縣域城鎮(zhèn)化如何服務鄉(xiāng)村振興

呂德文

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》），系統(tǒng)提中縣城建設的目標和任務凸顯了館進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的獨特地位和作用?！兑庖姟烦雠_意味著，今后幾年甚至是相當長一段時間，縣城將成為城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，這必將影響中國現(xiàn)代化的進程。因此，我們需要準確定位縣城建設和縣域城鎮(zhèn)化。

縣城建設首先是新型城鎮(zhèn)化的結果。長期以來，中國的城鎮(zhèn)化主要依靠大中城市在拉動。大中城市由于有產(chǎn)業(yè)聚集，公共服務水平較高，且市政建設也比較完善，吸引了一大批農(nóng)村轉移人口，尤其是受過高等教育的高素質人口安家落戶。但近些年來，沿海和大城市的廠些產(chǎn)業(yè)開始向中西部地區(qū)轉移，且一些地方通過教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務資源向縣城聚集，開始吸引大量農(nóng)民進入縣城。截至2021年底，我國1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣，級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%?？梢姡h城已經(jīng)是中國城鎮(zhèn)化快速推進的主要空間。

以縣城為載體的城鎮(zhèn)化和以大中城市為載體的城鎮(zhèn)化，存在顯著差異。大中城市城鎮(zhèn)化的主要轉移人口是大中專畢業(yè)生。近些年，一些省會城市放開了落戶限制，也還有一定的學歷條件。但縣城城鎮(zhèn)化的主要轉移人口是農(nóng)民和農(nóng)民工，具有就近城鎮(zhèn)化的特征。由于大中城市的城鎮(zhèn)化有產(chǎn)業(yè)支撐，且人口素質較高，城市配套服務也比較完善，其城市化的質量比較高。但以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，則很大程度上是公共服務牽引的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民為了享受更好的公共服務資源，不得不在縣城買房，多數(shù)農(nóng)民工仍然要到沿海或大中城市務工，老年農(nóng)民仍然要在農(nóng)村務農(nóng)和養(yǎng)老。因此,相當部分縣城的城鎮(zhèn)化質量其實并不高。

在農(nóng)民自發(fā)進行的以縣城為載體的城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民家庭可以通過合理安排家庭勞動力，通過半工半耕的家庭生計模式，以及亦城亦鄉(xiāng)的生活方式，最大限度地增加家庭收入，減少家庭開支，從而維持縣城的城市生活。簡言之，在地城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢是農(nóng)民在進城的同時，仍然保留回鄉(xiāng)的退路。農(nóng)民家庭可以通過持續(xù)努力，根據(jù)家庭再生產(chǎn)周期，一代一代“接力”完成城市化過程。這一有彈性的，且同時享受城市和農(nóng)村發(fā)展紅利的以縣城為載體的城鎮(zhèn)化方式，是建立在城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎之上的?？h城通過發(fā)展合適的產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村，吸引一部分勞動力在地就業(yè)；通過完善公共服務體系，讓農(nóng)民就地享受城市生活的便利，減少其生活成本；通過發(fā)展交通、通信等基礎設施，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，提高農(nóng)民的收入和生活質量。

但部分縣城在建設過程中，往往通過聚集醫(yī)療、教育等資源，在沒有任何產(chǎn)業(yè)的基礎之上，吸引農(nóng)民到縣城買房定居。一些貧困地區(qū)還通過易地扶貧搬遷的項目，讓最沒有能力進城的貧困戶率先實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。而由于縣政府的財政能力有限，在建設縣城的過程中大量融資，欠下巨額債務，導致公共服務不可持續(xù)。農(nóng)民為了子女教育等目的，亦不得不透支進城。其結果是，城鎮(zhèn)化看似得到推進，但縣城并沒有實現(xiàn)高質量發(fā)展，農(nóng)民也沒有提高生活質量，這樣的縣域城鎮(zhèn)化并沒有帶來鄉(xiāng)村振興。

歸根到底，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化要兼顧新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興目標，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在可預期的將來，哪怕我國完全達到中等發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化水平，仍然有數(shù)量龐大的農(nóng)民需要依靠農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生活?？h城建設并不僅僅是要服務那些進城人口，更要服務仍然留守農(nóng)村的人口。唯如此，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化才具有可持續(xù)性，才能真正把農(nóng)村變成中國現(xiàn)代化的壓艙石和蓄水池。（作者是武漢大學社會學院教授）