吳軍

摘要：以浙江省麗水市為例，從執(zhí)法評(píng)價(jià)、監(jiān)管質(zhì)量、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、群眾滿意度、執(zhí)法改革等方面分析了當(dāng)前基層消防監(jiān)管中存在的問題和原因，并結(jié)合實(shí)際針對(duì)如何緩解執(zhí)法隊(duì)伍力量不足、改進(jìn)工作模式提升工作質(zhì)效兩個(gè)方面提出了自己的看法。

關(guān)鍵詞：基層消防；監(jiān)管力量；措施

中圖分類號(hào)：D035.36? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1227（2022）11-0007-03

消防工作，與群眾聯(lián)系緊密，也是必須依靠群眾才能做好的工作。古時(shí)候，沒有專業(yè)消防隊(duì)伍時(shí)，人類與火災(zāi)的斗爭靠的是群防群治和自救互救?，F(xiàn)在有了專業(yè)的消防救援隊(duì)伍，也依然要走全民路線。消防工作不是消防隊(duì)一家之事，要全面落實(shí)“三個(gè)必須管”的工作模式，必須喚醒每一家單位、每一個(gè)人的主體責(zé)任意識(shí)，建立全員安全責(zé)任觀。如果繼續(xù)按照“保姆式”的管理模式，所有消防工作都由消防隊(duì)去做，增加多少人力都是不夠的。消防救援機(jī)構(gòu)要做的主要是監(jiān)督、檢查、督促、指導(dǎo)、教育、培訓(xùn)、建議、咨詢等監(jiān)管服務(wù)工作。然而目前的狀況是，從事監(jiān)管服務(wù)的基層力量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，單位和群眾的消防安全意識(shí)還沒有提升到自覺自主管理的程度，導(dǎo)致各地小火亡人的火災(zāi)事故頻發(fā)。

1 浙江省麗水市執(zhí)法力量狀況

1.1? 人力測(cè)算

目前，麗水市消防救援支隊(duì)一線消防監(jiān)督人員31人，消防監(jiān)督管理系統(tǒng)中社會(huì)單位6萬余家，重點(diǎn)單位1276家。按照理論上計(jì)算，一名執(zhí)法人員一年工作252天（每年節(jié)假日加周末去掉113天，不含休假20～45天），其中至少有1/3的時(shí)間要去參加會(huì)議、學(xué)習(xí)、訓(xùn)練，大約能安排168天開展消防監(jiān)督檢查。每組2名執(zhí)法人員，每天平均檢查8家單位，一年最多能檢查1344家，全市監(jiān)督檢查人員最多能檢查20832家單位，只能達(dá)到所有單位數(shù)的35%。而且基層執(zhí)法人員還要開展火災(zāi)事故調(diào)查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等其他執(zhí)法活動(dòng)，以及一些專項(xiàng)整治行動(dòng)的指導(dǎo)、督促等日常工作。因此，實(shí)際能檢查的單位數(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于上述的理論值。

1.2? 檢查局限

消防救援機(jī)構(gòu)的檢查，只能以某個(gè)具體時(shí)間點(diǎn)切入，了解當(dāng)時(shí)當(dāng)場(chǎng)的靜態(tài)情況，而企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)是動(dòng)態(tài)的，以靜態(tài)的時(shí)間點(diǎn)去查找動(dòng)態(tài)的隱患，局限性太大，偶然性太多?，F(xiàn)實(shí)中很多起火場(chǎng)所都是被檢查過的單位，換言之，一個(gè)單位一年被檢查過一次且檢查當(dāng)下已合格的情況下，并不代表該單位在接下去這一年都不會(huì)有新的火災(zāi)隱患出現(xiàn)。實(shí)際上對(duì)很多單位火災(zāi)隱患的檢查整改至少需要檢查兩次，一次檢查一次復(fù)查，有些場(chǎng)所甚至需要檢查很多次才能落實(shí)整改。此外，對(duì)于消防安全重點(diǎn)單位還要額外多加“關(guān)照”，一年只去檢查兩三次肯定是不夠的。

1.3? 執(zhí)法現(xiàn)狀

對(duì)少數(shù)火災(zāi)隱患突出的“疑難雜癥”也需要一抓到底，往往一幢建筑就需要牽扯大量的時(shí)間和精力。這也是為什么社會(huì)面上以查代改、以罰代改較為普遍的原因，不是不愿意一抓到底，實(shí)在是人力有限；倘若一年到頭查到一家就盯住一家，又會(huì)出現(xiàn)“只見樹木不見森林”，排查面太窄的問題。實(shí)際上，我們的消防檢查就是在韌勁和廣度上博弈，尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，最后就出現(xiàn)現(xiàn)在這種情況，怎么檢查都查不全面，怎么整改都改不徹底。

1.4? 基層現(xiàn)狀

公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作站等其他消防基層監(jiān)管力量與消防救援機(jī)構(gòu)情況類似?；诟鞯鼗馂?zāi)形勢(shì)的嚴(yán)峻程度不一，多數(shù)派出所專門從事消防工作的民警很少，很多都是兼職，再加上消防機(jī)構(gòu)改革，派出所從事消防工作的積極性更加弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防工作站也是如此，人數(shù)偏少還身兼數(shù)職，從事消防工作的時(shí)間和精力有限，消防業(yè)務(wù)水平也較低，導(dǎo)致監(jiān)督質(zhì)效和覆蓋面均難以得到保證。

2 當(dāng)前基層消防監(jiān)管中存在的問題

2.1? 執(zhí)法評(píng)價(jià)不科學(xué)

目前還是普遍存在簡單以監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)中的執(zhí)法數(shù)量為評(píng)價(jià)導(dǎo)向，有個(gè)別單位還存在檢查充數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。比如監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)中錄入的很多被檢查單位規(guī)模很小，有些甚至不屬于監(jiān)督檢查的范圍（個(gè)人場(chǎng)所或者規(guī)模以下個(gè)體戶），存在越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象。對(duì)重點(diǎn)單位檢查的比重不高，對(duì)單位檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患近似且數(shù)量相近，對(duì)本不需要下發(fā)責(zé)令改正通知書的火災(zāi)隱患因無法統(tǒng)計(jì)造成系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的隱患比率偏低，對(duì)違法行為的處罰比例偏低[1]。有些單位為了統(tǒng)計(jì)出的處罰數(shù)據(jù)好看，對(duì)本可以采取簡易程序的處罰采用一般程序，罰款數(shù)額與處罰數(shù)比例極不匹配。

2.2? 監(jiān)管質(zhì)量低水平

多數(shù)消防執(zhí)法人員還停留在重監(jiān)督輕管理的認(rèn)知上，因?yàn)閳?zhí)法是可以量化的，成績?nèi)菀妆豢吹?，而管理?qiáng)調(diào)的是說教、引導(dǎo)，成效短期無法量化。不僅如此，目前消防檢查的質(zhì)量也不盡如人意，達(dá)不到檢查一家，放心一家的要求，最多達(dá)到基本隱患情況清楚，同樣的情形也延伸到重點(diǎn)單位的管理上。同時(shí)，檢查發(fā)現(xiàn)的問題針對(duì)性也不強(qiáng)，對(duì)火源和可燃物管控方面的問題發(fā)現(xiàn)較少，對(duì)消防設(shè)施、器材方面問題發(fā)現(xiàn)較多；對(duì)管理制度執(zhí)行等軟件建設(shè)方面發(fā)現(xiàn)的問題較少，對(duì)硬件設(shè)施方面發(fā)現(xiàn)的問題較多；沒有針對(duì)電氣火災(zāi)高發(fā)加強(qiáng)電氣線路方面的檢查，聚焦電氣方面的火災(zāi)隱患和行政處罰也不夠。

2.3? 職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)難管控

根據(jù)系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，檢查單位數(shù)、消防違法行為數(shù)和行政處罰數(shù)的比例嚴(yán)重失衡，存在大量的違法行為沒有被追究法律責(zé)任的情形。究其原因，主要是當(dāng)前消防違法行為和火災(zāi)隱患大量存在，對(duì)大量消防違法行為沒有足夠的人力開展后續(xù)處罰，選擇性執(zhí)法、任性執(zhí)法較為嚴(yán)重。這個(gè)現(xiàn)狀也在一定程度上產(chǎn)生了權(quán)力尋租的空間，給執(zhí)法人員帶來了較大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。一旦被檢查過的單位發(fā)生較大火災(zāi)事故，在責(zé)任倒查時(shí)，因履職不到位而承擔(dān)瀆職責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)被放大。

2.4? 群眾滿意有差距

因執(zhí)法公平公正難以保證，社會(huì)面對(duì)消防執(zhí)法意見較大。消防違法行為和火災(zāi)隱患普遍存在，多數(shù)單位情況基本差不多，但是有些場(chǎng)所長期存在從未被追責(zé)，有些卻被消防救援機(jī)構(gòu)多次處罰，群眾難以理解。被處罰的對(duì)象很多都是對(duì)消防安全的執(zhí)法依據(jù)表示認(rèn)可，但對(duì)只處理自己表示難以接受。而一旦個(gè)別比較激進(jìn)的群眾對(duì)同類場(chǎng)所進(jìn)行舉報(bào)，消防救援機(jī)構(gòu)也將會(huì)使自己陷于困難境地。

2.5? 執(zhí)法改革難落實(shí)

在監(jiān)督檢查的任務(wù)生成過程中還普遍存在用雙隨機(jī)系統(tǒng)生成的雙隨機(jī)檢查和雙隨機(jī)系統(tǒng)或者監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)隨意生成的專項(xiàng)檢查并存的現(xiàn)象，甚至專項(xiàng)檢查的占比非常高。這實(shí)際上是在架空雙隨機(jī)檢查，與中央執(zhí)法改革要求差距較大。一方面想通過雙隨機(jī)檢查，減少對(duì)守法企業(yè)的干擾，制約“想查誰就查誰”的權(quán)力，降低執(zhí)法人員的瀆職和廉政風(fēng)險(xiǎn)；一方面又對(duì)檢查的廣度不滿意，全覆蓋、無死角的檢查要求還是經(jīng)常出現(xiàn)。實(shí)際上全覆蓋做不到，嚴(yán)格按照雙隨機(jī)檢查也做不到，還是和以前的檢查模式差不多，只不過換了一個(gè)抽查單位的平臺(tái)。

3 緩解執(zhí)法隊(duì)伍力量不足的措施

3.1? 統(tǒng)籌用好內(nèi)部力量，突出以防為先

當(dāng)前全市直接協(xié)助從事一線監(jiān)督檢查的文職人員有40名左右（文職有120余人，大部分文職從事后勤、內(nèi)勤和宣傳等崗位），還是明顯不足。改革過渡期間，專職消防員數(shù)量有較大增加，文職保持原有編制。目前公安協(xié)警基本上是和民警按照1：1配備，政府其他部門大多也只能征召在編人員數(shù)量的10%左右，而消防編外人員普遍超過在編人員不少，基本已達(dá)到1：1.5的比例；此外，當(dāng)前地方政府都在大規(guī)模清理編外用工，在這樣的大背景下，很難對(duì)文職人員進(jìn)行大規(guī)模擴(kuò)招。所以要充分用好隊(duì)伍現(xiàn)有編外人員力量，首先要打破文職人員崗位限制，每個(gè)文職人員都應(yīng)當(dāng)能夠做好消防巡查、宣傳以及其他防火輔助工作，在日常工作中按崗履職，統(tǒng)一行動(dòng)時(shí)也要能作為協(xié)助執(zhí)法人員，崗位間的熟悉鍛煉對(duì)本職崗位也是有幫助的。同時(shí)，在消防員執(zhí)法方面，做好政策傾斜和防消聯(lián)勤，隊(duì)站消防員和專職消防員應(yīng)結(jié)合熟悉演練開展排查檢查巡查和宣傳教育工作。只有通過內(nèi)挖潛力和外部發(fā)動(dòng)相結(jié)合，以全面聯(lián)動(dòng)的形式才能最大限度解決執(zhí)法力量不足的問題。

3.2? 協(xié)調(diào)推動(dòng)外部力量，延伸基層觸角

加強(qiáng)對(duì)行業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道村社區(qū)網(wǎng)格員的消防業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升檢查的質(zhì)量。要盡快修訂消防法律法規(guī)，改變消防執(zhí)法模式，賦予行業(yè)主管部門執(zhí)法職權(quán)[2]?！吨腥A人民共和國消防法》在下一次修訂時(shí)，可以參照安全生產(chǎn)法，賦予行業(yè)主管部門消防執(zhí)法權(quán)，相當(dāng)于同時(shí)在擴(kuò)大執(zhí)法隊(duì)伍力量。省內(nèi)修訂《浙江省消防條例》等地方性法規(guī)規(guī)章時(shí)，將住宅小區(qū)、出租房、電動(dòng)車治理等消防執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或者劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法部門。積極推動(dòng)行業(yè)主管部門開展檢查，利用平安暗訪、安全生產(chǎn)巡查等平臺(tái)，推動(dòng)社會(huì)各相關(guān)部門查消防、改隱患，真正推動(dòng)形成齊抓共管的局面。除了通過法律法規(guī)對(duì)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)，將消防執(zhí)法納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)外，還可以對(duì)條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展委托執(zhí)法[3]。在授權(quán)或委托執(zhí)法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要注意將消防的執(zhí)法程序和地方部門程序協(xié)調(diào)一致，便于委托執(zhí)法的銜接順暢。

3.3? 采取政府購買服務(wù)，引進(jìn)技術(shù)力量

充分借鑒應(yīng)急管理、住建、環(huán)保等部門采取政府購買服務(wù)的辦法，建立行業(yè)專家人員庫，聘請(qǐng)專家協(xié)助開展排查檢查，事后消防部門只需跟蹤整改情況即可。特別是對(duì)?；髽I(yè)，大型綜合體等復(fù)雜、技術(shù)含量高的單位開展檢查，更應(yīng)充分利用社會(huì)上各種技術(shù)資源，既可以提高檢查質(zhì)量，也可以提高檢查效率。深圳市對(duì)于政府購買服務(wù)出臺(tái)了明確的制度規(guī)定，我省雖然尚未明確，但各地也可以先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，積極培育引導(dǎo)消防中介單位市場(chǎng)，建立良性競(jìng)爭環(huán)境，充分發(fā)揮社會(huì)性技術(shù)力量參與社會(huì)治理[4]。另外，還可以積極推動(dòng)第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展消防宣傳、培訓(xùn)、智慧監(jiān)管等服務(wù)性工作。

3.4? 嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法改革，保持改革定力

嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央關(guān)于消防執(zhí)法改革的意見，嚴(yán)格按照雙隨機(jī)要求開展檢查，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)單位的深度檢查，確保檢查質(zhì)量。確保火災(zāi)隱患一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就咬住不放，督促徹底整改，利用好執(zhí)法和征信手段，督促主體責(zé)任落實(shí)。杜絕隨意執(zhí)法和任性執(zhí)法，確保公平公正執(zhí)法。加強(qiáng)行政指導(dǎo)這種行政方式的運(yùn)用，多做事前事中服務(wù)。梳理各行業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道上報(bào)的經(jīng)多次督改仍不改正的消防隱患，以投訴舉報(bào)查處的方式進(jìn)行精確打擊，確保形成部門聯(lián)動(dòng)合力，同時(shí)也將緊缺的消防執(zhí)法力量置換出來解決“疑難雜癥”，降低所有參與消防執(zhí)法的人員特別是消防救援隊(duì)伍的執(zhí)法人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

4 改進(jìn)工作模式，提升現(xiàn)有力量的工作質(zhì)效

4.1? 狠抓主體責(zé)任落實(shí)，突出自主管理

在消防監(jiān)管過程中，重點(diǎn)檢查單位自主管理情況，鼓勵(lì)社會(huì)單位自查自改火災(zāi)隱患，對(duì)于落實(shí)自我管理職責(zé)的單位，即使存在消防違法行為，也應(yīng)該減輕或者免予行政處罰[5]。根據(jù)社會(huì)單位的自主管理情況，進(jìn)行分級(jí)分類監(jiān)管。探索實(shí)施積分制管理和信用管理，將單位積極落實(shí)消防安全責(zé)任制情況與企業(yè)信用、評(píng)星評(píng)級(jí)掛鉤，以此推動(dòng)企業(yè)自行開展標(biāo)準(zhǔn)化管理，減輕消防救援機(jī)構(gòu)的監(jiān)管壓力。

4.2? 加強(qiáng)全民宣傳教育，突出群防群治

加強(qiáng)針對(duì)性的宣傳教育，把消防常識(shí)當(dāng)成必備技能納入學(xué)校教育和崗前培訓(xùn)內(nèi)容。加強(qiáng)火災(zāi)隱患曝光、違法案例查處的警示和火災(zāi)事故案例的宣傳，以直觀的方式促進(jìn)消防法律法規(guī)和消防安全常識(shí)入腦入心。廣泛開展火災(zāi)隱患有獎(jiǎng)舉報(bào)，形成人人懂消防、人人重視消防的氛圍。通過向群眾要警力、要力量，推動(dòng)落實(shí)全員消防模式。

4.3? 推廣智慧管控措施，突出工作效率

向機(jī)器、智能化要力量，把有限的人力投入到不可替代的工作上。改進(jìn)消防監(jiān)管模式，發(fā)揮智能化、信息化的機(jī)器設(shè)備全天候、直觀客觀、數(shù)據(jù)分析全面及時(shí)的優(yōu)勢(shì)，積極推廣智慧消防、智慧監(jiān)管設(shè)施設(shè)備的應(yīng)用。在現(xiàn)有機(jī)制的基礎(chǔ)上，改進(jìn)執(zhí)法環(huán)節(jié)流程，加強(qiáng)人機(jī)結(jié)合，解放人力，提高執(zhí)法效率和精準(zhǔn)度。比如改進(jìn)消防行政處罰流程，簡化、便捷執(zhí)法程序，向智慧執(zhí)法要效益，提高執(zhí)法質(zhì)效。比如交警實(shí)施的違法占道停車的自動(dòng)抓拍機(jī)制，效果非常好，可以借鑒運(yùn)用。

4.4? 強(qiáng)化督導(dǎo)考核激勵(lì)，突出責(zé)任落實(shí)

用好事前事中責(zé)任追究，督促現(xiàn)有的基層消防監(jiān)管力量履職盡責(zé)。要改變通過火災(zāi)事故追責(zé)提升基層人員開展消防工作積極性的慣性思維，要在事前、事中運(yùn)用好通報(bào)、批評(píng)、約談等措施提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相關(guān)人員開展消防工作的積極主動(dòng)性[6]。一定要摒棄消防權(quán)力事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)、委托就是為了推責(zé)任、甩包袱的思想，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部礙于人情不愿意開展消防執(zhí)法的情況，要加強(qiáng)事前事中督導(dǎo)，并推動(dòng)政府將該事項(xiàng)納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的年度工作考核。

總而言之，在當(dāng)前的形勢(shì)下，需要堅(jiān)持“內(nèi)挖潛力、外聚合力、齊抓共管、全民消防”的方針，立足于現(xiàn)有的人員格局和任務(wù)形勢(shì)，最大限度發(fā)揮基層監(jiān)管力量的作用，提升本地的消防安全水平，維護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

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Probe into Several Measures of

Strengthening primary-level Fire Supervision

——Take Lishui City， Zhejiang Province as an example

Wu Jun

（Lishui Municipal Fire Brigade，Zhejiang Lishui 323000）

Abstract：Taking Lishui City， Zhejiang Province as an example， analyzes the problems and causes in the current primary-level fire control supervision from the aspects of law enforcement evaluation， supervision quality， occupational risk， mass satisfaction， law enforcement reform， and combines with the actual situation to solve the problems of the lack of law enforcement force I put forward my own views on improving the working mode and improving the quality and efficiency of work.

Keywords：primary-level fire protection; Regulatory power; measures