鐘穎溪　曾辭源　費秀文

摘要：隨著脫貧攻堅工作的全面勝利，我國進入后脫貧時代，面臨著實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略任務。本文立足于后脫貧時代，通過文獻回顧和梳理，試圖建構以社會資本投資和資產資本投資為主的發(fā)展型社會政策;同時在發(fā)展型社會政策的視角下，通過實地考察與資料分析，以武漢市黃陂區(qū)激發(fā)內生動力，實現(xiàn)脫貧致富，走上鄉(xiāng)村振興之路為案例，探究貧困治理的新思路。

關鍵詞：有效銜接 后脫貧時代 發(fā)展型社會政策 社會資本 資產資本

一、研究的背景

在以人民為中心的發(fā)展思想的指引下，我國高度重視貧困問題的治理，脫貧攻堅一直是一項關系國計民生的重要治理工程。2020年底，隨著貴州省最后一個貧困縣宣布摘帽，我國完成了脫貧攻堅工作，黨中央做出了實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略決策，帶領中華民族從脫貧攻堅戰(zhàn)轉向鄉(xiāng)村振興偉大工程，我國進入了“后脫貧時代”。在后脫貧時代，從全面脫貧走向鄉(xiāng)村振興，激發(fā)內生動力，是我國穩(wěn)固和轉化脫貧攻堅成果，推進貧困農村地區(qū)的持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。與城市相比，農村發(fā)展的內生動力不足[1]。在這種情況下，強調中長期思維和投資于人的發(fā)展型社會政策可以為處于轉型期，面臨著貧困問題、人口老齡化等諸多風險的中國提供一個很好的視角。因此，本土化的發(fā)展型社會政策研究對于鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略的落實和推進起著重要作用。

二、本文發(fā)展型社會政策的框架建構

21世紀以來，伴隨著國際對社會政策的研究加速以及中國頂層設計之需，我國國內學者積極引入國外發(fā)展型社會政策，并在此基礎上試圖構建中國特色的發(fā)展型社會政策。作為一種新的社會政策范式，發(fā)展型社會政策受到理論界和實務界的深切關注，引發(fā)社會政策研究的“范式革命”[2]。國內學者在對這一新范式進行積極的跟進研究的同時，也對其進行了反思和審視，社會政策的“情境性”要求我們理性分析西方發(fā)展型社會政策選擇背后的多種條件，在正確借鑒思想精髓的基礎上，在我國特定的政策背景下，結合具體的問題，提出適合我國的整體型社會政策理念[3]。

從宏觀領域來看，發(fā)展型社會政策強調社會和經(jīng)濟的共同、協(xié)調發(fā)展，其目的是糾正發(fā)展過程中出現(xiàn)的“扭曲發(fā)展”現(xiàn)象。從微觀領域來看，發(fā)展型社會政策強調個人的發(fā)展，其目的是促進個人參與經(jīng)濟、政治、社會和文化生活的主動性、積極性。它認識與尊重個人的潛力，使個人擁有發(fā)展的機會與能力，從而脫貧、致富，最終使個人保有尊嚴與獲得幸福感。埃斯平·安德森提出了社會投資思想[4]，發(fā)展型社會政策的核心內容是把社會政策看作社會投資行為[5]，也就是社會投資戰(zhàn)略，即通過對“人力資本”、“社會資本”和“資產資本”的投資，提高人們進入社會生活的可行能力和機遇，消除社會排斥、實現(xiàn)社會融合，實現(xiàn)脫貧、致富，促進經(jīng)濟社會發(fā)展[6]。

目前對于發(fā)展型社會政策的研究更偏重于人力資本投資，而在社會資本與資產資本方面的投資較少[7][8]。實際上，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，相較于投資于人力資本，對社會資本與資產資本的投資更為迫切。

微觀視角下的發(fā)展型社會政策包含能力發(fā)展型社會政策、機會發(fā)展型社會政策以及資產發(fā)展型社會政策。吉登斯極力主張建立社會投資型國家，他希望用它來取締福利國家的概念，用以奉行福利政策積極化，因為倡導積極的福利制度是福利社會的重要特征。他認為，創(chuàng)建社會投資國家需要注重投資于人力資本[9]。能力發(fā)展型社會政策是指能促進個人可行能力發(fā)展的發(fā)展型社會政策，它強調通過人力資本的投資，主要是通過教育和培訓等來促進個人能力的發(fā)展。機會發(fā)展型社會政策是指能促進個人發(fā)展機會的發(fā)展型社會政策，它強調通過社會資本的投資，主要是實現(xiàn)社會融合、消除社會排斥來促進個人發(fā)展的機會，使個人更加積極主動地參與經(jīng)濟、政治、文化和社會活動。資產發(fā)展型社會政策是指能增進個人資產積累的發(fā)展型社會政策，它強調通過金融資產等的投資，主要是建立個人發(fā)展和致富賬戶和提供小額貸款等來增進個人資產積累。以上三種發(fā)展型社會政策都能達到推動貧困群體脫貧、致富的目標，且對應了社會投資戰(zhàn)略中的人力資本、社會資本和資產資本投資。

社會資本主要通過人際交往產生的信任等表現(xiàn)出來，個體可以通過他所擁有的社會資本增加資源獲取，從而實現(xiàn)自身的發(fā)展。其中，社會信任是非常重要的社會資本。信任源于個體“本體性安全”需求，隨后發(fā)展成社會信任，信任從互動中產生，變成了一種社會關系，是整個社會可依賴發(fā)展所持有的信心。

資產資本也是一般情況下社會政策容易忽視的。雖然傳統(tǒng)的以福利為本的社會政策能夠更直接地幫助困難群體，但沒有重視對困難群體的資產積累，也容易導致他們安樂于此，缺乏擺脫困難的內生動力。在資產為本的發(fā)展型社會政策看來，窮人貧困的根源在于窮人缺乏資產或財富，要想消除其貧困根源就需要給予窮人以資產或者是發(fā)掘他們的資產優(yōu)勢，增進他們的資產積累。這種資產積累可以使窮人生活更自信、生產更穩(wěn)定、家庭更團結、社會更緊密、社會責任感更強烈。謝若登主張社會政策應當著重關注個人的發(fā)展，通過為個人建立長期的資產賬戶推動社會整體的長期發(fā)展[10]。唐鈞在研究低保制度時，提出將“可持續(xù)生計”和“資產建設”相結合，轉變對待就業(yè)和社會保障的態(tài)度[11]。資產為本的發(fā)展型社會政策不僅突破了傳統(tǒng)福利為本的社會政策聚焦于保障生存的兩難困境，將社會政策延伸到了生產性的純經(jīng)濟領域，而且以個人為導向，強調個人責任，圍繞個人資產與社會責任來展開，這不僅對培養(yǎng)個體、家庭和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力具有重要意義，而且也在一定程度上促進了社會政策與經(jīng)濟政策之間的相互包容和整合，并能夠極大效率地激發(fā)社會經(jīng)濟的發(fā)展。

總而言之，區(qū)別于傳統(tǒng)的社會政策，發(fā)展型社會政策著重于對人力資本、社會資本和資產資本的投資，在當下的研究與實踐中，社會資本與資產資本的投資不容忽視。

三、發(fā)展型社會政策與內生動力

通過文獻調查和實地考察，本文將以武漢市黃陂區(qū)為分析對象，證明理論的適用性。

武漢市黃陂區(qū)地處武漢市北部，位于武漢市城鄉(xiāng)交界處，具有深厚的歷史文化底蘊。武漢市黃陂區(qū)在80年代大城市空前的社會經(jīng)濟發(fā)展和城市空間擴張時代，鄉(xiāng)村凋敝、土地大量閑置、產業(yè)凋零、文化困頓，鄉(xiāng)村走向衰落，勞動力、資金外流。隨后，武漢市黃陂區(qū)貫徹落實黨中央深化改革精神，因地制宜，把“三鄉(xiāng)工程”當成農業(yè)供給側結構性改革的核心，同時探索推進農村現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新路徑。由此逐步完善鄉(xiāng)村基礎設施，對農村發(fā)展經(jīng)濟的問題短板進行查漏補缺，生態(tài)資源優(yōu)勢正逐步轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，開發(fā)了如木蘭文化生態(tài)旅游區(qū)等一系列5A級景區(qū)在內的第三產業(yè)集群，經(jīng)濟快速發(fā)展，成為武漢市“千億區(qū)”之一。2019年，全區(qū)接待旅游人數(shù)達兩千五百萬余人次，旅游綜合收入一百五十余億元。有文旅規(guī)上企業(yè)13家，納入?yún)^(qū)GDP核算6家。

武漢市黃陂區(qū)通過“三鄉(xiāng)工程”，注重對鄉(xiāng)村社會資本和資產資本的投資，避免了走傳統(tǒng)的只強調人力資源的發(fā)展模式，在此過程中，武漢市黃陂區(qū)政府堅持規(guī)劃先行、強化資金保障，大力發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)新業(yè)態(tài)，促進扎根鄉(xiāng)村中的一二三產業(yè)融合。黃陂區(qū)居民積極參與到鄉(xiāng)村發(fā)展與振興中，成為了鄉(xiāng)村發(fā)展的主力軍。本土化農業(yè)企業(yè)、涉農企業(yè)、農業(yè)品牌發(fā)展蓬勃，旅游業(yè)繁榮興盛。武漢市黃陂區(qū)走上了自主化的因地制宜的發(fā)展道路，重構了地方文化共同體，形成了獨具特色的文化項目和產業(yè)。黃陂區(qū)居民享受發(fā)展紅利參與到鄉(xiāng)村建設中來，主體意識增強。

本文將以“三鄉(xiāng)工程”為切口，分析政府如何發(fā)展型社會政策，發(fā)展農村地區(qū)社會資本和資產資本，激活地區(qū)發(fā)展活力。

（一）能人回鄉(xiāng)，利用社會關系網(wǎng)的信息機制推進社會資本投入

黃陂區(qū)是工業(yè)落后、發(fā)展低迷的郊區(qū)。自2000年以來青壯年勞動力迅速流失，大量豐富的生產要素無法得到充分利用，出現(xiàn)越來越多的“空心村”“空巢村”。由于年輕人的缺失，該區(qū)社會發(fā)展活力逐步衰退，內生發(fā)展動力不足，社會發(fā)展陷入本土產業(yè)衰退與社會資本喪失的困境。

面對鄉(xiāng)村發(fā)展問題，區(qū)政府積極探索實踐，從2017年開始，把“三鄉(xiāng)工程”作為鄉(xiāng)村振興的新抓手，并相繼出臺了“黃金二十條”、“鉆石十條”，極力推動“三鄉(xiāng)工程”落地見效。黃陂區(qū)通過提高政治待遇、支持鼓勵大學生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、支持鼓勵優(yōu)秀青年到農村創(chuàng)業(yè)等措施來促進“能人回鄉(xiāng)”。通過能人回鄉(xiāng)投資，帶動家鄉(xiāng)閑置資本，探索地區(qū)特色產業(yè)，大大推進了村民收入的提高，為幫助貧困家庭脫貧做出了重要貢獻，姚集街的葛天才就是其中一個案例。

通過“能人回鄉(xiāng)”，黃陂區(qū)得以更多地集聚外部資源，勾連起鄉(xiāng)內部優(yōu)勢資源與外部社會資源銜接，從而帶動資源利用、產業(yè)壯大，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展?！澳苋嘶剜l(xiāng)”能夠通過社會關系網(wǎng)建立起信息共享機制，促進社會資本有效進入鄉(xiāng)村，與鄉(xiāng)村物質資源相結合，進而孵化出一批本土化、生命力強的企業(yè)，帶動鄉(xiāng)村成員參與鄉(xiāng)村發(fā)展，實現(xiàn)內生式發(fā)展。

（二）市民下鄉(xiāng)，立足自然固有優(yōu)勢有效利用資產資本

黃陂區(qū)臨近經(jīng)濟發(fā)達地帶，具有天然的地理優(yōu)勢，自然風光優(yōu)美、空氣清新，而城市居民對于綠色資源的需求較大。綠色資源正是鄉(xiāng)村資產資本主要組成部分。十九大報告提出建設生態(tài)文明的要求，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中也秉承創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。黃陂區(qū)將農村的綠色資源與現(xiàn)今城市推崇的健康生活理念相結合，推出“綠色度假村”“鄉(xiāng)村氧吧”等符合社會需求的開發(fā)項目，吸引城市居民下鄉(xiāng)投資、消費、居住。同時，黃陂區(qū)探索發(fā)展了“共享農莊”模式?！肮蚕磙r莊”就是融合古風民俗與市民需求，改造農村閑置住房，形成“一房一院一地”的特色農莊，并借助互聯(lián)網(wǎng)信息平臺對外出租，實現(xiàn)租賃居住、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)、趣味種養(yǎng)、度假養(yǎng)生、娛樂休閑、共享田園生活的健康養(yǎng)生模式。土地房屋變成股權，農民財產性收入大幅增加。長軒嶺街仙河店村，引進的武漢市石橋集團，與仙河店村132戶空閑農房戶主簽訂協(xié)議，與418戶村民簽訂土地流轉協(xié)議，著力打造企業(yè)農場、職工花園、養(yǎng)老中心，該項目盤活仙河店村集體資產500萬元，帶動仙河店村民人均年增收1萬元[12]。

“市民下鄉(xiāng)”既擴大了本地產業(yè)的市場，促進產業(yè)融合和產業(yè)規(guī)模擴大，也使得閑置土地、房屋產生經(jīng)濟效益，達到產業(yè)興旺、村民增收。閑置土地建設為自然公園、文化商業(yè)街和休閑廣場，荒廢土地改造成優(yōu)美景區(qū)，山村轉變生態(tài)村，當?shù)靥厣幕玫接行麄?，當?shù)匚穆闷放拼蝽懨?，吸引了全市乃至全國許多城市居民前來玩賞、消費，帶來了巨大的經(jīng)濟效益。該區(qū)資產資本有效利用率逐步提高，資產資本規(guī)模也不斷壯大，完善基礎設施配套，通過農村“廁所革命”、宜林荒山、撂荒地精準滅荒、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村灣污水治理、“四好”農村公路等具體措施打造美麗“新農村”。

（三）企業(yè)興鄉(xiāng)，社會資本和資產資本良性循環(huán)激發(fā)新動能

該區(qū)通過“三鄉(xiāng)工程”促進企業(yè)加大資金注入，鼓勵社會資本直接參與農村投資興業(yè)，提供分紅獎勵，加速農業(yè)科技成果快速轉化成經(jīng)濟發(fā)展新動能，鼓勵校企合作。眾多經(jīng)營主體投資在黃陂區(qū)集聚和創(chuàng)業(yè)發(fā)展。目前，許多大型企業(yè)紛紛涌入。這些企業(yè)通過吸納農用房屋、土地、勞力入股等方式，完善公司產能布局。有的公司進入黃陂后，結合市場需求和自身勢，協(xié)同合作，形成了穩(wěn)健的產業(yè)鏈條，將社會資本和資產資本結合，使經(jīng)濟迸發(fā)了新活力。同時，該區(qū)涌現(xiàn)了許多職業(yè)“綠領”，他們成為了具有優(yōu)良生產力的職業(yè)農民，使鄉(xiāng)村具有源源不斷的發(fā)展動力。該區(qū)設立鄉(xiāng)村先進文化發(fā)展基金，避免了忽視鄉(xiāng)土文化、鄉(xiāng)土內涵的發(fā)展路線，避免旅游行業(yè)、農業(yè)產業(yè)同質化、同行業(yè)競爭，提高產品質量，營造新業(yè)態(tài)，推廣了翁家灣發(fā)展經(jīng)驗，印刻紅色文化和傳統(tǒng)文化的基因，使該地“美麗鄉(xiāng)村”的建設具有當?shù)靥厣?，避免同質化。在政府指導下，黃陂區(qū)深入貫徹市場分配原則，改變農業(yè)發(fā)展模式，不再以種植業(yè)為主。在政府指導和市場引導下，把共享經(jīng)濟融入農業(yè)，生態(tài)旅游、休閑養(yǎng)生、體驗農業(yè)、采摘農業(yè)、觀光農業(yè)、農產品加工業(yè)等“農業(yè)+”發(fā)展模式應運而生，一二三產業(yè)獲得有機融合。

企業(yè)達到的社會資源和資產資源的集聚效果對于黃陂區(qū)發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的作用，迸發(fā)了發(fā)展的源泉。管理、動員、發(fā)展農業(yè)企業(yè)對于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

通過這一案例，我們做出以下判斷，即在面對社會現(xiàn)實問題，現(xiàn)階段發(fā)展型社會政策要轉向側重于社會資本和資產資本投資。要發(fā)揮以政府為主導的多元治理主體作用，廣泛動員社會力量廣泛參與鄉(xiāng)村振興，建構鄉(xiāng)村對外交流的社會關系信息網(wǎng);采用“上游干預”的宗旨來削弱貧困文化影響力，促進鄉(xiāng)村共同體建設，形成鄉(xiāng)村振興合力，保證公共決策正確性;加強資產建設以維持農村貧困群體可持續(xù)生計，激發(fā)鄉(xiāng)村內生動力，有效銜接脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，壯大農村集體經(jīng)濟，破解農村資源利用不充分、農業(yè)發(fā)展缺乏活力、農民機會成本高等難題，為貧困治理提供新思路。

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作者簡介：鐘穎溪，女，2001年7月，漢族，湖南省岳陽市，本科，吉林大學，研究方向：社會政策 貧困問題 社會保險 。