王澤靜　謝凱

摘 要：土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行是行政執(zhí)行體系的重難點，也是行政違法監(jiān)督的突破點。浙江對違法占地案件實行“裁執(zhí)分離”，即以裁定行政機關(guān)組織實施為原則，人民法院作出裁定后，行政機關(guān)應(yīng)當積極采取措施，依法能動履職;怠于履職的，檢察機關(guān)應(yīng)當予以監(jiān)督。監(jiān)督過程中，檢察機關(guān)要注重程序與實體并重，開展全方位監(jiān)督;注重“一手托兩家”，推動穿透式監(jiān)督;注重釋法說理，實現(xiàn)共贏式監(jiān)督。此外，還需以穿透式監(jiān)督理念為牽引，著力破解“程序空轉(zhuǎn)”;以大綜合一體化改革為支撐，著力提升監(jiān)督質(zhì)效;以法促善治為落腳，著力助推基層治理。在此基礎(chǔ)上，一體解決依法行政和社會治理層面的共性問題，助推社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：非訴執(zhí)行 程序正義 穿透式監(jiān)督 耕地保護

一、基本案情

2021年上半年，T縣人民檢察院（以下簡稱“T縣檢察院”）在開展土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)，T縣規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱“規(guī)資局”）與T縣某生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司（以下簡稱“生態(tài)公司”）行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案存在程序違法問題。經(jīng)進一步調(diào)查了解，2019年初，規(guī)資局接到群眾舉報，反映生態(tài)公司存在違法占用土地的情況。后規(guī)資局經(jīng)調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)，2009年至2011年底，生態(tài)公司未經(jīng)縣級以上國土部門的批準，擅自占用T縣城南街道某村集體土地建造畜禽糞便處理中心及水泥硬化等設(shè)施。為此，規(guī)資局于2019年6月3日作出行政處罰決定：責(zé)令生態(tài)公司退還非法占用的3697平方米的土地;沒收符合規(guī)劃的2269平方米土地上的建筑物及設(shè)施;拆除不符合規(guī)劃的1428平方米土地上的建筑物及設(shè)施，恢復(fù)土地原狀;對不符合規(guī)劃的1428平方米土地處以每平方米20元人民幣的罰款，合計罰款28560元，以及對符合規(guī)劃的2269平方米土地（建設(shè)用地）處以每平方米10元人民幣的處罰，合計罰款22690元，兩項罰款共51250元。同年6月6日，規(guī)資局向該公司送達行政處罰決定書。該公司在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議，未提起行政訴訟，亦未主動履行。2020年2月26日，規(guī)資局向該公司送達督促履行催告書，要求其在收到催告書之日起10個工作日內(nèi)履行行政處罰決定書確定的內(nèi)容，但其仍未履行。同年3月6日，規(guī)資局向T縣人民法院申請強制執(zhí)行，法院于同日立案受理，并經(jīng)審查認為，規(guī)資局作出的行政處罰決定認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，于同年3月18日作出行政裁定書，裁定：對規(guī)資局作出的土地違法行政處罰決定書確定的第一、二、三項內(nèi)容，準予強制執(zhí)行，并交由T縣城南街道辦事處組織實施。經(jīng)對上述節(jié)點進一步研析，規(guī)資局應(yīng)于催告期間屆滿的第2日即2020年3月8日方可向法院申請執(zhí)行，而其于催告期間未屆滿的2020年3月6日即申請執(zhí)行，顯然違反了《中華人民共和國行政強制法》第54條之規(guī)定。同時，T縣人民法院在未經(jīng)審查催告書送達是否已屆滿10日的情況下立案受理，亦存在程序違法。

T縣城南街道辦事處收到法院行政裁定書后，也一直未采取措施組織實施拆除。對此，T縣檢察院就前述程序違法問題和執(zhí)行部門履職不到位問題開展監(jiān)督，督促依法行政和依法履職。

二、土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件辦案要點

（一）注重程序與實體并重，開展全方位監(jiān)督

目前，針對土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，更多聚焦在“程序空轉(zhuǎn)”問題上，就執(zhí)行部門履職不到位開展監(jiān)督，要求組織實施強制拆除事宜。生效法律文書的怠于執(zhí)行，折射出職能部門監(jiān)管的缺位和責(zé)任的缺失，極大影響和破壞政府公信力和司法權(quán)威。本案中，生態(tài)公司違法占地的狀態(tài)持續(xù)時間十余年，面對行政處罰仍舊不予理睬。規(guī)資局就此向T縣人民法院申請強制執(zhí)行，T縣人民法院亦于同日決定立案受理，“積極履職”的背后卻又忽視了程序正義，侵害了行政相對人的合法權(quán)益。催告程序作為行政強制執(zhí)行中的一個重要環(huán)節(jié)，在法律上具有獨立的程序價值，它為行政相對人提供了一個自我糾錯的合理期限，而一旦催告程序出現(xiàn)違法情形，既損公信，又傷民心。T縣檢察院在本案監(jiān)督過程中，就催告程序和執(zhí)行部門履職不到位開展全方位監(jiān)督，并分別就催告程序未滿即申請強制執(zhí)行、立案受理違法事項、生效法律文書確定的事項履職不到位等問題向規(guī)資局、T縣人民法院、T縣城南街道辦事處制發(fā)檢察建議，督促依法積極履職。

（二）注重“一手托兩家”，推動穿透式監(jiān)督

法律監(jiān)督“不止于糾錯補漏”。在本案監(jiān)督過程中，T縣檢察院積極發(fā)揮行政檢察既監(jiān)督人民法院公正司法，又促進行政機關(guān)依法行政“一手托兩家”職能作用，緊扣土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督契機，始終秉持客觀公正立場，注重以小見大，全面做優(yōu)穿透審查，開展監(jiān)督于微末之處，精準把脈“催告程序”和“立案受理”中的時間瑕疵問題，要求規(guī)資局、T縣人民法院等兩家被建議單位延伸觸角，開展類案排查。前述兩家被建議單位收到檢察建議后，高度重視，即時召開專題研判會議，嚴格按照檢察建議要求，積極予以整改，同時，注重舉一反三，同步開展類案排查，切實做到發(fā)現(xiàn)問題立行立改、執(zhí)法辦案規(guī)范到位以及行政相對人合法權(quán)益不受侵害。

（三）注重釋法說理，實現(xiàn)共贏式監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行“裁執(zhí)分離”模式下，法院往往裁定由非申請執(zhí)行的機關(guān)來組織實施行政決定，如強制拆除、騰退或返還占用土地等。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為違法行為發(fā)生地的主要行政機關(guān)，具備較強的組織實施能力和組織協(xié)調(diào)能力，故而也就成為執(zhí)行的首選機關(guān)。本案中，T縣城南街道辦事處作為執(zhí)行機關(guān)，起初并不接受檢察機關(guān)的監(jiān)督意見，認為違法建筑拆除問題一直是老大難，法院“裁執(zhí)分離”的做法是把問題拋給街道，故街道辦事處遲遲未予履職。T縣檢察院多次與規(guī)資局、街道辦事處召開聯(lián)席會議，通過多方論證，探討“裁執(zhí)分離”案件辦理良性互動機制的具體內(nèi)容和措施，推動形成執(zhí)法司法共識。在此基礎(chǔ)上，會同規(guī)資局、街道辦事處、村委干部與當事人就拆除及整改情況進一步商討，并立足“法、理、情”三個維度開展釋法說理，當事人當場表示同意拆除。但考慮目前需拆除的建筑物（一層）內(nèi)是該公司餐廚易腐垃圾處置的發(fā)酵車間、成品包裝車間，且自實行垃圾分類后，城南街道J村等行政村的餐廚垃圾都運至該公司處理（縣城餐廚垃圾處理能力不足，城南街道農(nóng)村的餐廚垃圾需自行解決，現(xiàn)實情況下只能運至該公司處理）等實際情況，同意街道提出的暫緩執(zhí)行方案。下一步，T縣檢察院將持續(xù)跟進監(jiān)督，在垃圾處理情況得到緩解的情況下，及時會同規(guī)資局、城南街道辦事處繼續(xù)推進拆除、沒收等事宜，合力落實最嚴格耕地保護制度，穩(wěn)步助推基層治理。同時，對于城南街道辦事處未積極履行監(jiān)管職責(zé)、尋找合適替代方案、推動拆除事宜的，將進一步提起行政公益訴訟，以剛性“后手”倒逼執(zhí)行落地、捍衛(wèi)法律權(quán)威。

三、土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件辦案啟示

土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行是行政執(zhí)行體系的重點和難點，加之案件量的逐年增加，無論是對行政機關(guān)的行政管理執(zhí)法水平，還是對人民法院的司法裁判水平，都提出了更高的要求。其中“裁執(zhí)分離”機制因突破行政強制執(zhí)行主體法定性的要求，衍生出執(zhí)法主體不明、執(zhí)行程序不嚴及監(jiān)督介入不足等問題，其難度和阻力遠超立法預(yù)期。[1]本案中，違法占地、違章建筑既破壞和影響城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，亦牽涉耕地保護問題。身處共富場域、窗口城市的檢察機關(guān)，如何緊扣《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）、最高檢《關(guān)于支持和服務(wù)保障浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》，能動發(fā)揮行政檢察職能，做好違法占地案件行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，回應(yīng)“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”等問題，監(jiān)督法院和督促行政機關(guān)依法履職，對于捍衛(wèi)法律剛性和公共利益、推動耕地保護，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

（一）以穿透式監(jiān)督理念為牽引，著力破解“程序空轉(zhuǎn)”

實踐中，土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件往往僅停留在各種法律程序和法律文書的“留痕”，“程序空轉(zhuǎn)”“紙面沒收”等問題較為突出。本案中，法院經(jīng)合法性審查后裁定由屬地街道組織實施，而屬地街道認為其沒有執(zhí)行職能，應(yīng)由法院組織實施，進而導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)。由此，檢察機關(guān)應(yīng)進一步秉持穿透式監(jiān)督的理念，充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”作用，能動履行包括行政非訴執(zhí)行監(jiān)督在內(nèi)的法律監(jiān)督職能，通過依法能動辦案，著力破解行政非訴執(zhí)行受理、審查、裁定和實施中的突出問題。[2]如本案中所涉的“催告程序”和“立案受理”中的時間瑕疵問題，一體促進行政機關(guān)和法院依法履職，避免“程序空轉(zhuǎn)”，切實維護國家利益、社會公共利益和行政相對人合法權(quán)益即是如此。此外，針對“裁執(zhí)分離”案件，理應(yīng)形成法院依法審判、檢察機關(guān)依法監(jiān)督、政府職能部門依法行政的良好局面。本案辦理過程中，檢察機關(guān)既監(jiān)督公正司法，又促進依法行政，并會同街道辦事處等職能部門合力推動執(zhí)行“最后一公里”，為探索建立行政檢察監(jiān)督與政府執(zhí)法間的協(xié)作配合機制提供了實踐樣板。

（二）以“大綜合一體化”改革為支撐，著力提升監(jiān)督質(zhì)效

當前，行政檢察監(jiān)督線索荒已然成為掣肘行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的主要因素之一，其中線索的有無亦直接關(guān)系檢察機關(guān)開展土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的實效。對此，T縣檢察院立足“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革全省首批試點區(qū)域先行優(yōu)勢，靠前參與試點工作，推動召開全縣首次府檢聯(lián)席會議，同步會簽行政執(zhí)法與行政檢察銜接合作框架協(xié)議?！按缶C合”是以基層管理迫切需要為導(dǎo)向，將原屬于各業(yè)務(wù)主管部門的行政執(zhí)法事項綜合起來賦權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）;“一體化”是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地管理為基礎(chǔ)，與各部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政執(zhí)法力量有機整合的條塊共管模式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“看得見、管不著”問題。此外，推動成立全市首個派駐綜合行政執(zhí)法局檢察官辦公室，同步出臺派駐檢察官辦公室的實施意見，探索建立綜合行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督銜接工作體系，助推形成監(jiān)管執(zhí)法全流程閉環(huán)體系，亦為土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督提供數(shù)據(jù)和執(zhí)法支撐。下一步，在頂層設(shè)計層面，尚需錨定行政非訴執(zhí)行的流程節(jié)點和問題難點，從行政機關(guān)處罰程序是否合法、行政機關(guān)是否申請，法院裁決是否受理、裁定準否執(zhí)行、是否執(zhí)行、執(zhí)行是否合法等環(huán)節(jié)入手，搭建相應(yīng)的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督指導(dǎo)規(guī)則體系，明確每一環(huán)節(jié)的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督標準，推動完善行政非訴執(zhí)行監(jiān)督制度，為基層行政非訴執(zhí)行監(jiān)督提供清晰可操作的指引。在外部層面，還可進一步細化完善與法院、行政機關(guān)等部門協(xié)作配合機制，合力推動解決裁執(zhí)分離有關(guān)適用條件、辦理程序、裁定執(zhí)行等具體問題，規(guī)范行政非訴執(zhí)行尤其是涉及裁執(zhí)分離的案件辦理，并在立法完善前，從制度層面與法院、行政機關(guān)等聯(lián)合制定可操作的拆除、沒收以及移交違法占地建筑物和設(shè)施的實施細則，確保執(zhí)行形成閉環(huán)。同時，亦可聯(lián)動紀委監(jiān)委、司法局出臺三方框架協(xié)議，建立健全監(jiān)督信息互通與工作協(xié)作機制，聯(lián)合開展行政執(zhí)法專項監(jiān)督活動，通過現(xiàn)場檢查、信息研判、案卷評查、暗訪抽查、座談約談等方式，對事前事中事后屬地街道的“慢作為”和“不作為”問題，一查到底、有錯必糾。在內(nèi)部層面，要緊扣《意見》落地契機，尤其是第10條“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”之規(guī)定，探索構(gòu)建“三查融合、四檢一體”法律監(jiān)督工作模式，立足全院“一盤棋”，建立完善線索互移機制，明確要求各部門在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)線索，統(tǒng)一移送行政檢察部門，形成行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件從線索、調(diào)查前準備、研判、監(jiān)督方式選擇到后期跟蹤閉環(huán)運轉(zhuǎn)。[3]在此基礎(chǔ)上，制發(fā)檢察建議，督促行政機關(guān)依法履行法定職責(zé)。

（三）以法促善治為落腳，著力助推基層治理

土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件背后反映的不僅僅是執(zhí)法司法領(lǐng)域的困境，亦夾雜著社會治理的“頑疾”，故而，尚需一體推進行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化。

其一，要強化源頭監(jiān)管。近年來，隨著國土資源行政管理部門執(zhí)法力度的不斷加大，國土資源行政非訴執(zhí)行案件在逐年增加，此類案件通常因執(zhí)行成本高、執(zhí)行內(nèi)容復(fù)雜、矛盾易激化等特點，存在較大的執(zhí)行難度。國土資源領(lǐng)域的執(zhí)行標的物通常系不動產(chǎn)，存在拆除成本高、耗時久且涉及建筑內(nèi)人員安置等諸多問題，部分被執(zhí)行的標的物承擔(dān)著一定的社會公共服務(wù)職能，故客觀上難以執(zhí)行，而具備執(zhí)行條件的案件，又經(jīng)常因執(zhí)行成本過高或被執(zhí)行人的抗拒而難以執(zhí)行。所以土地領(lǐng)域的案件應(yīng)以預(yù)防為重點，要努力讓在違法前或違法未完成的情況下實現(xiàn)土地監(jiān)管成為最佳司法狀態(tài)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）是發(fā)生違法用地行為的直接場所，尚需進一步加強對違法用地的監(jiān)管力度，盡可能及時發(fā)現(xiàn)、遏制違建行為，避免在違法建筑物落成后付出高額的執(zhí)行成本。土地領(lǐng)域違法的預(yù)防可以借助“大綜合一體化”改革，完善基層監(jiān)管體制，加大監(jiān)管力度，對違法用地現(xiàn)象力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。同時，積極消化存量違法用地案件，推動分類處理，其中對于涉及公益性、無法拆除的，通過依法合規(guī)補辦手續(xù)等方式消除違法狀態(tài)，其他違法用地則繼續(xù)加大執(zhí)行力度，確保源頭治理和存量消化同時進行，進而實現(xiàn)良性循壞。

其二，要通過個案辦理，及時發(fā)現(xiàn)社會治理層面存在的問題和制度設(shè)計、執(zhí)行過程中的漏洞，對標研析，并充分發(fā)揮檢察建議功效，推動依法履職、依法整改。此外，還要以個案辦理為契機，以“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”為遵循，走好“個案辦理、類案監(jiān)督、社會治理”法律監(jiān)督新路徑，具體要加強對個案線索分析、歸納監(jiān)督要點，依法調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)或充分運用各種數(shù)據(jù)公開平臺信息，進行數(shù)據(jù)對比碰撞、人工二次篩查，實現(xiàn)從個案辦理到類案監(jiān)督的矩陣效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，同步推動健全完善行政非訴執(zhí)行工作聯(lián)席會議機制和執(zhí)法司法信息共享機制，切實把行政非訴執(zhí)行優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層社會治理成效。[4]

其三，要構(gòu)建完善社會綜合治理大格局。一方面，要充分用好鄉(xiāng)村法治指導(dǎo)員、檢察聯(lián)絡(luò)員、網(wǎng)格員等已有一線隊伍，拓展土地違法領(lǐng)域監(jiān)督案源，同步發(fā)揮特邀檢察官助理“智庫”作用，協(xié)力推動監(jiān)督能力水平提升;另一方面，要強化部門聯(lián)動，暢通執(zhí)行通道，凝聚多方力量，一并解決新舊案件，守護國土資源，同時，對長期未執(zhí)行的違法占地案件，可提請上一級檢察院向被建議機關(guān)的上級部門提出監(jiān)督意見，或通報同級人大常委會、監(jiān)察委員會，探索建立檢察建議聯(lián)辦制度，合力筑牢基層社會治理藩籬，共護耕地紅線底線。

*浙江省桐廬縣人民檢察院第五檢察部一級檢察官[311500]

**浙江省桐廬縣人民檢察院辦公室四級檢察官助理[311500]

[1] 參見黃秀莉：《國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督難點與應(yīng)對》，《檢察日報》2020年7月16日。

[2] 參見張蓉、韓琴：《立足典型案例完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督》，《中國檢察官》2020年第14期。

[3] 參見鄭靜雅：《國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督之完善》，《中國檢察官》2020年第11期。

[4] 同前注[2]。