張 寧 白中科 張志輝

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) 土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2. 自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035；3. 自然資源部 礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)創(chuàng)新中心，北京 100083；4. 青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，山東 青島 266109)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程，政府對(duì)土地的征收越來(lái)越多, 導(dǎo)致土地財(cái)政增收越來(lái)越依賴土地出讓金。在土地財(cái)政刺激下，城市用地規(guī)模快速擴(kuò)張，必然要求對(duì)集體土地的利用方式進(jìn)行改變，走集約化利用之路[1]。自1988年國(guó)有土地有償使用制度確立以來(lái)及1994年國(guó)家實(shí)施了分稅制改革后，政府的財(cái)政收入壓力逐年增大[2]。2009年，土地出讓金收入達(dá)15 000億元，而到2010年，僅1年時(shí)間，該收入就幾近翻倍，土地出讓金連年創(chuàng)新高[3]。土地財(cái)政不斷增加，源于大量土地被征收，而后高價(jià)出售，導(dǎo)致城市建設(shè)用地規(guī)模無(wú)序盲目擴(kuò)張。目前，我國(guó)城市建設(shè)依舊處于高要素投入、高資源能耗、低資源產(chǎn)出率、低經(jīng)濟(jì)密度的傳統(tǒng)的粗放模式，在嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制，劃定“三區(qū)三線”和城市空間向外擴(kuò)展受限制的情況下，土地資源的合理配置和土地的集約節(jié)約利用是城市持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑。土地財(cái)政為城市的基礎(chǔ)建設(shè)、城市化進(jìn)程以及產(chǎn)業(yè)布局等提供大量的資金，是地方政府支出的重要來(lái)源。為了能夠維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，選擇新增建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)，降低地價(jià)吸引投資。使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地在土地財(cái)政的刺激下不斷擴(kuò)張，但不重視城市內(nèi)部的閑置用地、低效用地的利用，導(dǎo)致了土地利用粗放，土地利用效率低下[4]。展現(xiàn)了土地財(cái)政對(duì)土地集約利用的負(fù)向主導(dǎo)作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，使得環(huán)境也得到改善，投資增多，集約水平也可能提高。因此在不斷變化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，土地財(cái)政與集約利用水平之間存在更為復(fù)雜的關(guān)系。在此背景下，研究土地財(cái)政與土地集約利用之間的關(guān)系，由此提出相關(guān)政策建議，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地資源優(yōu)化配置具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)內(nèi)已有研究多認(rèn)為“土地財(cái)政”是城市建設(shè)用地?zé)o序快速擴(kuò)張、房?jī)r(jià)快速上漲、土地違法等問(wèn)題產(chǎn)生的根源[5]。政府追求土地財(cái)政收入最大化的結(jié)果必然導(dǎo)致其對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)，從而影響土地利用效率[6]。相關(guān)研究表明，土地財(cái)政與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程有明顯的耦合關(guān)系[7]，在推動(dòng)城市擴(kuò)張方面有重要作用[8]；土地財(cái)政在推進(jìn)城鎮(zhèn)化以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，為更好地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)而非完全拋棄[9-10]。杜雪君等[11]選擇1998—2005年省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著正向影響作用；宋德勇等[12]基于2004—2016年我國(guó)地級(jí)市數(shù)據(jù)，運(yùn)用中介效應(yīng)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政會(huì)間接影響產(chǎn)業(yè)升級(jí)，證實(shí)二者之前存在聯(lián)系。辛波[13]認(rèn)為土地財(cái)政的增長(zhǎng)，有利用推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，使得地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中過(guò)度依賴土地財(cái)政。我國(guó)當(dāng)前處于城市化快速發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和城市化水平不斷提高，我國(guó)土地使用方式為高要素投入、高資源能耗、低資源產(chǎn)出率、低經(jīng)濟(jì)密度的傳統(tǒng)的粗放模式，不利于土地的集約利用。已有研究探討土地集約利用方面的研究：于春燕等[14]從宏觀角度分析了土地集約利用的影響以及措施；馬佳[15]提出隨著城市化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增加；李荊荊[16]分別從城市群和地級(jí)市的角度，提出加大資本和技術(shù)要素、嚴(yán)格用途管制和加快產(chǎn)業(yè)集聚等政策建議。該方面的研究選擇的因素集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，而對(duì)土地集約利用背后的財(cái)政問(wèn)題研究涉及比較少，鮮有將二者結(jié)合起來(lái)分析和探討二者之間相互關(guān)系的研究。

因此，本研究擬構(gòu)建BOD模型來(lái)進(jìn)行土地集約利用評(píng)價(jià)和測(cè)算土地財(cái)政收支缺口率，通過(guò)圖像直觀的反映土地財(cái)政和土地集約利用之間的關(guān)系，理順近年來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)；對(duì)土地集約用地水平的時(shí)空變化規(guī)律進(jìn)行分析，從整體上把握全國(guó)集約用地水平，為土地管理者制定分區(qū)管理政策以及因地制宜的實(shí)施差別化政策提供參考依據(jù)和實(shí)踐意義。如何將土地財(cái)政管理融入到怎樣提升集約用地水平中，充分發(fā)揮土地財(cái)政對(duì)集約用地的正向激勵(lì)作用，并為如何正確看待土地財(cái)政對(duì)土地集約利用的影響、在不同地域存在的差異以及未來(lái)的如何持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題提出參考建議。

1 材料與方法

1.1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約評(píng)價(jià)的指標(biāo)選取

當(dāng)前我國(guó)強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益等多種效益，注重生態(tài)文明，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的策略[17-21]。因此本研究在遵循指標(biāo)體系構(gòu)建原則的前提下，借鑒其他學(xué)者的研究成果[22]，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約利用情況，以集約的內(nèi)涵為導(dǎo)向，確定從土地投入強(qiáng)度、土地社會(huì)效益、土地經(jīng)濟(jì)效益、土地生態(tài)效益這4個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)來(lái)構(gòu)建土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)，并選取具有代表性的15個(gè)指標(biāo)。

土地投入強(qiáng)度這類指標(biāo)是反映單位用地面積投資強(qiáng)度，以現(xiàn)有數(shù)據(jù)選擇地均固定資產(chǎn)投資、地均城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)、建成區(qū)面積3個(gè)表征負(fù)向的指標(biāo)。土地社會(huì)效益的指標(biāo)選取要求反映社會(huì)需求，選取人口密度、人均道路面積、城市人均居住用地面積3個(gè)具有代表性的指標(biāo)。土地生態(tài)效益選取人均綠地面積、地均工業(yè)二氧化硫排放、地均工業(yè)煙粉塵排放、地均工業(yè)廢水排放、建成區(qū)綠化覆蓋率、建成區(qū)綠化覆蓋率5個(gè)兼顧正向和負(fù)向指標(biāo)。土地經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，選取地均二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、地均財(cái)政收入、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、地均社會(huì)商品零售額4個(gè)指標(biāo)層。其中指標(biāo)的屬性參考王敬超[23]、孫小祥等[24]的研究成果。

表1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Table 1 Urban construction land intensive evaluation index system

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

選取全國(guó)大陸31個(gè)省份(自治區(qū)、直轄市)總共350個(gè)地級(jí)行政區(qū)，但考慮部分地區(qū)數(shù)據(jù)的獲取具有難度，因此最終選定了全國(guó)305個(gè)地級(jí)市以及4個(gè)直轄市作為研究對(duì)象，進(jìn)行土地集約利用評(píng)價(jià)以及時(shí)空分析。研究過(guò)程中數(shù)據(jù)主要來(lái)自于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及地方統(tǒng)計(jì)局官方發(fā)布的統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)等相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息等。土地、人口、基礎(chǔ)設(shè)施用地面積以及污染處理數(shù)據(jù)主要來(lái)自于《2006年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》至《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒，有關(guān)財(cái)政的數(shù)據(jù)主要來(lái)自《2006年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》至《2019年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒。

1.3 土地集約利用評(píng)價(jià)方法

本研究構(gòu)建BOD模型來(lái)計(jì)算各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)而計(jì)算土地集約利用復(fù)合指數(shù)。參考Fusco 等[25-28]研究，BOD模型設(shè)定。

(1)

式中：g=(gx,gy)是方向向量。假設(shè)模型x是固定的，考慮一個(gè)方向輸出距離函數(shù)，其中方向向量g=(0,g1,…,gK)。

式(1)具體化線性優(yōu)化模型式如下:

eo=e(1,Io;φ，g)=
max{e∈+|(1,Io+eg)∈φ}

(2)

(3)

土地集約利用績(jī)效指數(shù)計(jì)算公式如下：

(4)

1.4 土地財(cái)政收支缺口率測(cè)算

土地財(cái)政除土地收入外，采用土地財(cái)政收支缺口率表示比財(cái)政收入更具有代表性，越缺錢，政府越可能賣地。因此計(jì)算2005年、2010年、2015年、2018年4個(gè)年度各地級(jí)市的土地財(cái)政收支缺口率，計(jì)算公式為：

(5)

式中：D為土地財(cái)政收支缺口率，%；T為地方財(cái)政一般預(yù)算支出，億元；YS為地方政府一般公共預(yù)算收入，億元。

“七五”普法期間，義烏市國(guó)土資源局政策法規(guī)部門改進(jìn)以往被動(dòng)式工作狀態(tài)，從“要我做”提升為“我要做”，主動(dòng)服務(wù)，當(dāng)好參謀，把握原則，敢于擔(dān)當(dāng)，把好門，守好關(guān)。通過(guò)開展各類法制審核專題討論會(huì)、典型案件分析會(huì)、重大事項(xiàng)集體會(huì)審會(huì)等方式來(lái)有效解決系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)科室和下屬單位在日常工作中遇到的各類難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題。為各類重大、疑難問(wèn)題解決提供強(qiáng)大的智力支持和法制保障。同時(shí)也極大地提高了國(guó)土資源局的依法行政能力和業(yè)務(wù)水平，有效降低了重大事項(xiàng)的撤銷和敗訴風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)發(fā)揮了法規(guī)部門的牽頭、引領(lǐng)作用，開創(chuàng)了“有為法規(guī)”的新局面。

2 結(jié)果與分析

2.1 土地集約利用績(jī)效指數(shù)總體概況

利用ArcGIS軟件進(jìn)行處理，對(duì)土地集約利用績(jī)效指數(shù)進(jìn)行分級(jí)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)2005、2010、2015、2018年4個(gè)年度各地級(jí)市的土地集約利用績(jī)效指數(shù)可分為4級(jí)，分別為0.00～0.69、0.70～0.79、0.80～0.89、0.90～1.00。

統(tǒng)計(jì)與分析各地級(jí)市的土地集約利用績(jī)效指數(shù)等級(jí)水平，對(duì)不同等級(jí)的城市數(shù)量數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，結(jié)果見圖1?？芍焊呒s的城市數(shù)量總體上先增加后減少，中高集約相對(duì)比較穩(wěn)定，低集約的城市總體上先減少后增加；2005年和2018年，中集約城市數(shù)量最多，2010年和2015年高集約城市所占比例最大。通過(guò)圖1可以明顯看出總體上土地利用是高集約的狀態(tài)，2015年達(dá)到集約利用的頂峰，高集約城市所占比例達(dá)到了44.34%，2015年低集約利用城市僅18個(gè)?？傮w來(lái)看從2015年到2018年集約利用情況有所下降。

圖1 4個(gè)年度不同等級(jí)的城市數(shù)量所占比例Fig.1 Proportions of the number of different grades cities in four different years

2.2 土地利用集約績(jī)效指數(shù)時(shí)空演變

為了更加直觀的對(duì)比土地利用集約情況的時(shí)間和空間演變，運(yùn)用Arcmap10.5繪制2005年、2010年、2015年、2018年4個(gè)年度的土地集約利用績(jī)效指數(shù)的城市空間分布圖，結(jié)果見圖2。由圖2可知土地集約利用績(jī)效指數(shù)等級(jí)總體呈現(xiàn)“北高南低”的分布格局：2005年的高集約的區(qū)域主要分布在東北部分城市、京津翼城市群和長(zhǎng)江三角洲城市群，中高集約區(qū)分布在珠三角城市及環(huán)渤海城市等，低集約和中低集約區(qū)大部分分布于內(nèi)陸以及西北部地區(qū)的城市；2010年高集約區(qū)增加了黃河沿岸部分城市以及環(huán)渤海城市。低集約城市數(shù)量減少幅度大，由2005年的45個(gè)減少為22個(gè)?？傮w上，從2005—2010年的10 年期間，土地高集約的地區(qū)不斷擴(kuò)大，高集約區(qū)城市由89增加到122個(gè)，中集約和低集約的地區(qū)減少，所占比例由45.63%減少到28.16%，此時(shí)低集約區(qū)城市所占比例最小為7.12%。可能原因是在這十年內(nèi)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及城鎮(zhèn)化水平不斷提升，使得人口、經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)用地的協(xié)調(diào)匹配性持續(xù)增強(qiáng)所導(dǎo)致。2015年在基本保持2010年現(xiàn)狀的情況下中低集約區(qū)所占比例略有下降，僅為20.04%。東北城市高集約地區(qū)擴(kuò)大，幾乎遍布東北三省。高集約區(qū)城市數(shù)量所占比例達(dá)到峰值44.34%。然而，2015—2018年的3 年中，土地集約利用績(jī)效指數(shù)等級(jí)高的區(qū)域開始逐漸縮小，土地集約利用績(jī)效指數(shù)等級(jí)分布逐漸集中于中等級(jí)，由2015年的15.21%增加到38.19%，主要分布在中部區(qū)域的城市，高集約區(qū)域城市數(shù)量減少的最多由137減少到79個(gè)。究其原因可能由于近年來(lái)實(shí)施《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》政策，該政策強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)型的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，要求兼顧重點(diǎn)開發(fā)與均衡發(fā)展，要加大重要節(jié)點(diǎn)和軸帶開發(fā)力度，增強(qiáng)凝聚開發(fā)輻射的帶動(dòng)作用，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接，因此，土地集約利用績(jī)效指數(shù)為中等級(jí)的數(shù)量大幅度增加。

圖2 2005—2018年土地集約利用績(jī)效指數(shù)等級(jí)空間分布圖Fig.2 Spatial distribution of land intensive use performance index grades from 2005 to 2018

2.3 土地財(cái)政時(shí)空變化分析

2.3.1土地財(cái)政時(shí)序變化特征

根據(jù)地方政府的一般預(yù)算收入和地方財(cái)政一般預(yù)算支出對(duì)研究區(qū)域內(nèi)城市2005年、2010年、2015年、2018年的土地財(cái)政收支缺口率進(jìn)行了測(cè)算，并對(duì)土地財(cái)政依賴度進(jìn)行分級(jí)：土地財(cái)政依賴度分值<0.2的為低依賴度；分值介于0.20～0.39的為中低依賴度；分值介于0.40～0.59的為中等依賴度；分值介于0.60～0.79的為中高依賴度；分值>0.8的為高依賴度。不同等級(jí)依賴度城市數(shù)量匯總見表2。

查閱2006—2019年的《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，結(jié)合表2統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，2006—2019年，土地出讓金的規(guī)模增長(zhǎng)處于波動(dòng)狀態(tài)，土地財(cái)政依賴度呈現(xiàn)“選遞增后遞減”的趨勢(shì)。在2005年，土地出讓金規(guī)模最大的城市為上海市，達(dá)389億元；土地出讓金規(guī)模最小的城市為烏海市，僅0.011億元。2018年土地出讓金規(guī)模最大的城市為杭州市，達(dá)2 443億元；土地出讓金規(guī)模最小的城市為隴南市，僅1.77億元。在13年的時(shí)間內(nèi)，全國(guó)土地出讓金由2005年的0.588萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2018年的6.15萬(wàn)億元，增長(zhǎng)率為946%。

表2 不同等級(jí)依賴度的城市數(shù)量Table 2 The number of cities with different levels of dependence

2.3.2土地財(cái)政空間演變特征

圖3 2005—2018年不同財(cái)政依賴度類別空間分布圖Fig.3 Spatial distribution of different financial dependence categories from 2005 to 2018

通過(guò)圖3可以得出，在這13年間，各城市土地財(cái)政依賴度空間分布大體呈現(xiàn)出東部沿海地區(qū)的城市土地財(cái)政依賴度低于中部地區(qū)，北部地區(qū)的城市土地財(cái)政依賴度高于南部地區(qū)。土地財(cái)政依賴度中度以上城市雖然散落分布，但是主要集中在北京、河南、安徽、湖北、廣東、江蘇、甘肅等省份。其可能原因是中部省份的城市的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，其他財(cái)政收入比較低，近年來(lái)對(duì)土地資源的需求量也不斷增加，導(dǎo)致其土地財(cái)政依賴度大于東部地區(qū)。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，資源豐富，其他財(cái)政收入更高，使得土地財(cái)政依賴度較低?？傮w上2005—2010年土地財(cái)政依賴度降低，2010—2018年，土地財(cái)政依賴度逐漸增加；2010年的土地依賴度最低，其中中低依賴度的城市數(shù)量所占比例最大為41.22%，由2005年的56個(gè)增加為148個(gè)；中高依賴度的降幅最大，由89個(gè)減少為43個(gè)；2018年中、中高、高依賴城市數(shù)量迅速增加至210個(gè)，所占比例為97.96%；相較于2015年，2018年依賴度基本維持不變。

2.4 土地財(cái)政與土地集約利用關(guān)系的時(shí)空變化分析

本研究將土地集約利用績(jī)效指數(shù)與土地財(cái)政收支缺口率分別以0.85和0.6為分界點(diǎn)劃分為高等級(jí)和低等級(jí)，H-H表示高集約、高依賴，H-L表示高集約、低依賴，L-H表示低集約、高依賴，L-L表示低集約、低依賴。

2.4.1土地集約利用與土地財(cái)政依賴度的空間變化分析

將數(shù)據(jù)導(dǎo)入Arcmap 10.5作圖，土地集約利用績(jī)效指數(shù)與土地財(cái)政依賴度的時(shí)空變化如圖4所示。

圖4 2005—2018年土地集約利用績(jī)效指數(shù)與土地財(cái)政依賴度類型空間分布圖Fig.4 Spatial distribution of land intensive use performance index and land financial dependence types from 2005 to 2018

可知：2005年低集約、低依賴的類型占最大比例，大多分布在環(huán)渤海城市群、西北部地區(qū)和東部沿海城市。高依賴、高集約類型所占比例最小，大多分布在黑龍江省和甘肅省的城市。高集約、低依賴類型的城市零星分布；低集約、高依賴類型集中在中部?jī)?nèi)陸地區(qū)。在2010年，低集約、低依賴的類型依舊占較大比例，大多分布在環(huán)渤海城市群以及中部城市。但高集約、低依賴的地區(qū)不斷擴(kuò)大，在2005年的基礎(chǔ)上向外延伸，逐漸“蠶食”了高集約、高依賴，低集約、高依賴類型的區(qū)域。且可明顯發(fā)現(xiàn)東部沿海地區(qū)的集約程度增強(qiáng)。在2015年，高集約、低依賴的類型所占比例增加，幾乎遍布東北三省以及甘肅省。但高集約、低依賴的類型依舊占最大比例，大多分布在長(zhǎng)三角城市群、京津翼城市群、環(huán)渤海城市群以及沿海城市。低集約、高依賴類型城市極少，僅零星分布在各地。在2018年，集約程度急劇下降，特別是南方地區(qū)城市。低集約、高依賴類型急劇增加，占據(jù)了大部分區(qū)域，體現(xiàn)了近年來(lái)的用地結(jié)構(gòu)不合理。黑龍江省和甘肅省依舊表現(xiàn)為高集約、高依賴。

2.4.2土地集約利用與土地財(cái)政依賴度的時(shí)間變化分析

不同等級(jí)集約度和依賴度的城市數(shù)量表以及各類型城市所占比例情況見表3和4。

表3 不同等級(jí)集約度和依賴度的城市數(shù)量Table 3 Number of cities with different levels of intensity and dependence

表4 不同等級(jí)集約度和依賴度的城市所占比例Table 4 Proportion of cities with different levels of intensity and dependence %

由表3和4得知：2005年，低集約、低依賴的城市數(shù)量最多占38.83%，高集約、低依賴所占比例最少為17.48%；2010年，高集約、低依賴的城市數(shù)量逐漸增多，由74個(gè)增加到147個(gè)，成為了城市數(shù)量所占比例最大的類型，由23.95%增加到47.57%。低集約、高依賴類型城市數(shù)量驟減，由61個(gè)減少到20個(gè)，所占比例僅為6.47%。低集約、低依賴類型數(shù)量與2005年基本持平；2015年，低集約、高依賴的城市數(shù)量依舊保持低水平，僅占10.68%。高集約、高依賴類型數(shù)量由30個(gè)增加到75個(gè)。高集約、低依賴所占比例依舊最大，為42.72%。到2018年，各種類型城市數(shù)量發(fā)生了較大變化，土地的整體集約利用度減少，高依賴增加，用地結(jié)構(gòu)變得相對(duì)不合理。高集約、低依賴的城市數(shù)量逐漸減少至66個(gè)，低集約、高依賴的城市數(shù)量逐漸增加至92個(gè)。

3 結(jié)論與對(duì)策

3.1 結(jié)論

1)土地集約利用績(jī)效指數(shù)等級(jí)大體呈現(xiàn)出“北高南低”的分布格局，并且在2005—2015年，土地集約利用績(jī)效指數(shù)等級(jí)高的地區(qū)在不斷擴(kuò)大，土地集約利用績(jī)效指數(shù)等級(jí)分布逐漸集中于中等級(jí)，基本覆蓋了東北部、東部、東南區(qū)域的城市。

2)2005—2018年，土地出讓金的規(guī)模增長(zhǎng)處于波動(dòng)狀態(tài)，土地財(cái)政依賴度呈現(xiàn)“選遞增后遞減”的趨勢(shì)。土地財(cái)政收支缺口率越大，表示其土地財(cái)政依賴度越大。2005—2018年，各城市土地財(cái)政依賴度空間分布大體呈現(xiàn)出東部沿海地區(qū)的城市土地財(cái)政依賴度低于中部地區(qū)，北部地區(qū)的城市土地財(cái)政依賴度高于南部地區(qū)。

3)2010年的土地利用相對(duì)最為合理。到2015年高集約、低依賴的城市數(shù)量依舊保持較高水平，低集約、高依賴的城市數(shù)量依舊保持較低水平。到2018年，土地的整體集約利用度減少，高依賴增加，用地結(jié)構(gòu)不合理。高集約、低依賴的地區(qū)集中分布于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，低集約、高依賴的地區(qū)集中分布于中西部和東北地區(qū)。土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平具有主導(dǎo)作用，其主導(dǎo)作用既體現(xiàn)在加劇了城市的擴(kuò)張，又體現(xiàn)在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)土地利用效益的提高，土地集約利用水平也有了進(jìn)一步的提升。

4)土地財(cái)政對(duì)土地集約利用的影響不是單一的正向促進(jìn)，也不是單一的負(fù)向抑制，而是具有正向和負(fù)向的雙向作用。一方面，在城市化快速發(fā)展的前期，土地出讓金是城市起步發(fā)展的重要資金來(lái)源，但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的發(fā)展、招商引資的需求加大和“雙穩(wěn)健”政策的不斷推進(jìn)，城市發(fā)展逐步出現(xiàn)無(wú)序擴(kuò)張的局面，土地利用粗放情況顯著，土地財(cái)政對(duì)土地集約起抑制作用；另一方面，土地財(cái)政為公共服務(wù)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)支持，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，助推二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地財(cái)政對(duì)其正向促進(jìn)作用。

3.2 對(duì)策和建議

1)充分發(fā)揮土地財(cái)政正向的積極作用。土地財(cái)政是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要來(lái)源，因此我們應(yīng)充分發(fā)揮土地財(cái)政的積極作用，避免消極作用。尤其對(duì)于低集約度、高土地財(cái)政依賴度的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)將從土地出讓等途徑中獲得的財(cái)政收入進(jìn)行更加科學(xué)合理的分配，如進(jìn)行廢棄地再利用、開展國(guó)土空間規(guī)劃以及城市更新等，提升集約利用水平的同時(shí)，并逐步減低對(duì)土地財(cái)政的依賴。

2)促進(jìn)南北部和東西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，南北部地區(qū)和東西部地區(qū)集約利用和依賴度差別大，政府應(yīng)當(dāng)始終發(fā)揮政府主導(dǎo)地位，回收閑置浪費(fèi)的土地，加強(qiáng)對(duì)土地的宏觀調(diào)控。

3)優(yōu)化土地用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。土地具有稀缺性和不可再生性，所以我們必須要依據(jù)不同城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，按照不同的產(chǎn)業(yè)采用相應(yīng)的土地供給政策和管控政策。我們應(yīng)合理編制國(guó)土空間規(guī)劃，優(yōu)化土地用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，通過(guò)對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的管控，從源頭上控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。

4)根據(jù)不同地區(qū)間差異，實(shí)施因地制宜的地域差別化管理控制措施。對(duì)于土地集約程度較高的地區(qū)，注意建設(shè)用地的適度集約利用，兼顧集約利用和適度利用，繼續(xù)完善當(dāng)前的用地方式和管理方法。對(duì)于集約利用水平處于中度集約的地區(qū)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展條件，立足內(nèi)涵挖潛，積極探索實(shí)踐土地集約利用方法，同時(shí)加強(qiáng)集約用地政策制定及相關(guān)部門監(jiān)管力度，為提高集約利用水平創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和條件。對(duì)于集約利用水平較低甚至存在嚴(yán)重粗放利用的地區(qū)，一是出臺(tái)相應(yīng)政策，通過(guò)招商引資方式，吸引外來(lái)投資，提高用地強(qiáng)度和用地效率；二是加強(qiáng)規(guī)劃管控，加強(qiáng)閑置、空置土地處置工作，控制新增建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)供地后監(jiān)管，改善低效、粗放利用的狀況；三是加強(qiáng)集約用地等方面的宣傳工作，加強(qiáng)節(jié)約資源的意識(shí)，形成集約用地的良好社會(huì)氛圍。