新加坡城市空間高質(zhì)量利用的特色、成因與啟示

石憶邵 郭夏童

摘 要：新加坡是一個(gè)人口稠密且建筑密度高、建設(shè)用地規(guī)模小且開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高、種族多元且社會(huì)融合度高、生態(tài)空間有限但生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連貫度高的城市型區(qū)域。加之其土地國(guó)有化程度高和政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其城市生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間高質(zhì)量利用的特色與經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)大城市地區(qū)借鑒。新加坡高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制與路徑的形成是政治、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、法律等多種因素綜合作用的結(jié)果，是全球化、區(qū)域一體化和本地化協(xié)同演進(jìn)的成果，是住房、產(chǎn)業(yè)、交通、土地和環(huán)境融合發(fā)展的結(jié)晶。新加坡以全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性與獨(dú)特性相結(jié)合的戰(zhàn)略思維，有效應(yīng)對(duì)著外部世界的復(fù)雜性、不確定性和多變性。只有系統(tǒng)把握城市空間高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，才能真正實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、社會(huì)親和力和生態(tài)永續(xù)性的多贏目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：城市空間; 高質(zhì)量利用; 特色; 成因; 啟示; 新加坡

F301.24A007011

一、 引 言

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開(kāi)啟了由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，城市高質(zhì)量發(fā)展成為時(shí)代最強(qiáng)音。國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵辨識(shí)[14]、指標(biāo)體系構(gòu)建和測(cè)度方法研究[58]、時(shí)空格局演變特征分析[910]三大重點(diǎn)內(nèi)容，從不同學(xué)科維度或不同空間尺度進(jìn)行了廣泛研討，取得了豐碩的成果?？傮w來(lái)看，一方面，目前關(guān)于城市高質(zhì)量發(fā)展的研究多以省域、市域或城市群為研究對(duì)象，而針對(duì)城市內(nèi)部空間的相關(guān)研究較少;另一方面，有關(guān)國(guó)內(nèi)研究的成果較多，而對(duì)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)介紹有限[11]。因此，本文以新加坡為例，針對(duì)其城市生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的高質(zhì)量利用進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與啟示研究（圖1）。

選取新加坡的主要理由是：（1）新加坡是一個(gè)人口和建筑密度高、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大的樣板城市，與我國(guó)大城市有較強(qiáng)的相似性。新加坡作為一個(gè)國(guó)土面積?。?22.5平方公里）、人口密度高（7804人/平方公里）、種族多元、自然資源匱乏的國(guó)家，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的艱苦奮斗，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化

與城市化的快速發(fā)展，成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)安定、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化城市型國(guó)家[1213]，并以活躍的經(jīng)濟(jì)、親和的社會(huì)和可持續(xù)的環(huán)境之綜合優(yōu)勢(shì)躋身于全球城市前列。2018年其GDP總量為364157億美元，人均GDP達(dá)64582美元。根據(jù)2019年全球金融中心指數(shù)排名報(bào)告，新加坡是繼紐約、倫敦、香港之后的第四大國(guó)際金融中心，也是亞洲重要的服務(wù)和航運(yùn)中心之一。新加坡還位列“2019年全球城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力榜單”第三位、“2019年全球可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力榜單”第一位。在2019年全球創(chuàng)新城市指數(shù)排行榜（2thinknow）中，新加坡位居第五位。在這塊自然稟賦并不優(yōu)越的土地上，新加坡能夠取得如此卓越的成就，并打破了“大城市不適合建設(shè)宜居城市”的謬論，成為亞洲乃至世界上高密度大都市地區(qū)建成宜居城市的一個(gè)成功范例，這極大地豐富了世界城市規(guī)劃的知識(shí)體系。正如新加坡宜居城市中心咨詢委員會(huì)主席劉太格先生所言：新加坡是一個(gè)密度很高，但感覺(jué)不太密，土地很少，但感覺(jué)城市不小，綠地不多，但感覺(jué)綠化很好的城市[14]。（2）新加坡以土地國(guó)有為主（國(guó)有土地約占90%），實(shí)行政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，與我國(guó)也有較大的相似性。

二、 新加坡城市空間高質(zhì)量利用的主要特色

綜觀新加坡的發(fā)展實(shí)踐，我們認(rèn)為：城市空間高質(zhì)量利用的內(nèi)涵包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、空間和管理5個(gè)維度，具體表征為高效率生產(chǎn)、高品質(zhì)生活、高生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連貫度、高空間協(xié)合度和高覆蓋度基本公共政策的有機(jī)融合發(fā)展。其中：高效率生產(chǎn)是核心和動(dòng)力，它催生了高密度城市發(fā)展模式;高品質(zhì)生活是目的，它源于高質(zhì)量就業(yè)及高社會(huì)融合度;高生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連貫度和高空間協(xié)合度是手段，舒適與效率、連貫與分散、復(fù)雜與協(xié)合的紅利，就隱藏在城市系統(tǒng)構(gòu)造、空間開(kāi)發(fā)布局和千絲萬(wàn)縷的人際關(guān)系之中;高覆蓋度基本公共政策則是高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制保障。

（一）城市生產(chǎn)空間：追求集約、集群、高增值的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)升級(jí)

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)和驅(qū)動(dòng)力。在與時(shí)俱進(jìn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)過(guò)程中，新加坡緊跟世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流，成功完成了一輪又一輪的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更迭[1516]。從20世紀(jì)60年代以成衣服裝為主的勞動(dòng)密集型制造業(yè)，到70年代以石化、電子、綜合制造為優(yōu)勢(shì)的資本—技術(shù)密集型制造業(yè)，到80—90年代的高科技產(chǎn)業(yè)，再到21世紀(jì)頭十年的生命科學(xué)、媒體、信息資訊等知識(shí)密集型制造業(yè)及健康和保健、生活時(shí)尚等新興服務(wù)業(yè)，以及最近十年持續(xù)增長(zhǎng)的研發(fā)投入強(qiáng)度和高附加值產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，新加坡始終走在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的最前沿（圖2）。值得注意的是，新加坡在發(fā)展進(jìn)程中并沒(méi)有盲目效仿多數(shù)全球城市的“去工業(yè)化”風(fēng)潮，而是堅(jiān)持走先進(jìn)制造業(yè)與知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)相結(jié)合的發(fā)展道路。2014—2018年，新加坡商品制造業(yè)產(chǎn)值占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由242%上升至25.2%。2000年，新加坡工業(yè)用地為8000公頃，占全國(guó)國(guó)土面積的比重為122%，占建設(shè)用地的比重高達(dá)22.2%;到2010年，工業(yè)用地占建設(shè)用地的比重仍為21.4%。此舉不僅穩(wěn)固了其亞太區(qū)域性制造業(yè)中心的地位，而且增強(qiáng)了其應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)韌性。

日本學(xué)者山村能郎認(rèn)為：集約型城市具有下列三個(gè)基本特征：城市居民以公共交通為主要出行方式;沿交通軸帶開(kāi)發(fā)而形成高密度土地利用;促進(jìn)城市中心居住，控制城市用地?cái)U(kuò)散，保護(hù)郊外環(huán)境[17]。新加坡的多中心組團(tuán)式開(kāi)發(fā)模式，實(shí)際上就是集約型城市模式。該模式的具體策略包括：（1）選擇戰(zhàn)略區(qū)域優(yōu)先建設(shè)綜合公交轉(zhuǎn)換站及多功能活動(dòng)中心，保證便捷換乘;在公交樞紐周圍開(kāi)發(fā)建設(shè)高層高密度住宅區(qū)和商業(yè)中心，為公交導(dǎo)向型發(fā)展創(chuàng)造條件[18]。（2）不斷延伸公交網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)市民使用公共交通工具。推行擁車證制度以控制車輛增長(zhǎng)，采用電子公路收費(fèi)系統(tǒng)管理道路使用[19]。（3）采取高層高密度的組屋居住小區(qū)模式來(lái)開(kāi)發(fā)居住空間;采取集約型工業(yè)園區(qū)、集中式商業(yè)街區(qū)、金融集中服務(wù)區(qū)來(lái)建設(shè)產(chǎn)業(yè)空間[20]。新加坡40多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的占地面積雖小，但單位面積上的就業(yè)吸納能力強(qiáng)、產(chǎn)出效率高。

（二）城市生活空間：謀求“家—族群—社區(qū)—市鎮(zhèn)”的多維度融合與平衡發(fā)展

新加坡注重家庭、種族、階層、社區(qū)及市鎮(zhèn)的融合發(fā)展，形成了社會(huì)大融合的和諧氛圍。一是注意增進(jìn)家庭親和力。出臺(tái)聯(lián)合抽簽制度，允許父母與已婚子女一同申請(qǐng)相毗鄰的組屋;推行多代同購(gòu)優(yōu)先配房計(jì)劃或多代同堂住屋計(jì)劃，鼓勵(lì)大家庭生活或就近居住，此舉既有助于傳承尊敬與孝順的亞洲價(jià)值觀，又裨益于推行家庭養(yǎng)老模式。二是促進(jìn)多元種族人口混居。根據(jù)各種族人口比例，設(shè)定每座組屋、每個(gè)鄰區(qū)的種族人口比例限制[21]。三是力促社區(qū)融合發(fā)展。通過(guò)推出組屋底層開(kāi)放公共空間設(shè)計(jì)，增加社區(qū)公共活動(dòng)空間，培養(yǎng)跨種族、跨文化的社區(qū)精神，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。此舉還為組屋區(qū)內(nèi)“小販中心”的設(shè)立提供了便利條件，并催生了新加坡獨(dú)具魅力的夜間經(jīng)濟(jì)[22]。四是采取差異化的住房供給政策，推動(dòng)社會(huì)各階層（中產(chǎn)階層、老年人、單身人士、新移民）融合發(fā)展[2324]。五是重視產(chǎn)、城、人融合發(fā)展。具體舉措包括：在城市總體規(guī)劃的制定中，規(guī)劃師通過(guò)入戶采訪，評(píng)估從家里到工作場(chǎng)所的交通需求，并通過(guò)定量分析與優(yōu)化設(shè)計(jì)，確保未來(lái)生活形態(tài)和工作之間的平衡;在各主要商業(yè)中心周圍配建大量公共住宅，盡量減少居民對(duì)通勤交通的需求;在各新鎮(zhèn)邊緣配置多個(gè)無(wú)污染工業(yè)企業(yè)，確保一定比例的新鎮(zhèn)居民就近就業(yè);在組屋區(qū)內(nèi)預(yù)留清潔產(chǎn)業(yè)用地，為居民創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。

教育、醫(yī)療等公共設(shè)施也是城市高品質(zhì)生活空間的重要組成部分。新加坡是國(guó)際教育中心之一，教學(xué)方法靈活，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)英才濟(jì)濟(jì)，為其科技立國(guó)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近年來(lái)，因新加坡本土人口出生率降低，中小學(xué)入學(xué)人數(shù)、教育機(jī)構(gòu)和教師數(shù)量有所減少，但教育開(kāi)支穩(wěn)步增加，高等教育發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。新加坡也是國(guó)際醫(yī)療保健中心和國(guó)際醫(yī)藥中心之一[25]，其醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)被世界衛(wèi)生組織（WHO）評(píng)選為亞洲最有效的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)，世界排名第六位;新加坡人均壽命83歲，位居全球第四位。各類醫(yī)院數(shù)量、住院病床數(shù)及衛(wèi)生人員數(shù)量大多保持穩(wěn)定或穩(wěn)步增加。

（三）城市生態(tài)空間：構(gòu)建多樣互補(bǔ)、水綠相融的宜人環(huán)境

新加坡生態(tài)空間約占國(guó)土面積的46.7%，與其他國(guó)際大都市相比并不算高。但其生態(tài)空間具有下列主要特點(diǎn)：一是水域（水渠、河道、水庫(kù)、集水區(qū)）、林地和自然保護(hù)區(qū)、山丘、島嶼、海灘、濕地等生態(tài)空間類型豐富多樣。二是綠化覆蓋率高。新加坡2020年擁有公園350多個(gè)，綠化總面積達(dá)32359公頃（表1），約占國(guó)土面積的45%。規(guī)劃到2030年，每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)擁有1個(gè)10公頃的公園，每個(gè)居住區(qū)500米范圍內(nèi)擁有1個(gè)1.5公頃的公園，人均公園面積達(dá)到8平方米，公園和自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)到7250公頃[26]。三是立體綠化受到重視。新加坡2020年擁有空中綠化面積150公頃，規(guī)劃到2030年增加至200公頃。四是生態(tài)空間的連通性好。新加坡通過(guò)構(gòu)建“公園連道系統(tǒng)”，利用河道和綠帶設(shè)置生態(tài)休閑走廊，再配合道路綠化，形成城市的藍(lán)綠系統(tǒng)框架[2729]（圖3）。此舉既避免了生態(tài)空間破碎化的弊端，又有效提高了公園和綠色空間的可達(dá)性和利用率。規(guī)劃到2030年，公園連道長(zhǎng)度將達(dá)到400公里（表1）。

三、 新加坡城市空間高質(zhì)量利用的主要成因

（一）明智化的規(guī)劃創(chuàng)新理念

1. “整體政府”理念[33]

一是整體規(guī)劃，多層協(xié)同。新加坡的城市規(guī)劃體系包括概念規(guī)劃、總體規(guī)劃和開(kāi)發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃三個(gè)層次[3435]。概念規(guī)劃側(cè)重于解決宏觀層次的問(wèn)題，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)和原則，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)公共建設(shè)的長(zhǎng)期計(jì)劃，為實(shí)施性規(guī)劃的制定提供依據(jù);總體規(guī)劃落實(shí)概念規(guī)劃意圖，制定土地使用的管制措施;開(kāi)發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃主要提供指導(dǎo)開(kāi)發(fā)的控制參數(shù)，如土地利用情況、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等。這種規(guī)劃體制既有利于在時(shí)序上保持政策的連貫性，又有利于在空間上維護(hù)全國(guó)“一盤棋”格局。二是廓清政府各部門的合理職責(zé)定位。將各部門的行政職能和專業(yè)服務(wù)分離開(kāi)來(lái)，政治家們重點(diǎn)關(guān)注戰(zhàn)略和政策，專業(yè)人士負(fù)責(zé)處理專業(yè)和技術(shù)問(wèn)題。圍繞國(guó)家發(fā)展的整體目標(biāo)，政治領(lǐng)導(dǎo)與專業(yè)人士通力合作，大大提升了行政效率與規(guī)劃執(zhí)行力。三是要求政府官員做事考慮溢出效應(yīng)，高度重視不同政策舉措對(duì)其他機(jī)構(gòu)的政策和計(jì)劃的影響[36]。這種將環(huán)境影響效應(yīng)、社會(huì)影響效應(yīng)和政策溢出效應(yīng)統(tǒng)籌考量的決策機(jī)制，不僅確保了政策成功實(shí)施，減少了折騰和內(nèi)耗，而且使新加坡成為在國(guó)土空間規(guī)劃方面最成功的國(guó)家之一，夯實(shí)了國(guó)土空間高質(zhì)量利用的體制基礎(chǔ)。

2. 預(yù)留城市未來(lái)成長(zhǎng)空間理念

針對(duì)城市發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性，為新加坡未來(lái)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（交通、公共住宅、集水區(qū)、發(fā)電廠、水渠、水庫(kù)等）建設(shè)，道路管網(wǎng)、污水系統(tǒng)、垃圾處理等市政設(shè)施布局，以及住宅和工業(yè)區(qū)擴(kuò)建等提供空間保障。根據(jù)新加坡的相關(guān)規(guī)劃推算，2010—2030年期間，預(yù)留用地中用于工業(yè)生產(chǎn)和交通設(shè)施建設(shè)的占50%，用于住房建設(shè)等生活用地的約占30%，用于生態(tài)和休閑娛樂(lè)活動(dòng)的約占20%。這種預(yù)留用地結(jié)構(gòu)布局與新加坡的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的整體格局是相適應(yīng)的，有效促進(jìn)了生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的協(xié)調(diào)配置與融合發(fā)展。

3. “城市家族”規(guī)劃建設(shè)理念

新加坡的“城市家族”體系包括片區(qū)（5個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)約100萬(wàn)人）、新鎮(zhèn)（25個(gè)衛(wèi)星鎮(zhèn)，每個(gè)衛(wèi)星鎮(zhèn)20萬(wàn)—30萬(wàn)人，面積15—25平方公里）、小區(qū)（人口約4000—8000戶）、組團(tuán)（人口約700—1000戶）等不同等級(jí)層次。把新鎮(zhèn)劃分為小區(qū)，小區(qū)劃分為組團(tuán)，一個(gè)組團(tuán)大約3—5公頃[14]。這種尺度比較容易提升居民對(duì)土地的歸屬感，有助于在短期內(nèi)培育社區(qū)精神和鄰里關(guān)系，保障城市社會(huì)功能和空間發(fā)展更有秩序和更加永續(xù)。

（二）高密度集約型城市的模式選擇

面對(duì)自然資源匱乏的劣勢(shì)，新加坡利用建國(guó)初期低成本生產(chǎn)的機(jī)遇，實(shí)施最寬松的外資準(zhǔn)入政策，吸引外國(guó)公司將其勞動(dòng)密集型制造業(yè)布局在新加坡，協(xié)同提升其資源加工增值能力和新增就業(yè)能力;同時(shí)，伴隨工資上漲和勞工短缺的壓力，政府將出口導(dǎo)向型工業(yè)轉(zhuǎn)型為資本密集型和知識(shí)密集型工業(yè);此外，積極引進(jìn)和培育人力資源，特別是引進(jìn)具有高技術(shù)能力的高級(jí)管理人才，推動(dòng)工業(yè)活動(dòng)向創(chuàng)新、研發(fā)的高增值方向轉(zhuǎn)型。

其次，面對(duì)回旋余地小的制約，走高密度集約型城市發(fā)展道路。一是建設(shè)高密度高層公寓，提升居住人口容量。二是實(shí)施交通軸線和節(jié)點(diǎn)區(qū)域的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，提升戰(zhàn)略區(qū)域的人口和經(jīng)濟(jì)承載力。新加坡的地鐵巴士結(jié)合系統(tǒng)使其公共交通用地占土地總面積的比例只有12%，而其他國(guó)際大都市一般在20%左右[37]，新加坡以較少的交通用地成功破解了大城市的交通擁堵難題。三是加快地下空間開(kāi)發(fā)，包括地鐵、地下工廠、地下商業(yè)綜合體或商業(yè)街、地下科學(xué)城（創(chuàng)新空間、數(shù)據(jù)中心）、地下停車場(chǎng)、地下人行空間、深隧道陰溝系統(tǒng)、地下軍火庫(kù)、地下儲(chǔ)油庫(kù)等一系列地下空間工程開(kāi)發(fā)，推進(jìn)土地多功能復(fù)合利用，提升城市空間容量。

再次，面對(duì)腹地較小的束縛，新加坡始終將自己置于全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)之中，獲取經(jīng)濟(jì)全球化紅利。一是較早建設(shè)世界級(jí)海、陸、空交通基礎(chǔ)設(shè)施及世界一流的商業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境，率先打造成為世界海運(yùn)中心、物流中心、信息中心、科創(chuàng)中心和文化中心，創(chuàng)造出“小市場(chǎng)、大流量”的經(jīng)濟(jì)奇跡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年新加坡人均進(jìn)出口總額高達(dá)13.87萬(wàn)美元。全球每年15%的能源、20%的金屬與礦產(chǎn)、20%的農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品交易都發(fā)生在新加坡。二是由于新加坡政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)之間結(jié)成了強(qiáng)大的合作伙伴關(guān)系，不僅指導(dǎo)其完成了高水平的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且支持其成功打造了世界一流的知識(shí)型產(chǎn)業(yè)集群，驅(qū)動(dòng)更多的新加坡政聯(lián)企業(yè)進(jìn)行跨境投資，加入到全球產(chǎn)業(yè)鏈或價(jià)值鏈之中，成就了“小產(chǎn)業(yè)、大集群”的發(fā)展特色。2018年，新加坡已成為全球第二大電子工業(yè)中心、全球第三大煉油中心、全球第三大金融中心。三是將區(qū)域化戰(zhàn)略作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎[3839]。首先構(gòu)建與鄰國(guó)馬來(lái)西亞和印度尼西亞的項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)模式，加強(qiáng)區(qū)域性勞動(dòng)與技術(shù)分工[40];其次，加強(qiáng)與周邊國(guó)家（特別是在7小時(shí)飛行時(shí)間以內(nèi)皆可到達(dá)的海外地區(qū)）的政企合作，為新加坡創(chuàng)造額外的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間。

（三）配套實(shí)施的三大公共政策

一是獨(dú)特的公共住房政策[41]。新加坡將基本住所的供給作為政府的公共服務(wù)目標(biāo)之一，規(guī)劃實(shí)施了高層與高密度公共住房開(kāi)發(fā)政策，并制定和實(shí)施《組屋發(fā)展法》，既保障了居民房屋產(chǎn)權(quán)的相對(duì)公平分配，又重塑了居民的生活方式，還促進(jìn)了居住用地的集約利用，并為商業(yè)、工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)騰出了充足空間，實(shí)現(xiàn)了公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。2010年，新加坡的居住用地占土地總面積的比重為14.3%（占建設(shè)用地的比重為268%）（表2），在國(guó)際大都市中的占比相對(duì)較低，但卻高標(biāo)準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)了基本的社會(huì)政策目標(biāo)，人均居住面積達(dá)到30平方米以上。截至2015年，新加坡近80%的家庭居住在公共組屋，約20%的家庭居住在私人住宅。新加坡公共住房的市場(chǎng)占比遠(yuǎn)超私人住房，這也是其房地產(chǎn)市場(chǎng)的特色之一。

二是公共交通優(yōu)先政策。公交優(yōu)先戰(zhàn)略的成功實(shí)施需要有一定的配套條件，即：較高的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、利用密度和集中的城市布局結(jié)構(gòu)。只有這種高密度集中的土地利用形態(tài)才能催生大量且集中分布的交通需求，進(jìn)而要求有高運(yùn)載能力的公共交通模式與之相匹配[44]。新加坡成功建造了以地鐵和巴士為主導(dǎo)的公交網(wǎng)絡(luò)體系，推動(dòng)了住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、港口區(qū)、機(jī)場(chǎng)區(qū)和高校區(qū)等各次級(jí)系統(tǒng)自律地運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)了城市系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)性。新加坡公車與私車之比約為7∶3，五大分區(qū)的職住比為1∶1。規(guī)劃到2030年，80%的居戶只需步行不超過(guò)10分鐘就可到達(dá)地鐵或輕軌站;高峰時(shí)段75%的出行采用公共交通方式[45]。

三是基本公共服務(wù)的均衡化配置政策。新加坡通過(guò)構(gòu)建多中心城市空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)以“功能集中化、高度化”為基礎(chǔ)的單中心城市系統(tǒng)向以“均衡化、多樣化”為基礎(chǔ)的多中心城市系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，將人口、產(chǎn)業(yè)和建筑有機(jī)地配置到中心城區(qū)、近郊新鎮(zhèn)和遠(yuǎn)郊功能區(qū)。在每個(gè)新鎮(zhèn)內(nèi)部，又規(guī)劃了鎮(zhèn)中心、小區(qū)中心和組團(tuán)中心三個(gè)層級(jí)。在55個(gè)規(guī)劃分區(qū)中，均衡配置購(gòu)物、餐飲、學(xué)校、醫(yī)療、圖書(shū)館、郵電、影院、行政及其他公共服務(wù)。尤其是新鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)，不僅在全國(guó)范圍內(nèi)有效平衡了空間結(jié)構(gòu)、功能配備和環(huán)境質(zhì)量，推進(jìn)了新加坡國(guó)土空間的均衡開(kāi)發(fā)與布局，而且成功提升了居民生活的宜居水平。

（四）獨(dú)具特色的運(yùn)營(yíng)計(jì)劃

一是先鋒企業(yè)發(fā)展與擴(kuò)展計(jì)劃。先鋒企業(yè)是指由新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局認(rèn)定的從事新加坡目前還未大規(guī)模開(kāi)展而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的生產(chǎn)或服務(wù)企業(yè)，或從事具有良好發(fā)展前景的生產(chǎn)或服務(wù)的企業(yè)，以及所運(yùn)用的技術(shù)在新加坡處于領(lǐng)先地位、以新加坡為全球或區(qū)域總部的企業(yè)。借助稅收優(yōu)惠政策，這些企業(yè)不斷在高新技術(shù)和高附加值領(lǐng)域增加投資并提升設(shè)備與運(yùn)營(yíng)水平[46]。二是土地集約化免稅額計(jì)劃。該項(xiàng)計(jì)劃旨在促進(jìn)工業(yè)用地集約化，提高土地利用效率，支持高附加值活動(dòng)。三是區(qū)域或國(guó)際總部計(jì)劃。該項(xiàng)計(jì)劃旨在吸引更多企業(yè)到新加坡設(shè)立區(qū)域或國(guó)際總部。這些激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施，有力推進(jìn)了新加坡城市空間的高質(zhì)量利用。到2018年，新加坡的地均GDP達(dá)到5.04億美元/平方公里，外資企業(yè)密度約為36家/平方公里，跨國(guó)公司的區(qū)域總部密度約為5.8家/平方公里。

（五）與時(shí)俱進(jìn)的法律修正

一是《土地征用法令》。最初的《火災(zāi)地區(qū)土地征用法令》規(guī)定可以授權(quán)政府以低于市場(chǎng)的價(jià)格征用發(fā)生火災(zāi)的地塊，用于建造政府組屋，安置無(wú)家可歸者。這一舉措既可降低政府拿地成本，促進(jìn)公共住房建設(shè)，緩解住房短缺難題，又有益于原地主遷移租住戶，并獲得政府補(bǔ)貼。根據(jù)1966年修訂的《土地征用法令》，政府有權(quán)在必要時(shí)為公共用途強(qiáng)制征用私有土地并為土地所有者提供補(bǔ)償，這進(jìn)一步推動(dòng)了新加坡的市區(qū)重建和公共住宅建設(shè)[23]。早在20世紀(jì)60—70年代，新加坡政府以強(qiáng)制性的低價(jià)把大部分私有土地征歸國(guó)有。目前新加坡國(guó)有土地的比重約為90%。二是有關(guān)容積率管控與征收發(fā)展費(fèi)的條例。根據(jù)土地的容積率收取費(fèi)用是新加坡一直延續(xù)至今的規(guī)劃管控政策。任何地段的發(fā)展計(jì)劃如果與新加坡總體規(guī)劃規(guī)定的發(fā)展性質(zhì)有差異而產(chǎn)生地段增值，就必須繳納發(fā)展費(fèi)[46]。該條例的基本理念是，開(kāi)發(fā)商應(yīng)該將一部分由于土地增值而賺取的額外利潤(rùn)交給政府，作為“交換”額外發(fā)展權(quán)利的條件。實(shí)際上，政府也期望開(kāi)發(fā)商提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和用地效率。

（六）融會(huì)貫通的生態(tài)空間格局

經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，新加坡已經(jīng)構(gòu)建了融會(huì)貫通的生態(tài)空間格局。其關(guān)鍵舉措如下：一是在城市生態(tài)空間布局上將占地約3000公頃的中央集水區(qū)布局在城市地理中心，其土地除了用來(lái)收集雨水，還起著城市“綠肺”功能，同時(shí)配套建設(shè)綠化、休閑娛樂(lè)設(shè)施和公共住宅，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)空間、公共空間與生活空間的有機(jī)融合。到2030年，新加坡計(jì)劃將國(guó)土面積的60%用作自然集水，充分實(shí)現(xiàn)水源、景觀與社區(qū)休閑娛教的復(fù)合利用。這種揚(yáng)“土地社會(huì)化”而抑“土地資本化”的政策導(dǎo)向，在當(dāng)今世界上也僅有極少數(shù)城市能夠真正做到。二是在城市生態(tài)空間功能上，新加坡通過(guò)開(kāi)放更多水渠、河道、水庫(kù)，并使之與公園綠地連成一體，形成了水脈、綠脈與文脈相結(jié)合，生態(tài)空間與公共空間功能融合的發(fā)展特色。新加坡公共事業(yè)局于2007年啟動(dòng)了以“活躍、美觀、清潔”為目標(biāo)的水源計(jì)劃項(xiàng)目，整合新加坡全域的公園（綠色）、水庫(kù)和河流（藍(lán)色）以及休閑設(shè)施（橙色），將水綠空間密切結(jié)合，構(gòu)建高品質(zhì)的濱水活動(dòng)空間和社區(qū)交往場(chǎng)所，倡導(dǎo)親水、親綠的健康生活方式，逐步使新加坡全域水綠成網(wǎng)，并與步行活動(dòng)休閑空間珠聯(lián)璧合。新加坡計(jì)劃到2030年再開(kāi)放9平方公里的水庫(kù)和100公里的濱水區(qū)。

四、 新加坡城市空間高質(zhì)量利用的主要啟示

（一）科學(xué)把握城市空間高質(zhì)量利用的起點(diǎn)與目標(biāo)

新加坡的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明：民意和民需是城市發(fā)展的起點(diǎn);具有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境與高品質(zhì)的生活是城市發(fā)展的最終目標(biāo)[47];注意協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、空間和管理等多維度之間的綜合平衡，是城市空間高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。新加坡正是以“小市場(chǎng)、大流量，小集群、大產(chǎn)業(yè)，小社會(huì)、大融合，小綠地、大網(wǎng)絡(luò)，小市鎮(zhèn)、大簇群，小政府、大格局”的特色而躋身于全球城市前列。但在我國(guó)一些全球城市的建設(shè)進(jìn)程中，存在偏重物質(zhì)形態(tài)建設(shè)、青睞摩天大樓競(jìng)賽、注重形象工程塑造的思維偏向，對(duì)優(yōu)秀城市品格和文化品牌的鑄造、優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)筑、優(yōu)美生態(tài)環(huán)境基底的錨固等政策目標(biāo)重視不夠。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，始終不渝地堅(jiān)持以滿足基本民生需求（居住、就業(yè)、交通出行、休閑娛樂(lè)等）、維護(hù)土地功能的永續(xù)性和提高生活的宜居水平為重點(diǎn)，真正踐行以人民為中心和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、空間可持續(xù)發(fā)展的理念。

（二）堅(jiān)持開(kāi)放、包容的發(fā)展理念

新加坡的發(fā)展實(shí)踐顯示：成功的城市必然已經(jīng)融入全球城市網(wǎng)絡(luò)之中，從而使其本地產(chǎn)業(yè)與全球價(jià)值鏈及資本、知識(shí)、資源和人才的流動(dòng)建立緊密聯(lián)系;高技能人才往往會(huì)選擇成功的城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)并享受高品質(zhì)生活;移民對(duì)創(chuàng)新和就業(yè)崗位的創(chuàng)造做出了較大貢獻(xiàn)，平等對(duì)待移民或外來(lái)人口，維持和增加人口流動(dòng)將有助于改善城市和區(qū)域潛在的全球競(jìng)爭(zhēng)力[48]。新加坡的經(jīng)驗(yàn)啟示我們：城市的經(jīng)濟(jì)活力與社區(qū)居民的歸屬感之間有著緊密的聯(lián)系。若要經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，就要努力建設(shè)一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、公共空間充足、利于社交的包容性社區(qū)。目前，我國(guó)的產(chǎn)城融合發(fā)展還大多局限于就業(yè)人口的職住分離上[4951]，重商業(yè)空間、輕公共空間的傾向依然明顯，數(shù)量不多的公共空間還存在被汽車或其他商業(yè)性活動(dòng)侵占的現(xiàn)象?！?020中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國(guó)城市人均公園綠地面積只有14.36平方米。城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題比較突出，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法享受與城市居民同等的基本公共服務(wù)。城市社會(huì)分化會(huì)導(dǎo)致不同人群間關(guān)系日益緊張。社會(huì)大融合是城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。未來(lái)應(yīng)當(dāng)借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，從多維度、多尺度推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，更多關(guān)注不同文化和種族、不同年齡和收入階層的包容性發(fā)展，更加重視公共空間的保護(hù)與拓展。同時(shí)，引進(jìn)更多的跨國(guó)公司區(qū)域總部，增強(qiáng)城市創(chuàng)新功能，提升城市資源和要素的產(chǎn)出效率。

（三）堅(jiān)定不移地走低成本的城市化道路

新加坡的土地征用，不僅為其港口、高速公路、機(jī)場(chǎng)、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及新鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)提供了低成本的用地保障，而且有效控制了房地產(chǎn)價(jià)格，提升了產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，還推動(dòng)了中產(chǎn)階級(jí)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張，夯實(shí)了城市發(fā)展后勁。也正是因?yàn)檩^好地控制了城市化成本，其房?jī)r(jià)收入比相比其他國(guó)際大都市更具理性。2000—2018年，新加坡私人住宅的房?jī)r(jià)收入比介于11—15（圖4）。橫向比較來(lái)看，2018年新加坡私人住宅的房?jī)r(jià)收入比為14，而香港則高達(dá)243。北京、上海、深圳等城市的房?jī)r(jià)收入比近年來(lái)均已明顯高于新加坡。低成本的城市化模式啟示我們：盡管房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在稅收和就業(yè)方面創(chuàng)造了短期收益，但持續(xù)飆漲的房?jī)r(jià)會(huì)嚴(yán)重削弱實(shí)體產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力及對(duì)青年人才的吸引力，進(jìn)而損害城市的整體競(jìng)爭(zhēng)力;況且，高地價(jià)和高房?jī)r(jià)未必能夠帶來(lái)土地的集約利用。因此，適度控制我國(guó)大城市的房地產(chǎn)價(jià)格及其他生活成本的過(guò)快上漲，追求長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，遠(yuǎn)勝于追求短期的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益。

（四）著力推進(jìn)住房、產(chǎn)業(yè)、交通、土地一體化開(kāi)發(fā)

新加坡的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)還表明：堅(jiān)持實(shí)施住房、產(chǎn)業(yè)、交通、土地一體化開(kāi)發(fā)，既可減少單一項(xiàng)目開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，促進(jìn)城市集約化發(fā)展，又有助于實(shí)現(xiàn)“生活—工作—休閑”一體化，提升城市居民的生活品質(zhì)和幸福感。我國(guó)城市發(fā)展普遍存在土地城市化快于人口城市化、生活空間發(fā)展落后于生產(chǎn)空間發(fā)展、城市功能建設(shè)滯后于產(chǎn)業(yè)功能發(fā)展、社會(huì)事業(yè)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等諸多問(wèn)題。新加坡的開(kāi)發(fā)策略啟示我們：（1）與開(kāi)發(fā)商不同，政府為居民提供的并不只是經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的住房，還要為他們創(chuàng)造適宜生活、工作、出行、休閑娛樂(lè)及社會(huì)交往的良好環(huán)境，即為居民創(chuàng)建充滿凝聚力和歸屬感的家園、社區(qū)及市鎮(zhèn)。（2）單是提高密度可以提升城市效率，但無(wú)法建成宜居城市。只有充分關(guān)注尺度、規(guī)模、密度、距離與土地之間的關(guān)系，通過(guò)合理的交通規(guī)劃，把人口與就業(yè)、服務(wù)、娛樂(lè)、日常生活及社區(qū)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，更好地將幸福融入工作、生活、購(gòu)物和休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所之中，才能真正建成宜居城市。

（五）樹(shù)立“未來(lái)至上”的可持續(xù)發(fā)展理念

強(qiáng)烈的憂患意識(shí)使得新加坡政府更加關(guān)注國(guó)家和人民的未來(lái)愿景。首先，在統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略規(guī)劃中，注重概念規(guī)劃、土地規(guī)劃、交通規(guī)劃等與國(guó)家全盤發(fā)展規(guī)劃深度結(jié)合，確保土地使用符合國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的要求。同時(shí)，鑒于未來(lái)發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性，又內(nèi)置一定的靈活性，允許根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境變化而定期進(jìn)行調(diào)整，較好地實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃剛性與彈性的有機(jī)結(jié)合以及近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的有機(jī)結(jié)合。其次，盡可能為城市可持續(xù)發(fā)展預(yù)留更多靈活的建設(shè)空間[5253]。2010年，新加坡的預(yù)留用地為133平方公里，規(guī)劃到2030年將增加至148平方公里，約占全國(guó)土地總量的19%。我們生活在一個(gè)充滿不穩(wěn)定性、不確定性、復(fù)雜性和模糊性的世界中，唯有未雨綢繆，城市方能變得堅(jiān)韌且更有競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)，我國(guó)的大城市規(guī)劃已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注“留白”空間，但其占國(guó)土空間的比重偏低。如上海的“留白”空間占全市陸地面積的比重不足3%，占全市建設(shè)用地的比重不足7%。

（六）妥善處理發(fā)展空間與保護(hù)空間的競(jìng)爭(zhēng)難題

新加坡是一個(gè)城市型國(guó)家，沒(méi)有農(nóng)業(yè)，糧食、豬肉等戰(zhàn)略性的食物供給均需仰賴國(guó)際市場(chǎng)。新加坡人口規(guī)模有限，食物需求總量也有限，加之其對(duì)外開(kāi)放程度較高，陸海空交通發(fā)達(dá)，因而能夠通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)解決其食物進(jìn)口問(wèn)題。至20世紀(jì)80年代中期，新加坡仍有610個(gè)養(yǎng)豬場(chǎng)。為了盡可能地消滅污染環(huán)境和破壞公共衛(wèi)生的行為，節(jié)約有限的土地和水資源，政府果斷做出了取締養(yǎng)豬業(yè)的決定，將其改建成為集水區(qū)，部分土地被規(guī)劃為公共住宅和輕工業(yè)，并嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上限（不得超過(guò)34.1%）和人口密度上限（不得超過(guò)198戶住宅/公頃）[46]。加之動(dòng)遷安置和補(bǔ)償工作到位，不僅破解了長(zhǎng)期存在的環(huán)境污染問(wèn)題，而且改變了人們的生活方式，提升了土地價(jià)值。這帶給我們的啟示是：通過(guò)土地空間的合理分配，或農(nóng)業(yè)空間向生態(tài)空間的適度用途轉(zhuǎn)換，可以有效規(guī)避發(fā)展空間與農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的競(jìng)爭(zhēng)難題，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。

需要指出的是，在新加坡的前行道路上，也存在著不同階層（本地公民、高技能的外籍人士和低技能的移民）之間、不同族群之間的收入差距擴(kuò)大，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)模式的邊際回報(bào)遞減，過(guò)于自滿而導(dǎo)致的冒險(xiǎn)意識(shí)弱化，人口老齡化等多種挑戰(zhàn)[5455]。如果能夠正視和化解這些挑戰(zhàn)，新加坡可以成為一個(gè)更有活力、更加包容、更可持續(xù)和更強(qiáng)韌性的城市。我國(guó)的大城市發(fā)展同樣也面臨著類似的挑戰(zhàn)，只有“知往鑒今，酌外御內(nèi)”，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，后來(lái)居上。

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The Characteristics， Causes and Inspirations of High-Quality

Utilization of Urban Space in Singapore

SHI Yishao， GUO Xiatong

College of Surveying and Geo-Informatics， Tongji University， Shanghai 200092， China

Singapore is an urban region with dense population and high building density， small construction land scale and high development intensity， multi-ethnic and high social integration， limited ecological space but high ecological network coherence. In addition to its high degree of nationalization of land and government-led market economy system， its characteristics and experience of high quality utilization of urban production space， living space and ecological space can be used for reference in large cities in China. Singapores high-quality development mechanism and path are the result of political， economic， planning and legal factors， the result of globalization， regional integration and localization， and the crystallization of integrated development of housing， industry， transportation， land and environment. Singapore has effectively responded to the complexity， uncertainty and variability of the external world with a strategic thinking that is holistic， long-term and unique.? Only by systematically grasping the connotation of high-quality development of urban space， can we truly achieve the goal of multi-win of urban economic competitiveness， social affinity and ecological sustainability.

urban space; high quality utilization; characteristics; cause of formation; inspiration; Singapore