竇靜雅

（中國鐵路經濟規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

0 引言

邁入新發(fā)展階段以來，國家加快推進新型城鎮(zhèn)化建設，支持鐵路建設與新型城鎮(zhèn)化相結合，打造軌道上的都市圈、城市群，將來我國的土地開發(fā)逐步進入以高質量發(fā)展和存量用地規(guī)劃利用為主的開發(fā)階段[1]。在此背景下，推進鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)、堅持站城融合發(fā)展，是構建都市圈一體化交通網絡、促進新型城鎮(zhèn)化節(jié)約集約用地、提高建設用地利用效率的重要舉措，對增強鐵路運營可持續(xù)能力、促進城市經濟社會發(fā)展具有重要意義。

1 國外經驗提供良好借鑒

依托軌道交通推進站區(qū)綜合開發(fā)有利于城市土地的集約利用和城市空間的有效拓展，對于交通、產業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展起到巨大的推動作用。在國外鐵路樞紐中，很多大型客站充分利用站內站外空間和資源發(fā)展商業(yè)、服務業(yè)，車站地區(qū)呈現出商場化的特征，依靠商業(yè)的繁榮車站可以取得經營或租賃的額外收入。

在高人口密度的國家日本，更是成功地采用了TOD 模式，實現了以軌道交通為導向的站城融合發(fā)展。所謂TOD 模式，就是把站房及鐵路設施的建設與所在城市區(qū)域的土地開發(fā)合而為一，實行統一規(guī)劃、設計、實施的開發(fā)模式。在城市核心區(qū)進行軌道交通樞紐高密度豎向復合疊加開發(fā)的典型代表是東京地鐵澀谷站，“澀谷之光”TOD 項目在地鐵站上方建設了一座立體的城市綜合體，地上34 層，地下4 層，包含了零售、餐飲、文化創(chuàng)意、會展、劇院、空中客廳、辦公區(qū)等業(yè)態(tài)[2]，集交通和所有的城市功能為一體。該車站綜合體成為區(qū)域內標志性建筑物，車站及周邊地區(qū)人流密集、商業(yè)繁榮。

在國家政策的支持引導下，借鑒集成國內外先進發(fā)達地區(qū)在TOD 開發(fā)規(guī)劃、設計、管理、運營等方面的成功經驗，我國很多地區(qū)積極推進車站周邊區(qū)域的綜合開發(fā)，一些地區(qū)已經興起了站城融合開發(fā)的熱潮。

2 我國鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)現狀

2.1 國家積極支持，政策迭出

自2013 年鐵路體制改革以來，國務院和國家部委先后發(fā)布了一系列文件，為國鐵集團加快鐵路建設、開展以鐵路土地綜合開發(fā)為主的資產經營開發(fā)提供了政策支持。國家對于鐵路建設實施土地綜合開發(fā)給出了明確意見，支持盤活存量鐵路用地，支持對新建鐵路站場實施綜合開發(fā)，要求各地方政府和相關部委做好配套工作，健全相關工作的推進機制[3]。各地地方政府也逐步出臺落實國家政策的配套文件，明確給予鐵路土地綜合開發(fā)在用地、規(guī)劃、融資等方面的具體支持。國家對于鐵路綜合開發(fā)用地的支持力度遠大于一般的存量建設用地，為鐵路土地綜合開發(fā)解決了一些關鍵問題，破除了綜合開發(fā)長期以來受限于劃撥用地使用權的障礙，如圖1 所示。

圖1 國家對鐵路土地綜合開發(fā)的支持政策

2.2 國鐵集團有序推進，初顯成效

作為全國鐵路建設運營的責任主體，國鐵集團對于鐵路土地綜合開發(fā)的推進持續(xù)深化。加快推進管理體制、投融資體制改革，從機構設置、制度建設、運行機制等方面統籌安排，建立健全了土地綜合開發(fā)組織管理體系，發(fā)布了《鐵路土地綜合開發(fā)實施辦法》《關于進一步明確土地綜合開發(fā)有關事項的通知》《關于鐵路土地合資合作開發(fā)的指導意見》等規(guī)范性文件，出臺土地綜合開發(fā)資金使用、股東借款等支持政策，形成“統一管理、分級負責、集體審議、協作聯動”的工作機制[4]。

加快推進站區(qū)土地綜合開發(fā)機會研究和供地談判，對于新建鐵路項目獲取綜合開發(fā)用地做了大量的前期工作。2020 年國鐵集團累計完成126 個新建鐵路項目綜合開發(fā)研究，提出用地需求23 600.118萬m2（35.4 萬畝），簽訂用地框架協議19 000.095萬m2（28.5萬畝），確定四至范圍8 533.376 萬m2（12.8 萬畝），納入國土空間規(guī)劃3 000.015 萬m2（4.5 萬畝）。各鐵路局集團公司建立開發(fā)項目庫，加快推動站區(qū)土地綜合開發(fā)項目實施，一批鐵路樞紐TOD 項目得到推進（見表1）。

表1 鐵路TOD 項目推進情況

2.3 站城融合發(fā)展的新模式——重慶沙坪壩站龍湖光年TOD 項目簡析[5]

重慶沙坪壩站龍湖光年TOD 項目作為國內首個高鐵TOD 綜合體，于2020 年底竣工投入運營。沙坪壩站TOD 項目位于重慶市沙坪壩區(qū)核心商圈，所在城市區(qū)域是傳統的商業(yè)與生活中心。項目伴隨著車站由普速站改建為高鐵站，同時與老舊城區(qū)改造相結合，實現了軌道交通樞紐和周邊城市區(qū)域的一體化開發(fā)。

沙坪壩高鐵站TOD 項目由地方政府和成都鐵路局推動立項，由重慶本土地產公司龍湖地產中標開發(fā)周邊地塊，同時引入了東京澀谷站TOD 的設計單位日建設計集團。重慶市政府通過異地補償土地、原地移交房產等方式，給予鐵路部門利益補償。綜合體集成了高鐵客站、城軌和公交車、TOD 商業(yè)，運營分別由成都鐵路局、重慶市綜合交通樞紐集團、龍湖地產公司三方各自負責。

車站采用立體綜合交通樞紐開發(fā)方式，利用地面及七層地下交通空間將高鐵、地鐵、公交、地面交通、步行廊道貫通。高鐵站房上方建設TOD 綜合開發(fā)項目，主體是裙樓商業(yè)和兩座高層雙子塔寫字樓，提供包括大型購物中心、酒店、辦公、公寓等復合設施服務，形成交通與物業(yè)融合開發(fā)的復合型樞紐。

該項目首次實現了以分層確權的方式對鐵路線上空間進行綜合開發(fā)，同時采用了鐵路方將鐵路站場、站房委托地方代建的模式。通過綜合開發(fā)有效提升了車站與周邊商業(yè)、社區(qū)的交互性，改變了以往鐵路車站對城市空間的割裂，模糊了車站與城市的邊界，提升了人流步行、騎行至車站商業(yè)地區(qū)的便捷性和區(qū)域商業(yè)的凝聚力，使鐵路站區(qū)綜合開發(fā)的價值得到進一步凸顯。

3 我國鐵路站區(qū)TOD 開發(fā)進展緩慢成因分析

我國內地約有2 200 多座辦理旅客乘降業(yè)務的鐵路客運站（不包括乘降所），可供開發(fā)的站區(qū)資源十分豐富。自2013 年國務院出臺政策鼓勵鐵路土地綜合開發(fā)利用以來，至2020 年又提出“加大市域（郊）鐵路沿線和站點及周邊土地綜合開發(fā)強度，合理確定綜合開發(fā)規(guī)模和實施方案，統籌地上地下空間復合利用，積極推廣地下空間開發(fā)、軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)等節(jié)約用地的技術和模式，打造站城融合綜合體”[6]。政策導向和發(fā)展目標十分明確。但是目前我國已建成的高鐵TOD 綜合體僅有2020年底開始運營的重慶沙坪壩站龍湖光年項目，鐵路站城融合開發(fā)仍處于起步階段，發(fā)展進程較為緩慢，究其原因有以下幾點：

3.1 用地獲取工作繁復

站區(qū)綜合開發(fā)第一個重要環(huán)節(jié)就是開發(fā)用地的獲取，開發(fā)用地的確認、整合和土地增值收益分配是前期談判中的主要議題。在鐵路客站及周邊區(qū)域，鐵路用地與地方用地大多交織混雜，鐵路內部土地歸屬權還存在國鐵集團直接管轄及地方鐵路局或基層運輸站段管轄的差異。站區(qū)綜合開發(fā)必須對站前廣場、鄰近市政設施等進行整體的規(guī)劃整合，鐵路配置資源和政府調控資源之間統籌協調難度十分大。而且，綜合開發(fā)用地的獲取與鐵路建設用地的獲取是兩個體系，國家審批鐵路建設用地的各項流程和規(guī)則已經較為成熟完善，但是綜合開發(fā)用地涉及諸多利益關聯方，面臨的情況各不相同，站房建設用地的劃撥較為容易，但是綜合開發(fā)用地的增加就困難重重。

同時，現行城市規(guī)劃對站場土地規(guī)劃用途基本上是鐵路用地或城市公建配套用地，不具備綜合開發(fā)條件。對鐵路站區(qū)進行綜合開發(fā)，需要調整原有的土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，對土地使用性質、容積率、建筑密度等重要硬性指標的修訂、調整和報批程序繁瑣，對于綜合開發(fā)與建設項目同步規(guī)劃建設的時限要求形成挑戰(zhàn)。

3.2 主體眾多權益交錯

鐵路土地綜合開發(fā)的一個初衷是推進鐵路投融資體制改革，促進土地開發(fā)經營收益反哺鐵路主業(yè)，緩解鐵路資產負債率過高的壓力。從這個功能來講，應該支持鐵路企業(yè)作為開發(fā)主體，按照“誰開發(fā)、誰收益”的原則來推進項目。

鐵路土地綜合開發(fā)涉及鐵路運輸、投資運營等復雜界面，需要地方政府、地產開發(fā)商和鐵路部門配合，地方政府又包括發(fā)改、規(guī)劃、交通、交管、住建、市政等多個部門，相關利益方較多。土地作為地方政府的重要資源，地方政府可以憑借自身的資源條件圍繞站點周邊進行開發(fā)，與鐵路合作的內在動因不足。因此常見的高鐵新城基本上由地方主導，鐵路往往很難參與其中。雖然國家和地方政府多次發(fā)文支持鐵路土地綜合開發(fā)，但任何支持政策也沒有強制性地規(guī)定國鐵集團在其中的角色定位和相應的權、責、利，實際上約束性并不強。目前地方政府在與商業(yè)機構聯合開發(fā)土地方面已經經驗豐富，地鐵站上蓋商場也十分常見，但是進入鐵路領域，涉及的利益博弈更加復雜，“路地”雙方在鐵路土地開發(fā)的收益歸屬、開發(fā)范圍等方面分歧巨大，平衡利益十分困難。

3.3 結構復雜設計難度大

站區(qū)綜合開發(fā)需要全面系統的前期規(guī)劃作為保障。對于鐵路來說，目前普遍存在著綜合開發(fā)專業(yè)能力不足的問題，特別是缺乏TOD 綜合體開發(fā)的專業(yè)能力和經驗。

TOD 綜合體開發(fā)包括對地上和地下豎向空間的一體化開發(fā)，綜合開發(fā)的建筑工程設計實施需要與鐵路站房工程同步展開。TOD 上蓋開發(fā)與站房建設聯系緊密，上蓋開發(fā)的空間結構十分復雜，并且在上蓋空間出讓前就需要確認工程結構條件。建筑結構設計要合理引導客流、車流、商業(yè)流，滿足地上和地下的空間對接和功能銜接，也要滿足商家入場后的業(yè)態(tài)布局需求，對于不同類型的經營項目要具備一定的通用性。融合車站交通功能與綜合開發(fā)商業(yè)功能，同時還要與周邊城市街區(qū)打通和銜接，TOD 綜合開發(fā)對建筑設計的要求非常高。因此我們看到，重慶沙坪壩站TOD 綜合體在前期做了大量方案的情況下，最終仍然選擇引進了具有實際開發(fā)經驗的日建設計集團。

同時，站區(qū)綜合開發(fā)還面臨方案審查周期長的問題。鐵路綜合開發(fā)涵蓋鐵路與地方兩個方面的規(guī)劃、設計、施工協作，包括的管理部門和主體眾多，方案設計上有鐵路與地方各自審批的部分，也有空間交叉需要雙方聯合審批的部分，導致協調時間周期長、審查周期長。

3.4 謹慎保守動力不足

鐵路車站資產一般屬于鐵路局或合資公司，作為產權主體這些鐵路部門對站房綜合開發(fā)的積極性并不高，開發(fā)意愿和開發(fā)能力稍顯不足。首先是企業(yè)內部長久以來存在重運輸輕經營的思想，對于站房上蓋開發(fā)并沒有明確的責任落實和硬性考核，也沒有獎懲激勵機制。鐵路客站在保證旅客運輸的快捷、安全、高效以外，認為綜合開發(fā)勢必會增加客站安全、路風等方面風險和管理難度。第二是綜合開發(fā)后期運營壓力較大。開發(fā)企業(yè)需要對綜合開發(fā)全生命周期負責，不僅負責前期工程建設和投資籌措，還要關注運營期的績效，關注項目的財務盈利能力和投資回報，經營壓力導致企業(yè)對土地綜合開發(fā)采取了謹慎、保守態(tài)度。第三是資金壓力大。TOD上蓋開發(fā)較一般房地產開發(fā)項目投資強度更大，需要雄厚的資金支持，鐵路局集團公司利用自籌資金開發(fā)的話壓力較大。第四，缺乏專業(yè)人才和開發(fā)經驗，自主開發(fā)風險較大。

4 加快推進鐵路站區(qū)綜合開發(fā)的建議

4.1 爭取支持，建立路地共贏模式

爭取土地開發(fā)主動權，在鐵路項目土地審批階段爭取配建綜合開發(fā)用地，推進鐵路用地在客站周邊就地整合、就地開發(fā)。在土地收儲、土地出讓、規(guī)劃調整、財稅征收、融資合作、物業(yè)銷售等方面主動與地方政府對接，爭取優(yōu)惠政策，加快審批流程。積極把握地方政府因老城區(qū)改造、基礎設施更新帶來的土地整合、開發(fā)機會，積極參與客站周邊規(guī)劃制定，加強交通基礎設施建設與民生改善工程協同規(guī)劃。發(fā)揮鐵路及地方政府各自資源和影響力優(yōu)勢，推動與地方政府形成戰(zhàn)略合作機制，探索建立路地雙方合作共贏模式，有效平衡各方利益訴求。推進綜合開發(fā)一體設計、統一聯建，設計審查協同報批，構建合作方式與融資方式互惠互利融通創(chuàng)新模式。

4.2 加強保障，制定綜合開發(fā)標準規(guī)范

TOD 的核心理念就是把軌道交通站點建設與城市街區(qū)規(guī)劃建設融為一體，在具體設計和實際施工上，綜合開發(fā)與鐵路工程會有很多相互重疊甚至相互掣肘的部分，但是目前并沒有專門針對站房上蓋的建設標準和相關規(guī)范，鐵路建設與物業(yè)開發(fā)各自具有不同的建設規(guī)范、消防技術審批等。建議鐵路協同規(guī)劃、建設等部門，加快推動站區(qū)綜合開發(fā)相關建設規(guī)范和技術規(guī)范的制定，盡快形成管理技術標準體系，完善路、地協同報批的審查流程，為項目設計審查提供依據，避免由于“誰先審查、誰后審查”而延長審查周期，為綜合開發(fā)與鐵路項目同步規(guī)劃、設計、施工提供制度保障。

4.3 激發(fā)動能，建立長效激勵機制

鐵路站區(qū)綜合開發(fā)涉及鐵路運輸經營的多個領域，對口的國鐵集團管理部門包括運輸相關部門、鑒定設計部門、經營開發(fā)部門及計劃統計部門等，大部分情況需要這些部門之間的共同管理。站區(qū)綜合開發(fā)從本質上來看仍然屬于房地產開發(fā)項目，鐵路方的項目開發(fā)主體可以是鐵路投資公司以及路局所屬的房地產企業(yè)。為了加快站區(qū)綜合開發(fā)，要堅持國鐵集團的主導地位，加強開發(fā)策略的頂層設計和項目落實的總體布局；不斷激發(fā)各部門的主觀能動性，明確管理部門、產權主體、開發(fā)主體三方的權利和責任；理順運輸業(yè)與非運輸業(yè)之間的協作機制和收益分配機制[7]，針對綜合開發(fā)建立責任目標和獎勵機制相結合的績效考核制度。土地綜合開發(fā)的市場化程度已經很高，必須打破僵化的管理體制，把權力交給市場主體，讓鐵路企業(yè)放開手腳，在權利允許的范圍內創(chuàng)造鐵路用地的最大價值。

4.4 打破傳統，創(chuàng)新投融資模式和商業(yè)模式

TOD 綜合開發(fā)工程量巨大，其投融資模式既要短期內籌集到大量開發(fā)資金，又要能夠實現綜合開發(fā)持續(xù)收益反哺鐵路運營項目。創(chuàng)新投融資模式，充分利用資本市場、信貸市場和債券市場，研究通過金融機構貸款、PPP 模式、產業(yè)基金模式、資產證券化模式拓寬融資渠道[8]，引入保險、信托、證券等各類融資工具開展融資創(chuàng)新，加大股權合作，積極爭取社會資本參與鐵路土地綜合開發(fā)，將站城融合作為撬動社會資本參與鐵路項目的重要突破口。依托重大項目，推進“鐵路+地方政府+社會資本”合資合作商業(yè)模式，與政府合作獲取土地一級開發(fā)、二級開發(fā)及物業(yè)權益，與社會資本合作解決資金難題、學習開發(fā)經驗。建立綜合開發(fā)全產業(yè)鏈發(fā)展思路，挖掘業(yè)態(tài)資源，打造多元化盈利途徑。

4.5 重視人才，組建培養(yǎng)綜合開發(fā)專業(yè)團隊

鐵路站區(qū)綜合開發(fā)需要大量的策劃、設計、營銷、開發(fā)、管理方面的專業(yè)技術人才，這正是鐵路企業(yè)目前最缺少的。堅持人才強企戰(zhàn)略，引進人才和培養(yǎng)人才相結合。短期內，可以采取引進高端專業(yè)人才和與外部企業(yè)合作的方式；長期看，必須加強鐵路自身經營開發(fā)人才的培養(yǎng)，通過實踐鍛煉培養(yǎng)專業(yè)團隊，分層分類組建一批土地綜合開發(fā)骨干人才隊伍。進一步完善相關人才的評價、使用、激勵、考核機制，為站區(qū)綜合開發(fā)提供人才保障。

5 結語

當今社會正在經歷深刻的發(fā)展變革，鐵路建設運營所驅動的資源和價值不斷提升，社會、公眾和城市管理者對鐵路站區(qū)同時兼顧交通功能、商業(yè)功能、城市開發(fā)功能的要求也越來越高。加快推動鐵路站區(qū)綜合開發(fā)，既是實現鐵路建設可持續(xù)發(fā)展的需要，也是促進鐵路與城市融合發(fā)展、良性互動的有效途徑。鐵路企業(yè)要凝心聚力、突破創(chuàng)新，加強對鐵路資產資源的空間利用，使鐵路客站在提供更好的運輸服務的同時，也可以獲取更大的投資收益。