《北京市環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)預(yù)算定額》解讀

張艷敏 高著平 代鑫 張姍

環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)預(yù)算定額是行業(yè)管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性管理標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算編制的精細(xì)化、財(cái)政資金使用的高效化、環(huán)境衛(wèi)生管理的科學(xué)化具有重要意義?！董h(huán)境衛(wèi)生作業(yè)預(yù)算定額》的編制是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性強(qiáng)和標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求高的工作。本文從《北京市環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)預(yù)算定額》編制背景、內(nèi)容、特點(diǎn)、作用等方面進(jìn)行剖析，對進(jìn)一步提升預(yù)算定額管理進(jìn)行了深入思考。

一、編制背景

2012年，黨的十八大報(bào)告明確指出，“健全勞動標(biāo)準(zhǔn)體系和勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制”。2013年，黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出“要改進(jìn)預(yù)算管理制度”，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。2015年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見》，要求“加強(qiáng)勞動定額定員標(biāo)準(zhǔn)化工作，推動勞動定額定員國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂”。為推進(jìn)環(huán)衛(wèi)體制改革、規(guī)范行業(yè)行為、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、改進(jìn)預(yù)算管理制度、提高財(cái)政資金使用效率，北京市城市管理委員會會同北京市財(cái)政局于2012年啟動環(huán)衛(wèi)作業(yè)預(yù)算定額編制工作，進(jìn)一步完善環(huán)境衛(wèi)生管理標(biāo)準(zhǔn)和作業(yè)規(guī)范。

按照“管理引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)先行、實(shí)際支撐、精耕細(xì)作”的原則，依據(jù)國家、行業(yè)相關(guān)法規(guī)及北京市環(huán)衛(wèi)作業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)規(guī)范，采用對管理和作業(yè)要求較高，且相對先進(jìn)的作業(yè)測定法（跟蹤寫實(shí)），同時結(jié)合統(tǒng)計(jì)分析法，共歷時3年編制完成《北京市環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)預(yù)算定額》。在試應(yīng)用基礎(chǔ)上，于2017年由北京市城市管理委員會和北京市財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布。2020年，首次啟動預(yù)算定額修編工作，2021年修編工作基本完成。

二、編制內(nèi)容

《北京市環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)預(yù)算定額》涵蓋了環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)大部分作業(yè)工藝，包括城市道路清掃保潔、公廁保潔維護(hù)、城市糞便收運(yùn)處理、生活垃圾收運(yùn)處理和餐飲廚余垃圾收運(yùn)處理等56種作業(yè)類型。其中，城市道路清掃保潔作業(yè)16種，公廁保潔維護(hù)作業(yè)6種，城市糞便、餐飲廚余垃圾收運(yùn)處理作業(yè)6種，其他垃圾、家庭廚余垃圾收運(yùn)處理作業(yè)28種，涵蓋了不同作業(yè)車型和不同類型的作業(yè)設(shè)施。

《北京市環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)預(yù)算定額》包括勞動定員定額、消耗定額、作業(yè)費(fèi)用預(yù)算定額和附錄4部分。勞動定員是在一定技術(shù)和組織條件下，按崗位工作要求，配備一線作業(yè)人員的限額。勞動定額是在一定技術(shù)和組織條件下，采用科學(xué)的方法和具體的測量形式，對一名人員或一輛車一個班（8小時）所能完成的工作量所規(guī)定的限額。消耗定額是在一定技術(shù)和組織條件下，完成單位作業(yè)量，對水、電、燃油及各種物料的需求量所規(guī)定的限額。作業(yè)費(fèi)用預(yù)算定額是依據(jù)勞動定額、消耗定額計(jì)算作業(yè)價格的一種方法。對于一個單位或者一個區(qū)域的作業(yè)價格，需要單位或區(qū)域結(jié)合自身實(shí)際情況，如作業(yè)任務(wù)、作業(yè)工藝、經(jīng)濟(jì)情況等，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和定額計(jì)算。附錄包括作業(yè)量計(jì)算規(guī)則、定額工時規(guī)范及當(dāng)期單價參考等內(nèi)容。定額工時規(guī)范在全國環(huán)衛(wèi)行業(yè)內(nèi)首次編制。作業(yè)量計(jì)算規(guī)則和定額工時規(guī)范是編制勞動定額的重要依據(jù)，當(dāng)期單價參考為依據(jù)勞動定額和消耗定額計(jì)算作業(yè)費(fèi)用提供支撐。

三、編制特點(diǎn)

（一）量價分離，作業(yè)費(fèi)用測算和調(diào)整靈活、方便

參考建筑定額，采用“量價分離”的方式編制?！傲俊敝溉斯ぁ⑽锪?、機(jī)械等消耗標(biāo)準(zhǔn)，即勞動定額和消耗定額，在作業(yè)工藝、作業(yè)方式、作業(yè)對象、作業(yè)方法、作業(yè)環(huán)境等不發(fā)生改變的情況下，勞動定額和消耗定額相對穩(wěn)定?！皟r”指計(jì)算人工費(fèi)、物料消耗費(fèi)等對應(yīng)的人員工資和物料單價等，隨著市場變化而變化，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢、市場情況、財(cái)政水平等進(jìn)行調(diào)整?！傲績r分離”的基本原則確保了定額標(biāo)準(zhǔn)對市場價格變化的適應(yīng)性，環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)用的測算和調(diào)整更加靈活和方便。

（二）與管理緊密結(jié)合，導(dǎo)向性強(qiáng)

“標(biāo)準(zhǔn)先行，管理引導(dǎo)”是北京市環(huán)衛(wèi)作業(yè)預(yù)算定額編制的基本原則。在編制過程中，收集和整理國家、行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)上百個，同步修訂完善地方管理標(biāo)準(zhǔn)8個。生活垃圾運(yùn)輸作業(yè)定額，分載質(zhì)類型、分環(huán)節(jié)制定，適應(yīng)垃圾分類管理要求，不同垃圾品類、不同收運(yùn)模式、不同運(yùn)輸距離作業(yè)都可以用定額。同時測算當(dāng)期作業(yè)費(fèi)用，指導(dǎo)各區(qū)應(yīng)用定額，引導(dǎo)各區(qū)提高車輛運(yùn)輸能力，降低作業(yè)成本。垃圾處理設(shè)施作業(yè)定額，依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部垃圾處理設(shè)施相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，分類、分工藝模塊制定，不同處理規(guī)模、不同處理工藝的設(shè)施都可以用定額，同時體現(xiàn)了規(guī)模效應(yīng)，引導(dǎo)設(shè)施向集約和工藝完整方向發(fā)展。公廁保潔維護(hù)作業(yè)定額，依據(jù)相關(guān)建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，分類型、分類別、分坑位編制，同時考慮人流量較大地區(qū)公廁，不同類型、不同建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、不同大小、不同區(qū)域公廁保潔維護(hù)作業(yè)都可以用定額。道路機(jī)械化作業(yè)定額，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實(shí)際作業(yè)情況，分工藝、分車型制定作業(yè)里程定額和面積定額，不同區(qū)域、不同作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、不同作業(yè)工藝要求的道路作業(yè)都可以用定額。首次定額修編將各項(xiàng)勞動定額值從一個固定值調(diào)整為一個范圍，引導(dǎo)各單位逐步提高勞動效率，降低作業(yè)成本。

（三）各項(xiàng)費(fèi)

用采用模塊化方式，適用性強(qiáng)

環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位性質(zhì)多樣，有事業(yè)單位、國有企業(yè)、民營企業(yè);投資模式多樣，有政府全額投資、企業(yè)全額投資和企業(yè)部分投資;各垃圾處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，工藝差異較大，各單位不僅作業(yè)成本內(nèi)容構(gòu)成不一樣，相同成本內(nèi)容費(fèi)用也不一樣。在作業(yè)費(fèi)用測算上采取模塊化方式，有人工費(fèi)、物料費(fèi)、工藝費(fèi)、維修費(fèi)、管理費(fèi)、折舊和攤銷費(fèi)、安全生產(chǎn)費(fèi)、利潤、投資回報(bào)、相關(guān)稅費(fèi)等模塊。人工費(fèi)、物料費(fèi)、工藝費(fèi)和維修費(fèi)為直接作業(yè)費(fèi)，可制定勞動定額和消耗定額，相關(guān)費(fèi)用可結(jié)合自己的實(shí)際情況，依據(jù)定額計(jì)算;管理費(fèi)和安全生產(chǎn)費(fèi)根據(jù)單位實(shí)際情況，在直接作業(yè)費(fèi)基礎(chǔ)上按一定比例計(jì)提;利潤按微利原則，在直接作業(yè)費(fèi)、管理費(fèi)和安全生產(chǎn)費(fèi)基礎(chǔ)上，按一定比例計(jì)提;投資回報(bào)、折舊和攤銷費(fèi)、相關(guān)稅費(fèi)，結(jié)合各單位實(shí)際情況，根據(jù)銀行貸款利率、相關(guān)稅法計(jì)算。各使用單位可以根據(jù)單位性質(zhì)，按照實(shí)際情況，靈活使用定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算作業(yè)經(jīng)費(fèi)，不同性質(zhì)單位、不同投資模式運(yùn)營單位、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域、不同建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施都可以用定額。

（四）首次編制定額工時規(guī)范，科學(xué)性強(qiáng)

勞動定額由作業(yè)時間和作業(yè)速度決定，勞動定額編制的前提是制定科學(xué)合理的工時規(guī)范，明確作業(yè)時間，并測定作業(yè)速度。北京市環(huán)境衛(wèi)生管理事務(wù)中心采用作業(yè)測定（工作日寫實(shí)）和隨機(jī)調(diào)查的方法，在寫實(shí)上萬作業(yè)人員基礎(chǔ)上，在全國首次編制環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)定額工時規(guī)范。依據(jù)《工時消耗分類、代號和標(biāo)準(zhǔn)時間構(gòu)成》（GB/T 14163-2009），定額時間包括準(zhǔn)備和結(jié)束時間、作業(yè)時間、作業(yè)寬放時間、生理需要和休息寬放時間。以生活垃圾運(yùn)輸作業(yè)工時規(guī)范為例，準(zhǔn)備和結(jié)束時間包括工作服更換、班前（后）會、車輛檢查、車輛清潔、交接班記錄填寫等時間。作業(yè)時間包括直接用于運(yùn)輸垃圾所消耗的運(yùn)輸作業(yè)時間和直接用于裝卸垃圾所消耗的輔助作業(yè)時間。作業(yè)寬放時間包括作業(yè)單位與作業(yè)地點(diǎn)間往返、等待垃圾裝卸、加油及往返等時間。生理需要和休息寬放時間是工作班內(nèi)滿足個人生理需要以及為消除過分緊張與勞累所必需的短暫休息時間，包括作業(yè)人員如廁及往返、短暫休息、輪流用餐等時間。從時間構(gòu)成可以看出，北京市環(huán)衛(wèi)作業(yè)勞動定額的編制充分考慮了作業(yè)人員的合法權(quán)益。決定勞動定額的兩個因素是作業(yè)時間和作業(yè)速度，作業(yè)速度主要由路況決定，難以改變，可以通過加強(qiáng)管理，減少輔助作業(yè)時間和作業(yè)寬放時間，提升作業(yè)時間，提高勞動效率。

四、實(shí)施預(yù)算定額管理的作用

（一）控制成本

國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）明確指出，“提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平和預(yù)算透明度”。環(huán)衛(wèi)作業(yè)預(yù)算定額是環(huán)衛(wèi)作業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的依據(jù)，也是編制環(huán)衛(wèi)作業(yè)招標(biāo)標(biāo)底和投標(biāo)報(bào)價的參考，各項(xiàng)作業(yè)費(fèi)用更加明確，是環(huán)衛(wèi)作業(yè)預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化的體現(xiàn)，不僅可以解決環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)用糾紛問題，也可起到控制成本、降低費(fèi)用支出的作用。管理和作業(yè)單位可以根據(jù)定額確定人工、物料等需求量，結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢、市場情況、財(cái)政水平等確定人員工資和物料價格等，從而確定成本控制目標(biāo)。

（二）支撐環(huán)衛(wèi)體制改革

合理核算作業(yè)費(fèi)用及作業(yè)人員和作業(yè)車輛需求是環(huán)衛(wèi)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，環(huán)衛(wèi)預(yù)算定額可為測算工作提供有力支撐。實(shí)施預(yù)算定額管理不僅為推進(jìn)環(huán)衛(wèi)體制改革，環(huán)衛(wèi)作業(yè)專業(yè)化、市場化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是依法治國在環(huán)衛(wèi)行業(yè)的具體體現(xiàn)，是推進(jìn)環(huán)衛(wèi)行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。

（三）規(guī)范企業(yè)用工行為

嚴(yán)格按照《中華人民共和國勞動法》《勞動合同法》《中華人民共和國道路交通安全法》《工時消耗分類、代號和標(biāo)準(zhǔn)時間構(gòu)成》（GB/T 14163-2009）等國家法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)編制，是作業(yè)單位組織和指揮生產(chǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部管理和核算的依據(jù)，可以正確引導(dǎo)環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展，規(guī)范行業(yè)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及人工工作量，從而規(guī)范企業(yè)用工行為，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，減少勞動糾紛，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員工作積極性。

五、提升預(yù)算定額管理的幾點(diǎn)思考

（一）構(gòu)建完善的體系運(yùn)行機(jī)制

預(yù)算定額管理包括指標(biāo)的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)的建立及標(biāo)準(zhǔn)的修訂等方面。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）明確指出，“加強(qiáng)對項(xiàng)目執(zhí)行情況的分析和結(jié)果運(yùn)用，將科學(xué)合理的實(shí)際執(zhí)行情況作為制定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)”。因此，為確保預(yù)算定額管理有序運(yùn)轉(zhuǎn)，需結(jié)合實(shí)際構(gòu)建完善的體系運(yùn)行機(jī)制。一是建立預(yù)算定額執(zhí)行情況的分析機(jī)制。預(yù)算定額作為單位的管理工具，應(yīng)充分發(fā)揮其成本費(fèi)用管控作用，而不是僅運(yùn)用在費(fèi)用審核和預(yù)算編制方面?？梢酝ㄟ^定期橫向和縱向?qū)?biāo)分析各單位優(yōu)勢和劣勢，確定管理提升的目標(biāo)，指導(dǎo)定額管理的方向。二是建立預(yù)算定額的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。對建立的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施定期評估，結(jié)合環(huán)境衛(wèi)生發(fā)展情況，定期調(diào)整和完善，保持各項(xiàng)定額的合理性和可行性，確保各項(xiàng)定額符合單位管理實(shí)際。

（二）構(gòu)建預(yù)算定額管理信息化系統(tǒng)

預(yù)算定額管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，涉及定額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、預(yù)算編制、數(shù)據(jù)采集維護(hù)、實(shí)際執(zhí)行和分析，以及成本費(fèi)用過程管控，觸及行業(yè)各業(yè)務(wù)流程，信息范圍廣，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度高，工作強(qiáng)度大。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）明確指出，“用信息化手段支撐中央和地方預(yù)算管理”。因此，構(gòu)建預(yù)算定額管理系統(tǒng)，充分利用和借助信息化管理平臺，將預(yù)算定額管理融入全面預(yù)算管理工作中十分必要。一是利用信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算定額應(yīng)用，提高預(yù)算編制工作效率，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理工作規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和透明化。二是利用信息化系統(tǒng)采集作業(yè)單位運(yùn)行數(shù)據(jù)，用以指導(dǎo)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定，開展預(yù)算執(zhí)行分析和管理考核評價。三是利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)實(shí)現(xiàn)各方價格信息的共享和聯(lián)動，建立適應(yīng)新材料、新技術(shù)和新工藝變化的人工、物料等價格的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（三）提高勞動效率，降低作業(yè)成本

“降本增效”是行業(yè)科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，降低作業(yè)成本是目標(biāo)，提高勞動效率才是降低作業(yè)成本的根本。在定額編制中，影響勞動效率的因素主要有五個方面“人、料、機(jī)、法、環(huán)”。“人”指作業(yè)人員;“料”指加工制造產(chǎn)品的原材料，在我們行業(yè)指作業(yè)對象，如生活垃圾、城市道路等;“機(jī)”指作業(yè)人員用的工具、車輛、機(jī)械設(shè)備;“法”指作業(yè)方法;“環(huán)”指作業(yè)環(huán)境。對于作業(yè)單位來說，可以通過培訓(xùn)提高作業(yè)人員的技能水平，但對于勞動效率的提高是有限的，因?yàn)樽鳂I(yè)對象，如生活垃圾品類、道路狀況等，作業(yè)單位難以改變。但可通過提升車輛裝載能力，改進(jìn)作業(yè)工藝，加強(qiáng)組織管理，改善作業(yè)方法和作業(yè)環(huán)境，減少作業(yè)排隊(duì)時間和垃圾裝載時間，提高勞動效率。

作者簡介：

張艷敏（1977—），女，河北衡水人，北京市環(huán)境衛(wèi)生管理事物中心高級工程師，研究方向：環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)定額管理;

高著平（1984—），山西柳林人，北京市環(huán)境衛(wèi)生管理事務(wù)中心七級職員，研究方向：環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)定額管理與環(huán)衛(wèi)作業(yè)數(shù)據(jù)分析;

代鑫（1987—），河南駐馬店人，北京市環(huán)境衛(wèi)生管理事務(wù)中心八級職員，研究方向：環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)定額管理;

張姍（1995—），女，北京人，北京市環(huán)境衛(wèi)生管理事務(wù)中心九級職員，研究方向：環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)定額管理。