深化消防執(zhí)法改革背景下火災(zāi)事故調(diào)查工作的問(wèn)題與反思

張波

摘 要：火災(zāi)事故調(diào)查是法律賦予消防救援隊(duì)伍的的重要職責(zé)，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、公平正義的天平。立足當(dāng)前深化消防執(zhí)法改革的大背景，結(jié)合基層工作實(shí)際和我國(guó)目前火災(zāi)事故調(diào)查現(xiàn)狀，分析當(dāng)前消防火災(zāi)事故調(diào)查存在的主要問(wèn)題，提出了一些切實(shí)可行的措施建議。

關(guān)健詞：消防執(zhí)法改革;火災(zāi)事故調(diào)查;具體工作

引言：火災(zāi)事故調(diào)查是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性、專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，不僅直接關(guān)系著人民群眾的切身利益，更是消防監(jiān)督執(zhí)法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為火災(zāi)防控的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性工作，火災(zāi)調(diào)查工作也是消防救援機(jī)構(gòu)與人民群眾聯(lián)系最廣泛最緊密、維護(hù)人民群眾根本利益的具體體現(xiàn)。在改革轉(zhuǎn)制、職能調(diào)整后，消防工作中所涉及的火災(zāi)預(yù)防、滅火救援、火災(zāi)調(diào)查三者有機(jī)統(tǒng)一、相輔相成、缺一不可，火災(zāi)調(diào)查逐步向“全鏈條、延伸調(diào)查”發(fā)展，立足新職能定位和新任務(wù)需求，如何從制度設(shè)計(jì)、人才培養(yǎng)、裝備投入、科技支撐等方面做出改進(jìn)和探索，建立健全火災(zāi)調(diào)查處理工作新機(jī)制，為新時(shí)期火災(zāi)事故調(diào)查工作提出了更高的要求。

一、新形勢(shì)下做好火災(zāi)調(diào)查工作的重要意義

改革轉(zhuǎn)制前，事前消防審核驗(yàn)收、事中消防監(jiān)督檢查和事后火災(zāi)調(diào)查是防火三大主業(yè)，但在長(zhǎng)期的消防工作實(shí)踐中，火災(zāi)調(diào)查往往被邊緣化。中央《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》明確指出“要強(qiáng)化火災(zāi)事故倒查追責(zé)”，消防改革、職能調(diào)整后，火災(zāi)調(diào)查的內(nèi)涵、外延發(fā)生深刻變化，不僅要查明原因、厘清責(zé)任，維護(hù)受災(zāi)單位和群眾的合法權(quán)益，還要嚴(yán)肅追究火災(zāi)責(zé)任。執(zhí)法改革的“核心”是加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，隨著審驗(yàn)移交和監(jiān)管模式變化，需要重新審視火災(zāi)調(diào)查的地位和作用。

一是落實(shí)消防執(zhí)法改革要求的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，堅(jiān)持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，真正把問(wèn)題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》、消防救援局印發(fā)的《開(kāi)展火災(zāi)延伸調(diào)查強(qiáng)化追責(zé)整改的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，均明確要求強(qiáng)化火災(zāi)倒查追責(zé)。扎實(shí)做好火災(zāi)調(diào)查是落實(shí)消防執(zhí)法改革要求的具體舉措，通過(guò)深入調(diào)查火災(zāi)原因，照鏡子、開(kāi)方子、動(dòng)刀子，讓政府、部門(mén)、單位、公民等各責(zé)任主體歸位，確保防火更精準(zhǔn)、滅火更科學(xué)、保障更有力。

二是實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。消防執(zhí)法改革首先要革新工作理念，采取切實(shí)措施努力實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)管從直接監(jiān)管向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從管事向管人轉(zhuǎn)變，從查隱患向查責(zé)任轉(zhuǎn)變。要建立“全鏈條”調(diào)查模式，全流程查找社會(huì)管理、監(jiān)督執(zhí)法、技術(shù)服務(wù)、火災(zāi)撲救、宣傳培訓(xùn)等方面存在的問(wèn)題短板，全面梳理分析背后的深層次原因。要順利實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，就必須通過(guò)對(duì)造成亡人和較大社會(huì)影響的火災(zāi)逐起開(kāi)展延伸調(diào)查，強(qiáng)化火災(zāi)調(diào)查結(jié)果運(yùn)用，在完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)上下功夫，在解決機(jī)制性體制性問(wèn)題上持續(xù)發(fā)力，在依法依規(guī)追責(zé)上亮劍，在推動(dòng)消防工作社會(huì)化上見(jiàn)實(shí)效。

三是推動(dòng)消防安全責(zé)任歸位的重要舉措。消防救援工作實(shí)踐告訴我們，必須堅(jiān)持走社會(huì)化之路。現(xiàn)行《消防法》雖然確立了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的工作原則，但“消防安全人人有責(zé)”的理念尚未深入人心，“消防工作就是消防部門(mén)的工作”等錯(cuò)誤觀念還普遍存在。因此，我們必須轉(zhuǎn)變單純調(diào)查火災(zāi)原因的傳統(tǒng)觀念，走出輕視火災(zāi)調(diào)查后續(xù)工作的誤區(qū)，通過(guò)深化延伸調(diào)查，從一案三查做起，從調(diào)查事故本身向調(diào)查事故原因背后的原因轉(zhuǎn)變，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)“三管、三必須”要求，讓依法履行消防安全職責(zé)成為全社會(huì)共同的思想和行動(dòng)自覺(jué)。

二、當(dāng)前火災(zāi)調(diào)查工作面臨形勢(shì)

火災(zāi)調(diào)查工作是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、政策性非常強(qiáng)的工作，涉及領(lǐng)域眾多，火災(zāi)調(diào)查水平高低直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。當(dāng)前火調(diào)工作現(xiàn)狀有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是社會(huì)輿論高度關(guān)注。從近年來(lái)發(fā)生的幾起較大以上火災(zāi)看，不但各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)親自過(guò)問(wèn)，各種媒體迅速報(bào)道，而且人民群眾也十分關(guān)注，如不及時(shí)查明火災(zāi)原因、統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失、依法對(duì)火災(zāi)責(zé)任人員做出處理，將會(huì)造成更大社會(huì)影響。

二是火災(zāi)成因日趨復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)社會(huì)在發(fā)展進(jìn)步，各種致災(zāi)因素隨之增加，石油化工、船舶、地下商場(chǎng)、高層建筑等復(fù)雜場(chǎng)所大量涌現(xiàn)，災(zāi)害成因日趨復(fù)雜，給火災(zāi)調(diào)查人員帶來(lái)了極大考驗(yàn)。

三是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)比較滯后。改制后，原公安機(jī)關(guān)辦理刑事、行政案件程序規(guī)定等不再適用，涉及火調(diào)的10余部標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范暫未完成修訂，新的工作機(jī)制、程序等還不明確，尤其是火災(zāi)證據(jù)保存溯源、火場(chǎng)尸表痕跡檢驗(yàn)、電子證據(jù)提取和鑒定、火場(chǎng)建模等還沒(méi)有具體規(guī)定要求，對(duì)火調(diào)工作高質(zhì)量發(fā)展造成較大被動(dòng)。

四是延伸調(diào)查阻礙重重。關(guān)于生產(chǎn)安全處理，國(guó)務(wù)院有專門(mén)的調(diào)查處理?xiàng)l例。但在火災(zāi)調(diào)查處理方面，盡管中央深化執(zhí)法改革意見(jiàn)和消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法都要求亡人火災(zāi)逐起調(diào)查處理，但未對(duì)誰(shuí)來(lái)牽頭組織、如何調(diào)查處理、遵循什么程序、怎么倒查追責(zé)等作出明確規(guī)定，火災(zāi)調(diào)查處理存在立法空白。

五是火調(diào)隊(duì)伍亟需加強(qiáng)。受編制和隊(duì)伍改革轉(zhuǎn)隸影響，很多有經(jīng)驗(yàn)的火調(diào)人員離開(kāi)隊(duì)伍或調(diào)離崗位，火調(diào)人才隊(duì)伍斷層問(wèn)題比較突出。新編制定崗后，火調(diào)處（科）與其他處（科）室“二合一”甚至“四合一”，火調(diào)人員由專職變?yōu)榧媛殻瑫r(shí)間、精力無(wú)法有效集中到火災(zāi)調(diào)查工作上。很多縣區(qū)級(jí)消防大隊(duì)沒(méi)有專職的火調(diào)人員，往往是一名消防監(jiān)督員身兼數(shù)職，既干消防監(jiān)督工作，又干火災(zāi)事故調(diào)查工作，每天還要應(yīng)付大量的會(huì)議、學(xué)習(xí)、上級(jí)檢查，工作任務(wù)非常繁重，火災(zāi)事故調(diào)查人員嚴(yán)重不足。此外，火災(zāi)事故調(diào)查業(yè)務(wù)水平欠缺，火災(zāi)事故調(diào)查是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的，涉及專業(yè)知識(shí)面很廣，需要各個(gè)領(lǐng)域知識(shí)的工作，而現(xiàn)有的火災(zāi)事故調(diào)查人員，大多數(shù)沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，基本以自學(xué)為主，各層次水平參差不齊。

三、改進(jìn)火災(zāi)調(diào)查對(duì)策措施

做好新時(shí)期火災(zāi)調(diào)查處理工作，應(yīng)該堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷完善工作機(jī)制，建立“全鏈條”工作格局，提高火災(zāi)調(diào)查工作整體水平，推進(jìn)火災(zāi)調(diào)查事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。

一是健全火調(diào)工作制度。改革轉(zhuǎn)制后，原公安機(jī)關(guān)行政、刑事案件辦理的制度機(jī)制已不適用，各種調(diào)查強(qiáng)制手段隨著身份改變而自然失去。與此同時(shí)，大量火災(zāi)調(diào)查案卷需要向公安機(jī)關(guān)移交，甚至要進(jìn)入訴訟質(zhì)證程序。如何總結(jié)近年來(lái)火災(zāi)調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的火調(diào)制度體系，是各級(jí)消防救援部門(mén)重要緊迫的任務(wù)。應(yīng)急管理部出臺(tái)《消防救援機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)火災(zāi)調(diào)查協(xié)作規(guī)定》，進(jìn)一步完善了與公安部門(mén)的火災(zāi)調(diào)查協(xié)作機(jī)制。國(guó)家層面正在修訂與消防執(zhí)法改革配套的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》、《火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)規(guī)則》、《火災(zāi)原因認(rèn)定規(guī)則》等法律法規(guī)，就加強(qiáng)火調(diào)工作提出許多“干貨”措施。2019年以來(lái)，各省在火災(zāi)事故調(diào)查工作中，紛紛探索在建立了火災(zāi)調(diào)查和公安刑偵聯(lián)合辦案工作機(jī)制，特別是自2020年公安刑偵聯(lián)合演練現(xiàn)場(chǎng)會(huì)召開(kāi)后，聯(lián)合辦案協(xié)作機(jī)制愈發(fā)完善健全，為查清原因、查實(shí)各方責(zé)任、依法依規(guī)問(wèn)責(zé)、抓好問(wèn)題整改打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是加強(qiáng)火調(diào)隊(duì)伍建設(shè)?；馂?zāi)發(fā)生后，黨委政府、社會(huì)各界廣泛關(guān)注，能否第一時(shí)間查清原因、厘清責(zé)任，直接考驗(yàn)火調(diào)隊(duì)伍整體素質(zhì)。因此，建立一支高素質(zhì)火災(zāi)調(diào)查隊(duì)伍非常必要、十分迫切。近年來(lái)，應(yīng)急管理部消防救援局積極探索火調(diào)隊(duì)伍人才培養(yǎng)工作，通過(guò)師資力量培訓(xùn)、專家后備培養(yǎng)、師傅帶徒弟等培訓(xùn)方式，以全國(guó)范圍的比武競(jìng)賽活動(dòng)，極大程度地調(diào)動(dòng)起了全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)火調(diào)人才隊(duì)伍建設(shè)的濃厚氛圍。各省也逐步探索構(gòu)建以總、支隊(duì)專職火調(diào)人員為核心，基層大隊(duì)全員火調(diào)模式為基礎(chǔ)，消防救援中隊(duì)輕微火災(zāi)簡(jiǎn)易登記為補(bǔ)充，省、市兩級(jí)火調(diào)專家組和社會(huì)技術(shù)力量為輔助的新型火調(diào)隊(duì)伍體系。

三是提升案件認(rèn)定質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，群眾法治意識(shí)也逐步增強(qiáng)，輿論監(jiān)督無(wú)處不在，如果工作不規(guī)范，原因認(rèn)定不合實(shí)際，就有可能引發(fā)群眾不滿，嚴(yán)重的就會(huì)引起媒體炒作、群眾上訪。因此，火調(diào)工作必須嚴(yán)格落實(shí)集體議案、法律審核制度，對(duì)火災(zāi)損失大、影響大，或是可能引發(fā)群眾糾紛的火災(zāi)原因認(rèn)定，要組織火調(diào)、法制人員集體研究;在本級(jí)處理能力不足以息訪的情況下，主動(dòng)向上級(jí)報(bào)告并申請(qǐng)啟動(dòng)區(qū)域協(xié)作預(yù)案，共同做好案件后續(xù)處理工作。要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、案卷評(píng)查、執(zhí)法督察，對(duì)涉及信訪、復(fù)核案件，做到每案必查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正問(wèn)題，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員落實(shí)懲戒措施。要將火災(zāi)調(diào)查辦案質(zhì)量納入執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)內(nèi)容，并作為考評(píng)重要指標(biāo)，全面促進(jìn)工作落實(shí)。各級(jí)火調(diào)人員在做好技術(shù)工作的同時(shí)，更加需要注重辦案程序、法制工作的嚴(yán)謹(jǐn)程度，加強(qiáng)執(zhí)法記錄儀和移動(dòng)執(zhí)法終端的實(shí)踐應(yīng)用，著力規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、物證提取、詢問(wèn)當(dāng)事人、集體議案、認(rèn)定前說(shuō)明等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，切實(shí)提高火災(zāi)首次調(diào)查工作質(zhì)量。同時(shí)，應(yīng)探索引導(dǎo)支隊(duì)級(jí)以上單位建立火災(zāi)調(diào)查微小缺陷自我糾正和嚴(yán)重缺陷問(wèn)責(zé)督辦機(jī)制，切實(shí)減少火災(zāi)認(rèn)定復(fù)核、信訪數(shù)量。

四是深化火調(diào)科技應(yīng)用?？茖W(xué)技術(shù)是提升火災(zāi)調(diào)查戰(zhàn)斗力的重要保障?，F(xiàn)在調(diào)查辦案打的是裝備戰(zhàn)，火調(diào)裝備不能一個(gè)“勘查箱”幾十年不變。要立足火調(diào)工作實(shí)際，加強(qiáng)視頻分析、電子物證提取、現(xiàn)場(chǎng)快速制圖、快速檢測(cè)、熔痕篩選等方面的高精尖裝備引進(jìn)、研發(fā)和應(yīng)用，讓勘驗(yàn)防護(hù)更輕便、更安全，讓儀器設(shè)備更靈巧、更智能，讓信息傳遞更便捷、更迅速。要加強(qiáng)火調(diào)信息化建設(shè)，建立貼近實(shí)戰(zhàn)的火災(zāi)調(diào)查大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將典型案例、痕跡照片、問(wèn)題教訓(xùn)等火災(zāi)信息全要素采集錄入，集成共享大數(shù)據(jù)平臺(tái)信息，打破數(shù)據(jù)“孤島”，為基層調(diào)查詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘查、典型物證比對(duì)、法規(guī)應(yīng)用、案卷制作提供智能輔助。

四、結(jié)語(yǔ)

火災(zāi)調(diào)查工作任重而道遠(yuǎn)，隨著消防體制改革發(fā)展不斷深入，人民法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，火災(zāi)事故調(diào)查工作在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法制建設(shè)中的地位和作用日趨明顯。只有不斷完善火災(zāi)事故調(diào)查機(jī)制，提高火災(zāi)事故調(diào)查執(zhí)法水平，才能推進(jìn)火災(zāi)事故調(diào)查事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。相信在消防改革的新形勢(shì)下，調(diào)查人員可以采用新的措施來(lái)更好地開(kāi)展調(diào)查工作，這對(duì)我國(guó)今后預(yù)防火災(zāi)也有著積極的作用。

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