新《檔案法》背景下國家綜合檔案館檔案開放審核的挑戰(zhàn)及對策

閆靜 謝鵬鑫 張臻

摘要：檔案開放審核是檔案開放利用的前端，其工作質(zhì)量直接影響到檔案開放利用的水平和效果。新修訂《檔案法》對我國檔案開放工作提出了新要求，也對檔案開放審核的開展提出了新規(guī)定。通過檔案開放審核現(xiàn)狀分析可知，各級國家綜合檔案館在檔案開放審核中面臨人力資源緊缺、制度供給不足、權(quán)責不甚明確等三方面挑戰(zhàn)，亟須從理念更新、制度保障、職責厘清等層面提出有效對策，使檔案開放審核在具體工作中有效推進。

關(guān)鍵詞：檔案開放審核 國家綜合檔案館 檔案法

Abstract： Archives opening examination is in the early stages of archival opening and utilization， so the quality of examination directly affects the level and ef？ fect of archives work. The newly revised Archives Law has put forward new requirements for the work of archives opening in our country. Through the analy？ sis of current situation， there is something in here that under the background of the newly revised ar？ chives law， the national comprehensive archives at all levels face some challenges， such as， the short？ age of human resources， the shortage of system sup？ ply， and the unclear power and responsibility， which is urgent to put forward effective countermeasures from concept renewal， system guarantee， responsibil？ ity clarification and so on， so as to push forward the archives opening examination effectively in the con？ crete work.

Keywords： Archives opening examination； Nation？ al comprehensive archives； Archives law

2021年1月1日，新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）的正式實施，從法律層面明確了檔案開放審核的重要性。其中第三十條規(guī)定將檔案開放審核職責賦予檔案館和檔案形成（移交或保管）單位，以期為縮短檔案控制使用期限、擴大檔案開放力度、提升檔案開放效率提供保障。自檔案開放審核被正式提出以來，檔案學(xué)界和業(yè)界就相關(guān)業(yè)務(wù)流程[1]、技術(shù)手段[2]、制度規(guī)劃[3]、模式創(chuàng)設(shè)[4]、協(xié)同機制[5]、國外經(jīng)驗[6]等方面進行理論探索。但檔案開放審核實踐中面臨的問題與挑戰(zhàn)，仍需進一步深入探究。本文基于我國國家綜合檔案館檔案開放審核現(xiàn)狀的分析，挖掘新《檔案法》實施背景下檔案開放審核的問題及挑戰(zhàn)，并為后續(xù)相關(guān)工作的開展提供可行性對策。

一、國家綜合檔案館檔案開放審核現(xiàn)狀

在機構(gòu)設(shè)置方面，經(jīng)調(diào)查研究統(tǒng)計，現(xiàn)階段檔案館內(nèi)承擔開放審核職責的機構(gòu)多依附于館內(nèi)某一獨立部門，除傳統(tǒng)鑒定職能部門外，該工作多由保管保護處等部門開展。這就意味著這些機構(gòu)在本職工作外，還需分派人員承擔開放審核工作，不利于檔案開放審核工作的常態(tài)化開展。

在流程設(shè)置方面，檔案館開放審核的工作流程漸趨規(guī)范。部分檔案館已有一套規(guī)范化開放審核流程，每年或定期開展工作。其中省市級檔案館的工作流程一般需要“3步”（基層檔案人員—分管領(lǐng)導(dǎo)—館內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)或開放審核委員會），較為嚴格；縣級則以“1步”（開放審核委員會）為主，相對寬松。

在運行機制方面，現(xiàn)階段檔案開放審核主要涉及三個機制。一是會同機制，即館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責；二是負面清單機制，即檔案開放審核過程中以清單方式明確列出不予開放的檔案及其原因；三是意見決策機制，即檔案開放意見決定權(quán)的分配及職責劃分。目前，會同機制和負面清單機制雖有一定成效，但執(zhí)行效果有限。對于檔案開放審核意見決策機制，盡管明確了不同主體的開放審核職責，但在現(xiàn)階段實際工作開展中仍以檔案館為主導(dǎo)，這就導(dǎo)致檔案館工作責任較大；與此同時，檔案主管部門的作用并沒有充分發(fā)揮。

在技術(shù)應(yīng)用方面，目前開放審核工作中智能技術(shù)手段的缺失是普遍情況，現(xiàn)有的技術(shù)手段多為敏感詞系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)等，尚未有專門化的檔案開放審核管理平臺。

二、國家綜合檔案館檔案開放審核面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

（一）檔案開放審核工作量大，與現(xiàn)有人力資源矛盾突出

新《檔案法》做出縮短檔案封閉期限、擴大提前開放檔案的范圍等規(guī)定，均增加了檔案開放審核工作量。而人力資源短缺與開放審核檔案數(shù)量龐大是目前制約開放審核工作開展的主要問題之一。此外，“歷史欠賬”進一步激化很多檔案館“館藏數(shù)量增長率、增長速度高于檔案開放數(shù)量增長率和增長速度”[7]的矛盾。如根據(jù)調(diào)研，一些檔案館表示“目前館內(nèi)6名專職人員從事開放審核工作，仍難以滿足檔案開放進度”“館內(nèi)每年開放審核的工作量達到10萬+，但專職從事開放審核的檔案人員只有3位”。這些問題并非反映了個例檔案館的現(xiàn)狀，也折射了我國絕大多數(shù)檔案館面臨的館藏檔案開放審核狀況。一是傳統(tǒng)的人工審核方式與“存量”“增量”檔案的開放審核壓力，進一步加劇了開放審核的難度。智慧化輔助工具和設(shè)備的缺失、立卷改革后“按件開放”與“逐件逐頁審查”的工作模式等滯緩了大多數(shù)檔案館的開放審核進度。二是人才隊伍及專業(yè)團隊的缺乏，影響了檔案開放審核工作的開展。缺乏固定的、專業(yè)化的、專職的檔案開放審核團隊，一定程度上消解了開放審核的人才支撐。

（二）檔案開放審核制度供給不足，與實際推行矛盾突出

一是在制度設(shè)計上對“開放審核”界定不清。目前，關(guān)于檔案開放涉及的概念包括“檔案開放審核”“檔案劃控”“檔案開放鑒定”等。在實際工作中，上述概念經(jīng)常被混為一談。“檔案開放審核”雖然正式成為檔案開放工作的新術(shù)語，但尚無配套制度“就檔案開放（或檔案開放審核）的內(nèi)涵做出界定”[8]，這就導(dǎo)致在實際工作中不同術(shù)語使用的混亂。業(yè)界專家楊來青在接受筆者訪談時就提出疑問：“開放審核到底是一個環(huán)節(jié)還是指整個工作？‘審核如作為一個法律術(shù)語與‘劃控的關(guān)系如何？審核到底是替代了整個劃控工作的業(yè)務(wù)流程，還是僅僅指其中一個環(huán)節(jié)？這需要在制度中予以明確下來?！倍窍嚓P(guān)制度的銜接性較差，難以滿足開放審核工作的開展需求。目前除了《檔案法》之外，對于檔案開放審核尚未出臺專門的制度規(guī)范。實際上，檔案開放審核與檔案解密、政府信息公開、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護均息息相關(guān)。而且除了《檔案法》外，檔案開放審核還需要遵循《國家檔案館檔案開放辦法》等法規(guī)，同時也需要受到政府信息工作制度和保密制度的制約。由于檔案開放審核的工作內(nèi)涵沒有清晰界定，配套的法規(guī)政策還不夠完善，開放審核的相關(guān)標準或細則不甚明確，與其他法規(guī)制度的協(xié)調(diào)亦沒有推進，導(dǎo)致一線檔案工作者開展檔案開放審核工作困難重重。而各級檔案館發(fā)展水平不一，進一步制約了開放審核工作開展的力度與效果。

（三）檔案開放審核權(quán)責不甚明確，致使開放審核具體程序不清

新《檔案法》明確將檔案館和檔案形成單位或者移交單位作為開放審核的責任主體，但二者在這一工作中如何“會同”目前仍不甚明確。在《征求檔案形成單位意見的思考》一文中就指出，在征求意見的過程中，存在征求檔案形成單位意見的“先后順序”“標準統(tǒng)一”等問題。[9]檔案形成單位或移交單位如何更加有效地參與進來，使“會同”達到一個良好的效果，需要在具體的檔案開放辦法和開放審核辦法中予以細化。此外，局館分立之后的檔案局在開放審核中履行何種職責也不甚明了。一方面，檔案館由“局館合一”轉(zhuǎn)向單獨的文化事業(yè)單位，在與形成單位或移交單位的工作協(xié)調(diào)中并不具有行政強制力；另一方面，檔案局在改革以后“作為非獨立行政主體，通過行政手段推進檔案事業(yè)發(fā)展不如此前便利”[10]，這也限制了其按照傳統(tǒng)方式監(jiān)督開放審核工作。

檔案開放審核權(quán)責邊界不清，進一步導(dǎo)致開放審核工作開展的程序不夠明晰。目前實際工作中檔案館會同形成單位的情況有以下幾種類型。一是形成單位承擔“初審”職責，并在明確的時間期限內(nèi)將“初審”意見反饋給檔案館，檔案館完全以形成單位的意見為主。但為了避免形成單位過度行使自由裁量權(quán)，形成單位在提交“初審”意見時需附詳細說明，且明確如后期社會利用者查閱相關(guān)檔案得不到滿意結(jié)果時，形成單位具有解釋權(quán)。二是檔案館承擔“初審”職責，將初審意見反饋給形成單位。如檔案館和形成單位意見一致，則二者“會同”過程中達成共識；如二者意見不一致，則進行“復(fù)審”，“復(fù)審”則由形成單位和檔案館共同承擔，直到達成一致見解。三是“初審”工作沒有主導(dǎo)方，檔案館只負責具體組織工作，開放審核完全由檔案館和形成單位共同完成，具體方式可通過定期在檔案館內(nèi)開辟專門場地，形成單位相關(guān)人員來館與檔案館開放審核人員共同完成“初審”任務(wù)。盡管各級各類檔案館在具體操作時可根據(jù)自身情況選擇一種適宜模式，但由于雙方權(quán)責不甚明確，在具體進行開放審核工作時包括準備階段、具體環(huán)節(jié)設(shè)置、后續(xù)任務(wù)等還存在諸多模糊地帶。

三、國家綜合檔案館檔案開放審核工作開展的對策建議

（一）加強檔案開放審核的信息化支撐和智力支撐

檔案開放審核作為一項集政策性、政治性和經(jīng)驗性、智慧性于一身的工作，具有極高的難度和復(fù)雜性。檔案館在傳統(tǒng)上采取人工方法，逐條目錄、逐件、逐頁審閱檔案信息以確保開放審核工作的“萬無一失”，這本無可厚非，但在檔案工作日益強調(diào)開放化、社會化的時代背景下，這種“確保質(zhì)量過關(guān)、寧可速度慢一點”“確保效果放棄效率”的情況卻難以滿足時代的需求。為解決目前開放審核工作壓力大與人力資源緊缺的矛盾，可從兩個方面更新理念。

一是加強檔案開放審核的信息化支撐。檔案開放審核工作應(yīng)以新《檔案法》對檔案信息化工作的要求為指引，充分發(fā)揮信息化技術(shù)手段對人工方法的輔助作用，提升開放審核效率。而加強檔案開放審核的信息化支撐，可采取循序漸進的方式進行，各檔案館在有條件的情況下，可初步嘗試根據(jù)國家規(guī)定、結(jié)合館藏實際編寫并調(diào)整適合本館的敏感詞庫，將其嵌入原有檔案數(shù)字管理系統(tǒng)，利用敏感詞全文比對算法、敏感詞篩選過濾機制等技術(shù)輔助初審乃至復(fù)審環(huán)節(jié)。下一步，隨著條件的成熟，利用以機器學(xué)習(xí)和深度學(xué)習(xí)為核心的人工智能技術(shù)，通過檔案文本識別和語義分析讓經(jīng)過數(shù)據(jù)訓(xùn)練的機器在復(fù)雜條件下可以做出接近甚至超過人類的判斷，實現(xiàn)檔案開放審核工作的自動化開展。

二是加大檔案開放審核的智力支持。具體可從兩個方面入手。就單個檔案館范圍而言，建議強化開放審核委員會的設(shè)置。目前部分檔案館的開放審核已明確了“初審—復(fù)審—終審”的“三審制”工作機制，但開放審核委員會還未能全面推廣，且部分檔案開放審核委員會運行制度不夠明確，未能充分發(fā)揮作用，以致“終審”的壓力仍落在館長身上。強化開放審核委員會的設(shè)置，可將開放審核的個體職責變?yōu)槿后w職責，不僅能充分發(fā)揮群策群力的作用，而且能大大提升檔案開放工作的效率。此外，建議開放審核委員會采取議決制，將開放審核決議以會議紀要形式存于全宗卷中，這種無須簽字、責任共擔的方式既可減緩委員們簽字的壓力，也可簡化程序，提高開放審核的規(guī)范性、合法性和權(quán)威性，提高開放審核的工作效率。就全國而言，建議建立檔案開放審核專家?guī)斓葘＜易稍儥C制。專家?guī)斓膶＜倚鑼艺?、理論前沿、業(yè)務(wù)開展等有充分的調(diào)查研究，對檔案開放審核有深入的把握，可定期組織全國培訓(xùn)或針對某類檔案館進行重點指導(dǎo)，必要時專家?guī)炜蓞f(xié)助檔案館開展開放審核工作或幫助制定開放審核工作機制，促進全國范圍內(nèi)檔案開放審核工作的推進。

（二）加強檔案開放審核的制度供給與機制保障

一是建議盡快出臺檔案開放審核的相關(guān)制度規(guī)范?！伴_放審核”系新《檔案法》中首次提及的檔案工作術(shù)語，然而目前對開放審核的概念界定、開放審核關(guān)涉主體的權(quán)責等尚未進一步明確，這就造成對開放審核時應(yīng)該審核哪些內(nèi)容、如何開展審核工作等內(nèi)容不甚明了，從而掣肘了開放審核工作的開展。出臺的各級國家檔案館館藏檔案開放審核規(guī)定應(yīng)在遵循新《檔案法》的基礎(chǔ)上，合理吸納《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，對開放審核的概念、主體責任、工作方案等內(nèi)容進行原則性規(guī)定，以規(guī)范開放審核工作。此外，在出臺相關(guān)制度規(guī)范的同時還需盡快研究制定開放審核的標準或細則，以細化條目的形式給實踐工作以切實的方向性指導(dǎo)。而在出臺相關(guān)制度規(guī)范時應(yīng)注意加強檔案開放審核的制度銜接。檔案開放與檔案解密、信息公開等制度聯(lián)系密切。在檔案開放審核制度設(shè)計時，應(yīng)統(tǒng)籌做好相關(guān)制度的銜接。如在審核程序、審核主體、監(jiān)督檢查等方面做好解密審核和開放審核二者的銜接。尤其是在《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《工作秘密暫行管理辦法》和《政府信息公開條例》《個人信息保護法》之下，如何定位檔案控制使用范圍和國家秘密、工作秘密等范圍，如何細化檔案主管部門和保密行政管理部門的關(guān)系等，均應(yīng)在制度中有所體現(xiàn)。

二是建全檔案開放審核機制體系。檔案開放審核除了強有力的制度供給外，還需一系列配套的開放審核機制予以保障。除了前文在智力支撐部分建議的開放審核專家?guī)鞕C制、開放審核委員會議決制，以及新《檔案法》明確的檔案館與形成單位（或移交單位）“會同”機制外，還需明確如涉密檔案解密與開放審核聯(lián)動機制、開放審核“×審”機制、聯(lián)合監(jiān)督檢查機制等。這其中有些機制可在開放審核相關(guān)制度中規(guī)范下來，如要求檔案部門應(yīng)定期對開放審核工作進行合規(guī)性抽檢，抽檢內(nèi)容主要包括開放審核主體、開放審核依據(jù)、開放審核程序的合規(guī)性等；各級國家綜合檔案館應(yīng)當根據(jù)開放審核的結(jié)果，編制館藏開放檔案目錄，并以適當方式對開放檔案或需控制使用的檔案添加開放或控制使用標識；各級檔案館應(yīng)建立健全控制使用檔案利用審批制，明確控制使用檔案利用的審批權(quán)限和審批手續(xù)等。而有些機制可根據(jù)各級國家綜合檔案館的實際情況由檔案館自行制定，必要時報同級檔案主管部門批準后實施，如檔案館與檔案形成單位或移交單位共同開展開放審核工作的具體操作程序和辦法；各地檔案館根據(jù)規(guī)模大小和級別不同設(shè)定的檔案開放審核的“×審”機制；當?shù)貦n案主管部門、保密行政管理部門和信息公開工作主管部門的聯(lián)合監(jiān)督檢查機制等。

（三）明確檔案開放審核不同主體的權(quán)責劃分

在檔案開放制度設(shè)計中，無論是檔案開放利用，還是檔案開放審核，涉及的主體眾多，如檔案形成單位（或移交單位）、檔案保管單位（檔案館）、檔案主管部門（檔案局）、檔案利用者。這些關(guān)涉主體構(gòu)成了“檔案形成—檔案保管—檔案利用”的閉環(huán)，在檔案開放的制度體系中應(yīng)厘清相應(yīng)的職責。一是細化檔案開放審核主體職責。對擬移交進館檔案，可細化形成單位或保管單位的審核職責，對新《檔案法》規(guī)定的附具開放審核意見做出細化，如規(guī)定意見應(yīng)包含可開放檔案的開放時間、暫不開放檔案的理由等，并明確形成單位一并對檔案開放過程中利用者的相關(guān)復(fù)議具有解釋權(quán)。對已移交進館檔案，可明確檔案館的檔案開放審核的“組織”職責。規(guī)定檔案館承擔開放審核的組織職責，既符合現(xiàn)行制度規(guī)定由檔案館“組織”開展鑒定（劃控）的慣性，也便于發(fā)揮檔案館作為集中管理檔案機構(gòu)的“核心”作用。在實踐中，部分地區(qū)檔案館的三定方案中也明確了這一“組織”職責，如廣州市國家綜合檔案館（檔案鑒定部）的職責之一是“組織市直單位開展館藏檔案解密和開放鑒定工作”。如能將“由檔案形成單位提出劃控意見作為劃控工作的原則”明確下來，則各級國家綜合檔案館在開放審核活動中更多的是承擔一種組織協(xié)調(diào)者和終審者的角色。對于形成單位或移交單位，可明確其初審職責。這一規(guī)定既符合檔案形成單位或移交單位作為形成者、最為熟悉檔案內(nèi)容的實際，也是將北京市、南寧市等地做法進行制度化的可行舉措。此外，對于檔案形成或移交單位撤銷、合并的，可規(guī)定由承擔其職能的單位為“形成單位或移交單位”。若其原職能無相應(yīng)承擔單位的，可規(guī)定通過檔案館負責組織有關(guān)力量審核，具體可試點由檔案館、檔案主管部門、保密行政管理部門、相關(guān)部門以及行業(yè)專家、檔案專家等組成的工作機制完成。

二是完善開放監(jiān)督主體職責規(guī)定。檔案開放審核是一個整體流程，在這一過程中涉及多個公權(quán)力主體，理應(yīng)導(dǎo)入屆期檔案開放審核全鏈條治理的理念，并進行積極探索。[11]這其中，檔案主管部門作為檔案開放監(jiān)督主體，負有對“檔案提供利用”“信息安全保障”情況進行監(jiān)督檢查的權(quán)責。新《檔案法》也明確檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的以上情況都應(yīng)受到檔案主管部門的監(jiān)督。而且，新《檔案法》還規(guī)定單位和個人可就“檔案館不按規(guī)定開放利用的”行為向檔案主管部門投訴。但在局館分立的背景下，檔案局人力資源更加有限，是否能對檔案館報上來的檔案開放或延期開放條目進行有效審批，在實際工作開展中仍有待商榷。對于到期、經(jīng)審核后可開放的檔案，由檔案館按照規(guī)定程序和方式進行開放、提供利用。這可有效解決實踐中的開放審核職責在檔案館（及形成或移交單位）、開放決定權(quán)在檔案局的弊病。但對于延期開放檔案，可繼續(xù)保留當前《檔案法實施辦法》中規(guī)定的檔案主管部門的審批權(quán)。這既有利于明確和強化檔案主管部門的監(jiān)督職權(quán)與職責，也便于壓實檔案館和形成單位或機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的開放審核主體責任。

*本文系山東大學(xué)青年學(xué)者未來計劃資助項目和國家檔案局科技項目“新《檔案法》背景下檔案開放審核責任與流程研究”（項目編號：2021-R-16）的研究成果之一。

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作者單位：1.山東大學(xué)歷史文化學(xué)院2.中國人民大學(xué)檔案事業(yè)發(fā)展研究中心3.武漢大學(xué)信息管理學(xué)院4.北京電子科技學(xué)院管理系