標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管齊發(fā)力讓“自建房”不再承受生命之重

本刊記者 萬曉冉

近日，長沙市自建房倒塌事故，引發(fā)社會廣泛關(guān)注，也讓自建房違規(guī)“住改商”、自建房安全保障等問題成為社會各界重點關(guān)注的話題。

過去幾年，全國多地都發(fā)生過自建房安全事故，各地也開展了相應(yīng)的安全排查。但同類事故一再發(fā)生，充分說明了自建房安全隱患處置的迫切性和復(fù)雜性。此類事故背后凸顯出當(dāng)前哪些法律制度的缺失及監(jiān)管盲區(qū)？如何處置好自建房“存量”的安全隱患？

“自建房”緣何頻發(fā)安全事故

近年來農(nóng)村、城市居民違法違規(guī)建設(shè)、改造、加建等行為引發(fā)的安全事故屢見報端。

2020年3月7日，福建省泉州市欣佳酒店發(fā)生坍塌事故，造成29人死亡。國務(wù)院事故調(diào)查組認定，該事故因違法違規(guī)建設(shè)、改建和加固施工導(dǎo)致建筑物坍塌。

2020年8月29日，山西省臨汾市聚仙飯店發(fā)生坍塌事故，造成29人死亡、28人受傷，直接經(jīng)濟損失1164.35萬元。經(jīng)調(diào)查認定，該事故是一起因違法違規(guī)占地建設(shè)，且在無專業(yè)設(shè)計、無資質(zhì)施工的情形下，多次盲目改造擴建，建筑物工程質(zhì)量存在嚴(yán)重缺陷，導(dǎo)致在經(jīng)營活動中部分建筑物坍塌的生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

2021年7月12日，江蘇省蘇州市四季開源酒店輔房發(fā)生坍塌事故，造成17人死亡、5人受傷，直接經(jīng)濟損失約2615萬元。事故調(diào)查組認定，該事故是一起建筑主體和承重結(jié)構(gòu)變動的裝修工程非法委托與承攬、錯誤的改造設(shè)計、混亂的施工管理及臨時拼湊的拆墻作業(yè)人員等多重因素疊加在一起導(dǎo)致的房屋坍塌重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

梳理上述房屋建筑安全事故原因不難發(fā)現(xiàn)，這些房屋坍塌的主要原因都是自行“亂改亂建”所致。比如房屋建筑設(shè)計隨意，數(shù)據(jù)要求馬馬虎虎，施工隊伍不專業(yè)，一般是無相關(guān)資質(zhì)的“泥瓦匠”，甚至是親戚鄰居相互幫忙，憑經(jīng)驗干活，對房屋質(zhì)量、承重、消防等問題缺乏充分考慮。

最近幾年有部分農(nóng)村自建房用做經(jīng)營，比如，有的改成民宿，有的改成小型賓館或飯店等。確實，在城鎮(zhèn)化推進的過程中，自建房“住改商”在一定程度上是難以避免的。在一些小城鎮(zhèn)，過去很多房屋雖然都是在缺乏強制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)約束的情況下自建的，如今卻成為城鎮(zhèn)經(jīng)營性房屋的一部分。針對這些變化，我國相關(guān)的監(jiān)管措施卻未能有效跟進，相關(guān)的法律法規(guī)也存在空白地帶，導(dǎo)致安全問題頻發(fā)。

監(jiān)管缺位 質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)游離

農(nóng)村自建住宅缺乏強制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是一個由來已久的問題。由于在選址、施工、驗收等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范，許多自建房都留有不小的安全隱患。相當(dāng)長一段時間里，農(nóng)村自建房游離在國家強制標(biāo)準(zhǔn)之外。這一現(xiàn)狀既受到時代局限性的影響，也是社會發(fā)展水平、監(jiān)管成本以及房屋用途等多種因素共同影響下的一種妥協(xié)。

一般來說，農(nóng)村自建房建設(shè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)村組織審查通過后報政府相關(guān)部門審批，并取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。如涉及改變房屋使用性質(zhì)、改建、加建的，有些地區(qū)還會要求進行房屋安全檢測鑒定。然而，在具體的農(nóng)村自建房屋質(zhì)量監(jiān)管制度上，相關(guān)限制條款仍處于相對空缺的狀態(tài)。實踐中，行政審批與安全監(jiān)管脫節(jié)，村民未批先建、少批多建、違規(guī)改建的情況多發(fā)，部分房屋安全鑒定機構(gòu)出具虛假房屋安全鑒定報告，這些都可能影響著農(nóng)村自建房房屋安全質(zhì)量，嚴(yán)重危及村民及相關(guān)人員的生命、財產(chǎn)安全。

北京冠領(lǐng)律師事務(wù)所執(zhí)行主任任戰(zhàn)敏律師表示，農(nóng)村自建房多是以自建自管為主，缺少外部的約束控制機制，也沒納入建筑質(zhì)量安全的監(jiān)管體系內(nèi)，安全隱患就異常明顯而突出。房屋建成后再次改造是造成建筑安全的主因。比如擅自進行結(jié)構(gòu)性改造，或無視基礎(chǔ)承受能力而擅自加層，都有可能會出現(xiàn)坍塌事故。當(dāng)房屋的承載力長期超過負荷，就會出現(xiàn)壓力性坍塌。

業(yè)內(nèi)人士也表示，自建房難治理的成因有很多，但最主要的原因在于基層監(jiān)管力量的薄弱。對于農(nóng)村房屋的違規(guī)自建和改擴建，除非有當(dāng)?shù)卮迕窕虼甯刹颗e報，否則很難被及時發(fā)現(xiàn)?？h鄉(xiāng)兩級執(zhí)法力量有限，本應(yīng)村委會村干部負起監(jiān)管責(zé)任，但很多時候村干部顧慮鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，情面上抹不開。而且農(nóng)民對自建房改擴建一般多是在原房屋上進行，不需要辦理房產(chǎn)證等手續(xù)，客觀上增加了發(fā)現(xiàn)和治理違規(guī)改擴建的難度。

實際上，“住改商”的房屋安全性尤其需要特別重視，一是因為房屋在改變用途的過程中，往往涉及改建、改造，其中很多都是不規(guī)范的，由此進一步影響到了房屋的安全性；二是因為經(jīng)營性自建房實際變成了公共場所，其安全隱患更直接關(guān)系到公共安全。因此，對于房屋改造和用途的改變，理應(yīng)有更嚴(yán)格的安全審批機制。

加強上層建設(shè) 建立長效機制

近年來，國家相關(guān)職能部門加快了對農(nóng)村自建房安全問題的治理步伐。

2020年9月，針對農(nóng)村自建房基層監(jiān)管弱的問題，住建部推出三個治理機制：完善法律法規(guī)制度，把原來在制度上有缺失的地方，從制度層面、標(biāo)準(zhǔn)層面把短板補齊，特別是對用作經(jīng)營性用房的自建房要進行全面監(jiān)管；健全管理隊伍，要強化管理薄弱的環(huán)節(jié)，夯實地方的管理力量，下沉監(jiān)管力量，壓實監(jiān)管責(zé)任；加強宣傳和培訓(xùn)，提高產(chǎn)權(quán)人的安全意識，強化責(zé)任意識。

2020年、2021年，住建部多次召開推進房屋安全排查整治工作視頻會議，推進農(nóng)村房屋安全隱患排查整治、違法建設(shè)和違法違規(guī)審批專項清查工作，堅決防范和遏制房屋安全事故。加快研究完善房屋建筑安全管理各項制度，專門針對本地區(qū)房屋建筑安全突出問題的解決。同時還要研究建立房屋“體檢”制度，強化房屋全生命周期的安全保障。研究建立房屋養(yǎng)老金制度，更好解決既有房屋維修資金來源問題。研究建立房屋質(zhì)量保險制度，以市場化手段完善工程質(zhì)量安全監(jiān)管機制。

研究房屋“體檢”制度，就是對于到了一定年限的自建房，各地應(yīng)該及時開展“體檢”，對安全隱患加大排查和處置力度。要建立常態(tài)化的體檢制度，做到有問題及早發(fā)現(xiàn)、及早處置，最大程度降低房屋倒塌的惡性事故。另一方面，尤其要加大對經(jīng)營性自建房的安全把關(guān)。對于確實存在安全隱患的，能整改的應(yīng)該及時整改，實在不能整改的，就應(yīng)禁止繼續(xù)商用。

生命不能承受“拆建”之重。自建房引發(fā)的重大安全事故應(yīng)當(dāng)成為更多地方的“反面教材”，引起所有人對此類問題的高度重視和迅速糾治。但愿所有城市、所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，都能切實加大對違法違章建設(shè)的常態(tài)化治理，徹底拔掉這顆吞噬生命的“毒牙”。