(chuàng)新研究成果的應(yīng)用與實(shí)施，及時(shí)調(diào)查選定與科技創(chuàng)新項(xiàng)目相匹配的企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的應(yīng)用；通過價(jià)格補(bǔ)貼、政府采購等方式擴(kuò)大市場需求。環(huán)境需求方面，應(yīng)注重科技創(chuàng)新外部環(huán)境的影響作用，打造利于資本投入的外部環(huán)境，加大對投資科技創(chuàng)新類項(xiàng)目企業(yè)的支持力度，同時(shí)提高金融服務(wù)“質(zhì)”與“量”。

4.4 針對政策發(fā)布內(nèi)容、形式方面的優(yōu)化建議

河北省政府應(yīng)該加強(qiáng)科技創(chuàng)新政策的連續(xù)性，相關(guān)部門配合政策的實(shí)施，以保證政策實(shí)施的靈活性。關(guān)于科技創(chuàng)新政策發(fā)布的類型，河北省政府應(yīng)根據(jù)本省高校、企業(yè)、行業(yè)的實(shí)際情況，增加一些實(shí)施細(xì)則、方案、解決辦法等更為具體的政策形式，側(cè)重針對高校的政策、辦法、明細(xì)等，為科技人才的培養(yǎng)和發(fā)展提供保障。同時(shí)，提高針對承接相關(guān)科技創(chuàng)新項(xiàng)目的企業(yè)金融、財(cái)政政策，為科技創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施與應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

4.5 針對科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制方面的政策建議

河北省政府應(yīng)該加強(qiáng)對科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)方面的控制，相關(guān)部門可以為中小企業(yè)、科研院所開展科技創(chuàng)新提供市場調(diào)研信息；協(xié)調(diào)各級政府、大中型企業(yè)和科研院所等在科技創(chuàng)新方面形成科技創(chuàng)新聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；鼓勵(lì)企業(yè)針對科技創(chuàng)新向保險(xiǎn)公司投?；蛳蜚y行貸款，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，然后由政府對投保和貸款進(jìn)行擔(dān)保。