國家治理體系中基層社會治理創(chuàng)新機制研究

魏巍

摘要：2021年8月20日～23日，陜西省鎮(zhèn)安縣遭受有歷史氣象記錄以來的特大暴雨洪澇災(zāi)害，嚴重毀壞了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，但由于“人盯人”防搶撤機制的落實，從根本上守住了沒有人員傷亡的底線。文章作者受群策群力防洪救災(zāi)“人盯人”防搶撤機制的啟發(fā)，吸納群眾認可的基層社會管理經(jīng)驗，全縣創(chuàng)新實施了“人盯人”+基層社會治理“1844”工作機制，為提升全域化、智能化、精細化社會治理水平，加快推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，探索了一條務(wù)實管用、縱橫聯(lián)動、高效治理的新路徑。

關(guān)鍵詞：“人盯人”;基層社會治理;“1844”工作機制;高質(zhì)量發(fā)展

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自十八大以來，不斷推動全面深化改革向廣度和深度進軍，中國特色社會主義制度更加成熟更加穩(wěn)定，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，黨和國家事業(yè)煥發(fā)出新的生機活力。基層治理是國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要我們認識基層、理解治理、把握現(xiàn)代化。下面以陜西省鎮(zhèn)安縣的基層治理創(chuàng)新模式談?wù)劵鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化。

一、聚力破解難題探新路

鎮(zhèn)安地處秦嶺腹地，是一個“九山半水半分田”的山區(qū)縣，轄15個鎮(zhèn)辦、154個村（社區(qū)），總?cè)丝?5.38萬人。伴隨縣域經(jīng)濟發(fā)展的提速，城鎮(zhèn)化進程的加快推進，撤小村并大村、撤小鄉(xiāng)并大鎮(zhèn)的推行，基層社會治理呈現(xiàn)出許多新特點、新情況、新問題。主要表現(xiàn)在：

一是全縣面積3487平方公里，山大溝深、居住分散，基層社會治理任務(wù)繁重，主要靠自上而下推動，發(fā)揮群眾自治作用不夠，工作開展難度較大;二是全縣農(nóng)村常年外出務(wù)工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的青壯年勞動力5.14萬人，“三留守”人員多達7.84萬人，老小一婦、有心無力，日益成為基層社會治理的突出難題;三是易地扶貧搬遷共建設(shè)集中安置小區(qū)59個，搬遷群眾7558戶共26144人，存在“村合人不合”、村級服務(wù)半徑大、搬遷群眾辦事“兩頭跑”等現(xiàn)象;四是基層社會治理中條塊分割、單打獨斗，“最后一米”監(jiān)管有漏洞、信息不對稱、服務(wù)不到位，群眾訴求不通暢、隱患問題難發(fā)現(xiàn)、應(yīng)急處突不及時、糾紛矛盾難化解，不同程度影響了社會的和諧穩(wěn)定。如何從源頭上因地制宜綜合施策、組織各方凝聚合力、發(fā)動群眾共建共享，切實加快基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程，以高效能治理護航高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，就成為縣委縣政府一班人面臨且亟待破解的重大實踐命題。

面對現(xiàn)實，鎮(zhèn)安縣按照黨和國家加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的安排部署，搶抓陜西省鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范縣機遇，以打造市域治理創(chuàng)新區(qū)為抓手，持之以恒、堅持不懈把鄉(xiāng)村治理作為鄉(xiāng)村振興的基石，緊扣域情實際、聚焦難題發(fā)力，深入調(diào)研、分析論證、科學(xué)決策，充分借鑒防汛救災(zāi)“人盯人”防搶撤成功做法，綜合運用民情氣象服務(wù)站、矛盾糾紛調(diào)處“以獎代補”、“六長管理”等有益實踐，探索建立了“圍繞一條主線、聚焦八大領(lǐng)域、創(chuàng)新四條路徑、實現(xiàn)四大目標”的“人盯人”+基層社會治理“1844”工作機制，構(gòu)建了以片區(qū)為單元、以片長為基礎(chǔ)、以群眾為主體、以大數(shù)據(jù)平臺為支撐的社會治理體系，聚力創(chuàng)出可復(fù)制、可推廣的基層社會治理“鎮(zhèn)安經(jīng)驗”。

二、緊扣一條主線強引領(lǐng)

鎮(zhèn)安縣緊緊圍繞“治理方式扁平化、聯(lián)系群眾零距離、激活社會微細胞、智慧賦能高效率”主線，堅持資源整合、優(yōu)化提升，選優(yōu)配強、集約高效，協(xié)同作戰(zhàn)、有力有序，智慧賦能、簡便運行原則，全面提升治理效能和水平，著力構(gòu)建基層社會治理新格局。

治理方式扁平化。針對傳統(tǒng)的縣鎮(zhèn)村組層層傳達落實、層層請示報告的行政層級模式存在的層次環(huán)節(jié)多和處置效率不高等問題，依托“人盯人”+基層社會治理手機APP和微信群快速下達指令、及時上報情況，做到上級決策、各級指令直達最小單元、基層群眾，一線重要情況、重大問題直報決策機構(gòu)，以減少中間環(huán)節(jié)、提高工作效率。

聯(lián)系群眾零距離。針對村組面積較大、人口較多，群眾居住分散、訴求多元，現(xiàn)有村組干部聯(lián)系群眾力量不夠、精力不足的問題，在村民小組內(nèi)延伸治理觸角、細化治理單元、增加治理力量，實現(xiàn)聯(lián)系服務(wù)群眾無盲區(qū)、無死角、無遺漏、全覆蓋，真正讓群眾在家門口就能了解政策、享受服務(wù)、反映問題、表達訴求，以密切群眾關(guān)系、提升服務(wù)實效。

激活社會微細胞。針對部分村組干部和群眾參與社會治理積極性不高、主動性不強的問題，實行關(guān)口前移、重心下沉，廣泛發(fā)動群眾、緊緊依靠群眾，推薦群眾“代言人”、當好群眾“服務(wù)員”，充分發(fā)揮村民自治作用、激發(fā)群眾創(chuàng)造活力，推動群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，以實現(xiàn)群眾從被動接受管理到主動參與治理的轉(zhuǎn)變。

智慧賦能高效率。針對基層社會治理條塊分割多頭治、信息資源不共享、調(diào)度處置反應(yīng)慢等問題，整合部門行業(yè)專職力量，統(tǒng)籌管理使用，協(xié)同發(fā)力、整體聯(lián)動，推動基層社會治理更有力、更高效;整合各類數(shù)據(jù)資源，建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，強化數(shù)據(jù)分析、精準會商研判，及時調(diào)度、迅速處置，推動基層社會治理由“經(jīng)驗決策型”向“數(shù)據(jù)決策型”、 “管控型”向“智控型”兩個轉(zhuǎn)變。

三、聚焦八大領(lǐng)域齊發(fā)力

鎮(zhèn)安縣緊緊圍繞管好人和管住山、水、林、田、路、房等八大領(lǐng)域，全覆蓋建立縣鎮(zhèn)村組片“五長”責(zé)任制，弄清盯的人和事，明確目標，齊抓共管、協(xié)同發(fā)力，落細落小基層社會治理任務(wù)，綱舉目張，帶動全盤工作開展，著力提升基層社會治理效能。

“人盯人”+政策宣傳。由片長負責(zé)，積極宣傳黨的路線方針政策，宣講強農(nóng)惠民政策、法律法規(guī)、村規(guī)民約，引導(dǎo)群眾感黨恩、聽黨話、跟黨走，凝聚群眾廣泛參與基層社會治理的合力。

“人盯人”+防汛救災(zāi)。由片長負責(zé)，盯住片區(qū)所有人群、要害部位、重點區(qū)域，收到雨情汛情災(zāi)情信息或撤離指令，第一時間上傳下達、第一時間組織撤離、第一時間報告災(zāi)情，確保不出現(xiàn)人員傷亡。

“人盯人”+返貧監(jiān)測。由片長負責(zé)，協(xié)同防返貧監(jiān)測員，對片區(qū)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、突發(fā)嚴重困難戶“三類戶”的收入、“兩不愁三保障”等情況動態(tài)監(jiān)測報告，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。

“人盯人”+矛盾調(diào)處。由片長負責(zé)，認真做好片區(qū)苗頭性、傾向性、突發(fā)性的矛盾糾紛排查化解工作，做到早發(fā)現(xiàn)、早防范、早解決，真正實現(xiàn)“服務(wù)不缺位、平安不出事、小事不出片、大事早報告”。

“人盯人”+治安聯(lián)防。由片長負責(zé)，盯住片區(qū)特殊人群、關(guān)鍵部位，參與治安巡邏，及時發(fā)現(xiàn)社會治安隱患，及時上報打架斗毆、聚眾賭博、非法集資、坑蒙拐騙等不法行為，確保社會安定、片區(qū)安寧。

“人盯人”+護林防火。由片長負責(zé)，協(xié)同護林員，盯住片區(qū)森林動植物資源、癡呆傻聾啞“五類人群”，及時發(fā)現(xiàn)上報火災(zāi)隱患，認真做好護林防火、病蟲害監(jiān)測等工作，真正做到山有人管、林有人護。

“人盯人”+風(fēng)險防控。由片長負責(zé)，緊盯片區(qū)群眾生產(chǎn)生活、廠礦企業(yè)、病險庫壩等安全隱患，及時發(fā)現(xiàn)上報;及時排查報告管控疫情防控重點人員，做好疫苗接種動員工作，堅決守住不發(fā)生疫情的底線。

“人盯人”+秦嶺保護。由片長負責(zé)，協(xié)同秦嶺生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)格員，做好反饋圖斑核查、“五亂”問題排查報告、違紀違法線索提供、問題整改監(jiān)督反饋，督促農(nóng)戶落實門前衛(wèi)生、綠化、秩序“三包”責(zé)任，抓好道路、河道、街巷、庭院、圈廁、田園“六清”事項，協(xié)助治理垃圾亂倒、污水亂排、棚圈亂搭、車輛亂停、柴草亂垛、糞土亂堆“六亂”現(xiàn)象，實現(xiàn)全域無垃圾、無污水、無塑料、無污染、無危房、無焚燒“六無”目標。

四、厘清四條路徑穩(wěn)推進

鎮(zhèn)安縣主動擔當、大膽探索，勇于實踐、創(chuàng)先爭優(yōu)，全方位立體化布局布點，縱到底橫到邊無縫對接，合理劃分 “人盯人”+基層社會治理基本單元，優(yōu)化資源組合、搭建智慧平臺、構(gòu)建調(diào)度體系，明晰四條路徑，確保行穩(wěn)致遠、健步推進、長效運行。

劃片管理全覆蓋。堅持因地制宜、相對集中、全域覆蓋原則，科學(xué)合理劃分片區(qū)。農(nóng)村以村民小組為單位，以自然院落、搬遷點、溝域、道路等為單元，按10-30戶為標準，共劃分片區(qū)50個;社區(qū)以居民小組為單位，以街道、小區(qū)、樓棟、機關(guān)單位、商場超市等為單元，不漏一戶、不落一人，共劃分片區(qū)60個。所有片區(qū)配備小喇叭，建立微信群，組建突擊隊和志愿者服務(wù)隊，定期召開群眾會、院落會，增強群眾自治意識，凝聚群眾自治合力;有條件片區(qū)成立黨小組或設(shè)立黨員先鋒崗，開通便民服務(wù)熱線，制作院落小黑板，設(shè)置黑紅榜公示欄，充分調(diào)動群眾廣泛參與基層社會治理積極性、主動性、創(chuàng)造性。

一人多崗優(yōu)配置。堅持應(yīng)整盡整、應(yīng)合盡合、優(yōu)化提升原則，縣級重點整合相關(guān)行業(yè)部門人財物、信息等資源，建立“人盯人”+基層社會治理總指揮部;鎮(zhèn)級重點整合綜治中心、應(yīng)急值守、便民服務(wù)等資源，建立指揮部15個;村級重點整合綜治中心、“四支力量”等資源，建立指揮所154個;組及片區(qū)堅持專兼結(jié)合、能兼則兼、以兼為主，主要優(yōu)化整合護林員、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測員、防返貧監(jiān)測員、秦嶺生態(tài)保護網(wǎng)格員、公益性崗位從業(yè)員等有補貼補助的人員，不足人員從黨員、離退休干部、有威信的群眾中選聘，全縣共選聘專職片長50名、兼職片長50名，推行AB崗制度，儲備150名志愿者作為B崗，實現(xiàn)基層社會治理力量好組織、好領(lǐng)導(dǎo)、好推動。

平臺管理提效能。堅持把數(shù)字化管理、智慧賦能作為提升基層社會治理能力和水平的重要手段，依托中國電子、華為、視聯(lián)動力及三大運營商等公司的技術(shù)優(yōu)勢，整合發(fā)改、公安、水文、氣象、水利、林業(yè)、衛(wèi)健、資源、科教、應(yīng)急、市監(jiān)、城管、文旅、鄉(xiāng)村振興等部門數(shù)據(jù)資源，建立集視頻通信、調(diào)度處置、現(xiàn)場連線為一體的智能化縣級基層社會治理大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)一網(wǎng)聯(lián)通、信息共享，為科學(xué)決策提供支撐。開通縣鎮(zhèn)村三級視聯(lián)通可視系統(tǒng)，開發(fā)安裝縣、鎮(zhèn)、村、組、片五長手機APP，逐級建立工作微信群，實現(xiàn)15個鎮(zhèn)辦、154個村（社區(qū)）及5005個片區(qū)的 “人盯人”+基層社會治理的可視化高效化調(diào)度指揮。

科學(xué)調(diào)度穩(wěn)運行?！叭硕⑷恕?基層社會治理采取“四個一”運行模式。一圖管理就是制定架構(gòu)清晰、層級分明、責(zé)任明確、運行有效的組織流程圖，做到片長監(jiān)測報告、各級指揮調(diào)度和問題處置全程閉環(huán)管理;一體監(jiān)測就是由各片長及時監(jiān)測發(fā)現(xiàn)問題，自身無力處置的，借助手機APP和微信群逐級報告。利用無人機、行業(yè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)及時發(fā)現(xiàn)各類問題、會商研判處置;一鍵指揮就是各級指揮長通過信息網(wǎng)絡(luò)平臺，統(tǒng)一指揮調(diào)度、統(tǒng)一安排部署，或依托手機APP和微信群一鍵下達指令，緊急狀況縣指揮部直接一鍵調(diào)度片長，快速了解一線情況、迅速作出處置安排;一線處置就是對片長監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的突出問題，能處置的及時處置，不能處置的立即上報，交辦各級和相關(guān)部門奔赴現(xiàn)場快速處置，全面提升指揮、調(diào)度、處置效能。

五、實現(xiàn)四大目標增福祉

鎮(zhèn)安縣堅持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹立正確的發(fā)展觀、政績觀，正確處理顯績與潛績、穩(wěn)定與發(fā)展、當前與長遠的辯證關(guān)系，群眾主體、群防群控，著力構(gòu)建共建共治共享的基層社會治理新格局，奮力實現(xiàn)共同管理、共同治理、共同締造、共同幸福四大目標。

共同管理施良策。通過創(chuàng)新實施“人盯人”+基層社會治理“1844”工作機制，建立健全全域覆蓋的組織協(xié)調(diào)、調(diào)度指揮、運行保障工作體系，將基層社會治理的重點事項全部納入管理視野，統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)推進，量化目標、細化責(zé)任，從根本上實現(xiàn)了基層社會由過去的盲目性、無序性管理向精準性、靶向性治理轉(zhuǎn)變。

共同治理聚合力。通過創(chuàng)新“人盯人”+基層社會治理“1844”工作機制，充分發(fā)揮了群眾主體作用，有效激發(fā)了群眾自覺主動參與熱情，真正把“群眾的事群眾管、群眾的事群眾辦”落到了實處，凝聚形成了人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人擔責(zé)的社會治理合力，實現(xiàn)了由過去“黨政獨唱”的主導(dǎo)型管理向現(xiàn)代“社會大合唱”式的治理轉(zhuǎn)變。

共同締造強弱項。通過創(chuàng)新“人盯人”+基層社會治理“1844”工作機制，貫通了自上而下、自下而上的雙向直達渠道，打破了條塊分割、各自為戰(zhàn)的多重行業(yè)壁壘，構(gòu)建了縱向到底、橫向到邊，上下聯(lián)動、左右聯(lián)通的社會治理共同體，實現(xiàn)了由過去 “單兵作戰(zhàn)”、“層級推動”向現(xiàn)在的“協(xié)同作戰(zhàn)”、“整體聯(lián)動”轉(zhuǎn)變。

共同幸福越臺階。通過創(chuàng)新“人盯人”+基層社會治理“1844”工作機制，以高效能治理護航高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，全力打造生態(tài)宜居環(huán)境美、鄉(xiāng)風(fēng)文明和諧美、社會安定秩序美、人民安寧生活美的幸福家園，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，健步邁向由過去的物質(zhì)追求、貧富不均向現(xiàn)在的精神文明、共同富裕轉(zhuǎn)變的快車道。

六、真抓常督嚴考求實效

鎮(zhèn)安縣堅定鄉(xiāng)村治、百姓安、國家穩(wěn)的信念，一以貫之把鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，黨建引領(lǐng)真抓實創(chuàng)，眾志成城凝心聚力，優(yōu)化機制行穩(wěn)致遠，真督實考務(wù)求實效，為“人盯人”+基層社會治理創(chuàng)新落地落實提供堅強保證。

健全機構(gòu)統(tǒng)籌抓。為強化組織領(lǐng)導(dǎo)，成立了由縣委書記任第一組長、縣長任組長、相關(guān)鎮(zhèn)辦和部門負責(zé)同志為成員的“人盯人”+基層社會治理創(chuàng)新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，縣委政法委書記兼任辦公室主任，全權(quán)負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督導(dǎo)推進等工作。組建了“人盯人”+基層社會治理總指揮部，具體負責(zé)日常管理、指揮調(diào)度等工作。建立了縣級運營管理平臺，專門負責(zé)整合資金的管理使用和網(wǎng)絡(luò)平臺的運行維護。各鎮(zhèn)辦部門也成立了相應(yīng)工作機構(gòu)，統(tǒng)籌“人盯人”+基層社會治理創(chuàng)新的落實工作，匯聚起黨政統(tǒng)籌、整體聯(lián)動、“五長”同抓、群眾參與的磅礴力量。

保障激勵鼎力抓。推行了以整合相關(guān)行業(yè)部門專項經(jīng)費為主、財政預(yù)算經(jīng)費為輔補助補貼制度，專職片長每人每年補助1200元，兼職片長根據(jù)工作情況每年增加補助300～600元。采取向上爭取一點、財政預(yù)算一點、行業(yè)配套一點、幫扶部門拿出一點、集體經(jīng)濟列支一點、社會力量支持一點的辦法，每年分別為鎮(zhèn)（辦）、村（社區(qū)）預(yù)算經(jīng)費2萬元、0.5萬元。以村（社區(qū)）為單位設(shè)立了社會治理愛心超市，每季度根據(jù)片區(qū)社會治理量化積分兌現(xiàn)一次實物獎勵。每年開展優(yōu)秀片長評選表彰活動，對業(yè)績突出的作為村（社區(qū)）干部后備力量重點培養(yǎng)，充分調(diào)動了各片長工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

健全制度規(guī)范抓。建立了片區(qū)劃分、片長選聘、片長包戶、一體監(jiān)測處置、一鍵指揮五本臺賬，編印了以工作職責(zé)、基本情況、工作紀實等為主要內(nèi)容的《片長“口袋書”》;推行了片長上崗公示、常態(tài)培訓(xùn)、考評考核等日常管理制度，讓片長知曉怎么干、干什么、咋干好。將“人盯人”+基層社會治理創(chuàng)新“1844”機制納入全縣重點工作考核，對各鎮(zhèn)（辦）和相關(guān)部門實行專項考核，考核為優(yōu)秀單位的，年度目標責(zé)任考核直接定為優(yōu)秀等次;考核為一般等次的，年度目標責(zé)任考核不得評為優(yōu)秀等次，倒逼各級各部門真正做到心中有壓力、肩上有擔子，壓力變動力、動力變活力。

強化落實長效抓。將“人盯人”+基層社會治理創(chuàng)新“1844”機制納入重點督查事項，實行了一月一調(diào)度、一季一通報、半年一排名、一年一考核的工作推進機制，對工作力度大、推進快、成效好的實行單項工作嘉獎，對落實不力、貽誤工作、影響大局的，嚴肅追責(zé)問責(zé)，有效推進了工作落實、責(zé)任落實。通過嚴督實評、剛性約束，推動各級黨政“一把手”親自研究、親自部署、親自推動、親自督辦，激發(fā)了各級各部門勇于擔當、主動作為的熱情，樹立了“勤快嚴實精細廉”作風(fēng)，以干部的辛苦指數(shù)提升群眾的幸福指數(shù)，行穩(wěn)致遠地把“人盯人”+基層社會治理的各項工作落到了實處。

習(xí)近平總書記強調(diào)指出：基層是社會治理的重心所在，加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制機制創(chuàng)新，核心是人。鎮(zhèn)安縣堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，順應(yīng)新時代發(fā)展要求，契合群眾對美好生活向往，大膽探索、與時俱進，創(chuàng)新推行了“人盯人”+基層社會治理創(chuàng)新“1844”機制，做法務(wù)實管用、經(jīng)驗可學(xué)可鑒。

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（作者單位：陜西警官職業(yè)學(xué)院）