基于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的環(huán)保企業(yè)發(fā)展思路與業(yè)務(wù)拓展路徑探討

胡 玥 張 琛

（1.中國(guó)船舶重工集團(tuán)環(huán)境工程有限公司，北京 100039；2.中船重工（北京）生態(tài)環(huán)境研究院有限公司，北京 100039）

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，增進(jìn)人民的生態(tài)權(quán)益是新時(shí)代的重大政治任務(wù)。2021年9月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱稱“《意見》”），這是繼2020年12月《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》發(fā)布后的又一項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的重要文件，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提到一個(gè)新的高度。該《意見》梳理提出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的權(quán)責(zé)關(guān)系、補(bǔ)償方式、分配方法等內(nèi)容，以此進(jìn)一步發(fā)揮其對(duì)生態(tài)保護(hù)工作的激勵(lì)作用。“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”作為生態(tài)文明制度的重要部分，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，此舉對(duì)環(huán)保行業(yè)發(fā)展是重大利好，對(duì)環(huán)保企業(yè)而言也是重大歷史機(jī)遇。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展歷程

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/h3>

生態(tài)補(bǔ)償，廣義的概念指對(duì)因生態(tài)保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域的居民進(jìn)行資金、技術(shù)或?qū)嵨锓矫娴难a(bǔ)償，提供優(yōu)惠的發(fā)展政策，補(bǔ)償為提高環(huán)境保護(hù)水平而開展的科研、教育活動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用支出；狹義的概念指對(duì)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成生態(tài)系統(tǒng)和自然資源破壞及污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列措施的總稱。

在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償（Eco-compensation）主要指以保護(hù)及可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)、行政調(diào)節(jié)為主要手段為主，協(xié)調(diào)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的相關(guān)制度安排。其他國(guó)家類似的概念有“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（PES）。

這種補(bǔ)償活動(dòng)通常表現(xiàn)為由生態(tài)環(huán)境損害方通過支付資金或其他非物質(zhì)利益的方式，彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)治理方在生態(tài)保護(hù)過程中支出的成本和受損利益的行為。生態(tài)保護(hù)損害方一般為高污染高排放的工業(yè)企業(yè)單位；生態(tài)保護(hù)保護(hù)方一般為開展生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的地方人民政府、參與環(huán)保治理的社會(huì)企業(yè)或個(gè)人。這也是當(dāng)前經(jīng)常提到的 “誰污染、誰治理，誰保護(hù)、誰受益”。

（二）我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展歷程

2005年，黨的十六屆五中全會(huì)首次提出，要求各地人民政府按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2010年，國(guó)務(wù)院制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，并將其列入立法計(jì)劃。

2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，旨在通過市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資本投入環(huán)保建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行。

2016年，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》出臺(tái)，這是我國(guó)首個(gè)以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域文件，標(biāo)志我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制正式邁入了法制化階段。

2020年12月，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》出臺(tái)，這是我國(guó)第一部以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償命名的法律文件，對(duì)多個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制做出了安排。

2021年9月，《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)，將生態(tài)補(bǔ)償范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到森林、草原、河流等方面，生態(tài)補(bǔ)償途徑也得到進(jìn)一步明確。

（三）相關(guān)財(cái)稅政策

根據(jù)2008年4月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門所定義的生態(tài)補(bǔ)償事務(wù)主要包括發(fā)展改革委、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)保、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、統(tǒng)計(jì)等。其中，發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部主要負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償工作的重大問題、部際協(xié)調(diào)及統(tǒng)籌安排等；其他主管部門分工負(fù)責(zé)具體承擔(dān)、生態(tài)補(bǔ)償工作實(shí)施督促指導(dǎo)和資金分配使用的監(jiān)督考核。

我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)法律法規(guī)及政策具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是森林、礦區(qū)環(huán)境治理領(lǐng)域居多；二是生態(tài)補(bǔ)償政策文件多，相關(guān)法律法規(guī)文件少；三是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體更多針對(duì)的是地方政府，很少直接針對(duì)個(gè)人及企業(yè)（個(gè)人方面如林地退耕還林，企業(yè)方面如礦產(chǎn)資源開發(fā)等）。

縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及生態(tài)稅費(fèi)是我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)稅政策的三大類內(nèi)容?？v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的支撐，就是從中央到地方由上到下的補(bǔ)償機(jī)制，自2012年以來，國(guó)家每年通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排的生態(tài)補(bǔ)償資金總額近800億元人民幣。主要補(bǔ)償范圍包括節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)、國(guó)土資源氣象三大方向，“節(jié)能環(huán)?！鳖惏ㄗ匀簧鷳B(tài)保護(hù)、天然林的保護(hù)、退耕還林、荒漠治理、退牧還草、已墾草原修復(fù)；“農(nóng)林水事務(wù)”類包括農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、南水北調(diào)、農(nóng)村綜合開發(fā)；“國(guó)土資源氣象等事務(wù)”類包括國(guó)土資源事務(wù)、海洋管理事務(wù)等。

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是橫向補(bǔ)償機(jī)制的支撐，指同級(jí)地方政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移，如一些生態(tài)功能區(qū)可能為下游地區(qū)或周邊地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品，通過省與省、城市與城市之間生態(tài)合作方式開展橫向補(bǔ)償。目前，國(guó)家橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)成功例子有浙江對(duì)安徽、陜西對(duì)甘肅針對(duì)水資源保護(hù)的補(bǔ)償，相對(duì)縱向補(bǔ)償方式具體實(shí)踐案例相對(duì)較少，也是此次《意見》中重點(diǎn)推動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償方向，目的是在保障生態(tài)保護(hù)公平性的同時(shí)，為國(guó)家分擔(dān)一定的財(cái)政壓力。

生態(tài)稅費(fèi)又稱綠色稅或環(huán)境稅，主要指為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)保目標(biāo)而對(duì)一切開發(fā)及利用環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按其對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)、利用、污染及破壞程度進(jìn)行征收的稅收。目前，我國(guó)僅存在體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償原則的收費(fèi)項(xiàng)目，尚未建立以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的的稅收體系，收費(fèi)項(xiàng)目包括排污費(fèi)、草原植被恢復(fù)費(fèi)、水資源費(fèi)、海域使用金、砂石資源費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等。

二、“十四五”期間環(huán)保企業(yè)的發(fā)展思路

根據(jù)《意見》，全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)將是國(guó)家深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度縱向補(bǔ)償重點(diǎn)區(qū)域。根據(jù)2015年，原環(huán)保部和中科院共同修編的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》內(nèi)容，全國(guó)生態(tài)功能區(qū)主要?jiǎng)澐譃樗春B(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、土壤保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄、農(nóng)產(chǎn)品提供、林產(chǎn)品提供、大都市群、重點(diǎn)城鎮(zhèn)群等9類，全國(guó)范圍內(nèi)確定了 63 個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)。

“十四五”期間，環(huán)保企業(yè)應(yīng)以環(huán)保政策為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前生態(tài)功能區(qū)域市場(chǎng)開拓的基礎(chǔ)，重點(diǎn)聚焦長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域，瞄準(zhǔn)水源涵養(yǎng)、土壤保持、洪水調(diào)蓄、大都市群、重點(diǎn)城鎮(zhèn)群幾個(gè)生態(tài)功能區(qū)域規(guī)劃開展工作，進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展與市場(chǎng)深耕。

三、“十四五”期間環(huán)保企業(yè)業(yè)務(wù)布局的聚焦區(qū)域

面向長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)功能區(qū)域，環(huán)保企業(yè)可以在四川、貴州等長(zhǎng)江中上游水源涵養(yǎng)、土壤保持以及成都、黔中城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)形成產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，同時(shí)向財(cái)政情況較好、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較多的湖北、江蘇等長(zhǎng)江中下游及淮河流域生態(tài)功能區(qū)域開展業(yè)務(wù)布局。此外，努力尋求在大都市群生態(tài)功能區(qū)域?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目突破。

面向黃河流域生態(tài)功能區(qū)域，環(huán)保企業(yè)可在山西、山東、河南等黃河流域水源涵養(yǎng)、土壤保持、洪水調(diào)蓄以及太原、中原重點(diǎn)城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)形成產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，深耕汾渭平原、山東城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)市場(chǎng)。同時(shí)，在新疆、河套平原、三江源等水源涵養(yǎng)、土壤保持生態(tài)功能區(qū)開展業(yè)務(wù)布局。

面向京津冀生態(tài)功能區(qū)域，努力在雄安新區(qū)、北京、天津等京津冀城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)形成產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極搶抓京津冀大都市群生態(tài)功能區(qū)內(nèi)重點(diǎn)示范項(xiàng)目。

面向粵港澳大灣區(qū)，可主要攻關(guān)珠海、澳門市場(chǎng)，力爭(zhēng)在珠三角大都市群生態(tài)功能區(qū)建立產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

四、“十四五”期間環(huán)保企業(yè)項(xiàng)目市場(chǎng)的重點(diǎn)領(lǐng)域

“十四五”期間，隨著國(guó)家不斷提高環(huán)保治理要求、擴(kuò)展治理內(nèi)涵，環(huán)保項(xiàng)目?jī)?nèi)容逐步從“單領(lǐng)域治理”向“區(qū)域大生態(tài)保護(hù)”治理轉(zhuǎn)變，從國(guó)家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制改革方向來看，主要以EPC+融資、BOT/BOO、EOD等項(xiàng)目類型為補(bǔ)償模式改革切入點(diǎn)。EPC+融資類項(xiàng)目方面，鄉(xiāng)村振興相關(guān)的土地綜合整治及修復(fù)項(xiàng)目（主要以土地增減掛鉤、旱改水、占補(bǔ)平衡形式為主）具備回款周期短、盈利情況好、惠及民生改善效果顯著的特點(diǎn)，是未來優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目市場(chǎng)的重點(diǎn)。

以BOT/BOO、EOD等模式為主的經(jīng)營(yíng)性綜合投資類項(xiàng)目，由于前期及當(dāng)前大量在建項(xiàng)目也將在“十四五”期間逐步轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)階段，企業(yè)收入方式也將逐步由短期施工利潤(rùn)向持續(xù)運(yùn)營(yíng)收益轉(zhuǎn)變。各生態(tài)功能區(qū)域特別是由于財(cái)政能力有限沒有充分開展生態(tài)建設(shè)的地方政府，都有建設(shè)及長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)環(huán)保重要設(shè)施的需求，特別是污水處理設(shè)施、供水設(shè)施、固廢資源化利用設(shè)施等，踐行“受益者付費(fèi)”的多元化補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制探索工作，在當(dāng)?shù)孛裆?jīng)濟(jì)發(fā)展中體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值。

開展此類項(xiàng)目?jī)?nèi)涵豐富，在經(jīng)濟(jì)效益層面，多種形式的林下經(jīng)濟(jì)增加了收入來源，同時(shí)抓住“雙碳”發(fā)展機(jī)遇，探索碳匯林業(yè)務(wù)，豐富收入渠道；在生態(tài)效益方面，此類項(xiàng)目可提高森林質(zhì)量，增加森林面積，對(duì)項(xiàng)目區(qū)水源涵養(yǎng)、水土保持、氣候調(diào)節(jié)、固碳釋氧、空氣凈化等具有促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；社會(huì)效益層面，此類項(xiàng)目可增加木材儲(chǔ)備和供應(yīng)，保障國(guó)家木材安全。同時(shí)，還可以擴(kuò)大項(xiàng)目區(qū)群眾就業(yè)機(jī)會(huì)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，有效助力國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

五、環(huán)保企業(yè)市場(chǎng)前期客戶公關(guān)的重要性

在核心業(yè)務(wù)已扎根的生態(tài)功能區(qū)以及國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)做好各在建項(xiàng)目的實(shí)施工作，并依托已有客戶資源基礎(chǔ)，加強(qiáng)所在地政府客戶維護(hù)工作。

一方面，通過在建項(xiàng)目，積極總結(jié)歸納項(xiàng)目商業(yè)模式、盈利模式與運(yùn)營(yíng)管理模式上的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與政府客戶在補(bǔ)償機(jī)制路徑上的溝通與探討，深度挖掘客戶需求，尋找雙方共同利益點(diǎn)，力爭(zhēng)把已有項(xiàng)目打造成生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革試點(diǎn)共同課題，促成試點(diǎn)示范，為后續(xù)相關(guān)政策落實(shí)階段業(yè)務(wù)高質(zhì)量拓展奠定先期基礎(chǔ)。

另一方面，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)客戶前期公關(guān)力度，力爭(zhēng)參與地方政府“十四五”期間等重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目規(guī)劃布局、方案編制等前期工作，借助政府資源，為企業(yè)獲取一批盈利性強(qiáng)、示范效益突出的優(yōu)質(zhì)試點(diǎn)示范性項(xiàng)目。與此同時(shí)，依托試點(diǎn)項(xiàng)目，積極謀求與政府客戶共同開展環(huán)境交易權(quán)模式的探索與實(shí)施，不僅為政府客戶在落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制改革工作中提供平臺(tái)，同時(shí)為環(huán)保企業(yè)擴(kuò)大區(qū)域市場(chǎng)份額，培育新業(yè)務(wù)，創(chuàng)新盈利模式覓得先機(jī)，通過形成與政府客戶間互利共贏合作模式，不斷鞏固與客戶緊密關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在重點(diǎn)業(yè)務(wù)區(qū)域資源鞏固與持續(xù)深耕發(fā)展。

六、環(huán)保企業(yè)要積極尋求參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度政策制定工作

抓住2025年前后各地研究落實(shí)深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革政策的窗口期，加強(qiáng)行業(yè)政策及戰(zhàn)略研究力度，跟蹤研判政府、客戶在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拳h(huán)保領(lǐng)域工作實(shí)施中的痛點(diǎn)和需求，結(jié)合已有項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，形成一套行之有效的“政策服務(wù)包”，積極尋求與生態(tài)環(huán)境部等國(guó)家有關(guān)部委在環(huán)保政策研究上的合作。爭(zhēng)取在早期、高層次參與“十四五”期間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)葒?guó)家環(huán)保政策研究制定工作，力爭(zhēng)將已有項(xiàng)目打造為國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度改革試點(diǎn)示范工程，形成良好的示范效應(yīng)。

七、結(jié)語

我國(guó)提出的“深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革”從描述上一改以往文件中的“機(jī)制”為“制度”，更加說明了改革的決心和力度。作為環(huán)保企業(yè)，特別是在“十四五”期間，要抓住國(guó)家深化生態(tài)補(bǔ)償制度的窗口期，結(jié)合國(guó)家中長(zhǎng)期重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和已有市場(chǎng)資源，對(duì)企業(yè)自身中長(zhǎng)期發(fā)展思路進(jìn)行認(rèn)真梳理與謀劃，把握行業(yè)發(fā)展大勢(shì)，聚焦全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，優(yōu)化業(yè)務(wù)布局?？壳伴_拓市場(chǎng)，并且圍繞生態(tài)補(bǔ)償制度改革重點(diǎn)依附的EPC+融資、BOT/BOO、EOD等項(xiàng)目類型，不斷拓展業(yè)務(wù)范疇，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式。同時(shí)，環(huán)保企業(yè)要憑借豐富的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過積極參與國(guó)家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度相關(guān)政策的制定工作，更好地助推國(guó)家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度深化改革的步伐，為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興發(fā)展以及“碳中和、碳達(dá)峰”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，貢獻(xiàn)環(huán)保企業(yè)的重要力量。