美國建立“印太經(jīng)濟框架”意欲何為

蘇慶義

2022年5月23日，美國總統(tǒng)拜登在日本東京訪問期間，宣布啟動“印太經(jīng)濟繁榮框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF）。該框架也被稱為“印太經(jīng)濟框架”，創(chuàng)始成員國包括美國、日本、澳大利亞、印度、新西蘭、韓國、文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南等13個國家。就在IPEF宣布啟動的第三天，太平洋島國——斐濟也宣布加入，成為該框架的第14個創(chuàng)始成員國。6月11日，利用在日內(nèi)瓦參加世界貿(mào)易組織（WTO）第12屆貿(mào)易部長會議的機會，美國和其他13個IPEF成員國代表在巴黎舉行非正式會議，初步討論IPEF的愿景和內(nèi)容。7月13～14日，IPEF成員國在新加坡舉行首次高級官員和專家會議。7月26～27日，IPEF成員國舉行了經(jīng)貿(mào)部長級視頻會議。

IPEF是拜登政府欲為其所謂“印太戰(zhàn)略”打造的經(jīng)濟支柱，具有明顯的排他性。IPEF與自由貿(mào)易協(xié)定究竟有什么區(qū)別？美國為什么要建立這樣一個框架？

IPEF的四大支柱

IPEF目前仍處于設想階段。根據(jù)美國公布的內(nèi)容，IPEF致力于構建所謂緊密、堅韌、清潔、公平的經(jīng)濟，這四大目標構成了IPEF的四大支柱。

緊密經(jīng)濟（Connected Economy，互聯(lián)經(jīng)濟）是指加強成員國在國際貿(mào)易領域的合作，制定高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，使得成員國之間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系更加緊密。它具體包括：加強數(shù)字經(jīng)濟合作，制定數(shù)字經(jīng)濟、勞工和環(huán)境的規(guī)則，推動貿(mào)易便利化，增強透明度和建立企業(yè)責任。

堅韌經(jīng)濟（Resilient Economy，彈性經(jīng)濟）是指提升供應鏈的韌性，降低供應鏈沖擊給各國經(jīng)濟帶來的損失，具體包括：建立供應鏈預警系統(tǒng)，摸底關鍵礦物供應鏈的供給分布，改善關鍵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈的可追溯性，合作推進生產(chǎn)的多樣化布局。

清潔經(jīng)濟（Clean Economy） 是指采取行動應對氣候變化，在可再生能源、碳排放、能效標準、遏制甲烷排放的新措施等方面加強合作，使得空氣更加清潔。

公平經(jīng)濟（Fair Economy）是指加強稅收和反腐敗領域的合作。稅收合作是指通過協(xié)商，縮小各成員國的稅率差距，從而避免跨國公司進行避稅操作，防止本國資本外流。反腐敗領域的合作具有類似的道理。

緊密經(jīng)濟是IPEF的第一大支柱，主要涉及成員國在國際貿(mào)易領域的合作，因而由美國貿(mào)易代表辦公室負責推進。其他三大支柱——堅韌經(jīng)濟、清潔經(jīng)濟、公平經(jīng)濟，則由美國商務部負責推進。

不同于自貿(mào)協(xié)定

從協(xié)定性質(zhì)來看，IPEF與傳統(tǒng)的自貿(mào)協(xié)定之間的區(qū)別是很明顯的。從理論基礎來看，自貿(mào)協(xié)定基于比較優(yōu)勢理論，推行貿(mào)易自由化，屬于市場的效率導向;IPEF基于戰(zhàn)略性貿(mào)易理論，重視政府合作，屬于國家的安全導向。從協(xié)定內(nèi)容來看，自貿(mào)協(xié)定通常包括市場準入和規(guī)則談判兩個部分，屬于“大而全”的協(xié)定;IPEF只有規(guī)則談判，不包括貨物貿(mào)易、服務投資、政府采購等市場準入談判，屬于“小而靈”的協(xié)定，但IPEF的規(guī)則談判超出了自貿(mào)協(xié)定的范圍。從合作的產(chǎn)業(yè)看，自貿(mào)協(xié)定是通常的產(chǎn)業(yè)合作，一般屬于完全競爭和壟斷競爭的市場結構;IPEF主要是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的合作，一般屬于寡頭壟斷市場結構（介于完全壟斷和壟斷競爭之間，由少數(shù)幾家大企業(yè)控制市場）。從談判形式來看，自貿(mào)協(xié)定屬于一攬子談判;IPEF則是采取分模塊談判的形式，四大支柱分屬四個協(xié)定，各創(chuàng)始成員國可以有選擇地加入。從協(xié)定的批準和約束力來看，自貿(mào)協(xié)定在各國領導人簽署后，需要國內(nèi)的立法機構批準，約束力較強;IPEF在美國以行政令推動，只需總統(tǒng)簽字，不需要國會批準，其他成員應該也不需要走類似自貿(mào)協(xié)定那樣的國內(nèi)批準程序，因此IPEF的約束力有限。

服務于整個“印太戰(zhàn)略”

IPEF作為美國“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟支柱，服務于整個“印太戰(zhàn)略”。隨著中國經(jīng)濟實力的日益提升，中美競爭不可避免地上升為決定未來國際局勢發(fā)展的關鍵因素。2021年底，美國芝加哥大學政治學教授、《大國政治的悲劇》一書作者約翰·米爾斯海默在《外交事務》雜志發(fā)表文章，稱中美競爭不可避免，其原因在于推動中美競爭的力量是結構性的，即處于頂端的超級大國不會讓另一個超級大國崛起。中美競爭的領域包括政治、經(jīng)濟、軍事、外交等。從經(jīng)濟領域來看，中美競爭的目標是特定的，美國是要在中國經(jīng)濟實力將要“挑戰(zhàn)”美國之時，極力保住其作為世界第一大經(jīng)濟體的地位，并確保中國至少在中短期無力“挑戰(zhàn)”美國的地位。

2022年5月23日，美國總統(tǒng)拜登、日本首相岸田文雄和印度總理莫迪在日本東京出席“印太經(jīng)濟框架”啟動活動。

美國為了保住世界第一大經(jīng)濟體的地位，一方面需要推動自身的經(jīng)濟發(fā)展，另一方面則必須想方設法拖住中國追趕的步伐，從而保持中美經(jīng)濟實力的差距。“印太戰(zhàn)略”作為拜登政府對外政策的重點，其目的就在于應對中美競爭。該戰(zhàn)略地緣政治屬性明顯，這使得一些不愿意在中美之間選邊站隊的國家對此持保留態(tài)度。因此，為了實現(xiàn)美國的意圖，拜登政府急需創(chuàng)立一個經(jīng)濟框架吸引部分國家加入“印太戰(zhàn)略”，這是美國出臺IPEF的初衷。而在一些國家眼中，加入一個經(jīng)濟協(xié)定則不意味著明確的選邊站隊。此外，在美國看來，“印太戰(zhàn)略”也確實需要經(jīng)濟層面的合作作為支撐。

美國的戰(zhàn)略意圖也體現(xiàn)在IPEF的幾大支柱中。

美國構建緊密經(jīng)濟的目的在于，在重點領域（數(shù)字經(jīng)濟、勞工和環(huán)境）制定高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，促進自身外貿(mào)和經(jīng)濟發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟作為各國未來競爭的新興重點領域，其規(guī)則的制定直接關系各國數(shù)字經(jīng)濟的競爭力。數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則既是WTO正在熱議的議題，也是高標準自貿(mào)協(xié)定的重點章節(jié)。IPEF提出要在數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)本地化上建立標準和規(guī)則，以確保合作伙伴能夠抓住機會，解決數(shù)字經(jīng)濟中存在的問題。美國充分認識到，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則制定是地緣政治競爭的關鍵組成部分，如果美國不能在數(shù)字經(jīng)濟領域制定新的國際規(guī)則，就可能被中國取而代之。因此，美國的意圖很明確，就是要通過制定規(guī)則，掌握數(shù)字經(jīng)濟的主導權和制高點。而制定更加嚴格的勞工和環(huán)境標準是近些年美國一直在推動的。美國認為，較為“寬松”的勞工和環(huán)境標準是一些國家競爭力間接提升的重要原因。嚴格勞工和環(huán)境標準，將會抑制這些國家的競爭力，符合美國的利益。此外，美國還希望通過IPEF促進成員國之間的貿(mào)易便利化。由于美國降關稅的空間較小，要價能力有限，只能在提升貿(mào)易便利化水平上多做文章。除上述規(guī)則外，不排除美國會利用IPEF在國有企業(yè)、補貼、知識產(chǎn)權等領域建立規(guī)則的可能性。美國在各領域建立高標準規(guī)則，無非是欲借此增加中國經(jīng)濟發(fā)展的成本，為中國經(jīng)濟發(fā)展制造更多障礙，從而打壓中國經(jīng)濟發(fā)展的勢頭。

美國構建所謂堅韌經(jīng)濟的目的是想保障其供應鏈的“穩(wěn)定”和“安全”。中美經(jīng)貿(mào)摩擦、新冠疫情、烏克蘭危機均對全球供應鏈帶來一定程度的沖擊，各國充分意識到保障供應鏈穩(wěn)定和安全的重要性。但IPEF將全球供應鏈的重要參與者中國排除在外，推動與中國供應鏈“脫鉤”基礎上的排他性合作，其意圖十分明顯。美國一方面試圖降低對中國的依賴來提升所謂“供應鏈安全”，另一方面則通過加強與其他國家的合作來保障其所想要的“供應鏈穩(wěn)定”，這種做法不但難以保障美國供應鏈的“安全”和“穩(wěn)定”，反而會攪亂全球供應鏈體系，加劇本已十分嚴重的供應鏈危機。

美國構建清潔經(jīng)濟的目的是欲在應對氣候變化所需的新技術方面贏得先機。清潔經(jīng)濟包括兩個方面：一是制定具有約束力的碳排放目標，二是尋求可再生能源的技術合作。應對氣候變化最有效的方式是在可再生能源領域尋求突破。在烏克蘭危機造成傳統(tǒng)能源危機的情況下，可再生能源產(chǎn)業(yè)的重要性更加凸顯?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)是中美等國家競爭的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之一。在該領域，美國可能通過制定標準來強化IPEF成員國之間的合作，并將標準推廣到IPEF之外，以此排斥中國的可再生能源產(chǎn)品。2022年，哈佛大學國際政治學教授格雷厄姆·艾利森在一份報告中對中美經(jīng)濟競爭趨勢做了初步展望。在這份報告中，格雷厄姆·艾利森指出，中國的可再生能源產(chǎn)品在世界上占比很高，他形象地將其總結為“綠色能源都是紅色的”。艾利森在這份報告中透露出他對美國在可再生能源領域可能落后于中國的憂慮。預計未來中美在該領域的競爭或將更加激烈。

美國構建所謂公平經(jīng)濟的目的在于促進美國本國公司對國內(nèi)的投資。為了促進資本回流，稅收和反腐敗領域是近年來美國倡導重點合作的領域。2008年國際金融危機之后，許多國家也越來越對跨國公司的避稅行為感到不滿，二十國集團（G20）早在2013年就希望對全球稅收系統(tǒng)進行調(diào)整，卻一直未能如愿。在2021年10月舉行的G20峰會上，G20成員國領導人宣布支持經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）牽頭達成的15%全球最低企業(yè)稅率協(xié)議，并希望協(xié)議在2023年生效。鑒于國際上在該領域的合作已經(jīng)有良好的基礎，預計IPEF也有可能在這方面取得突破。

IPEF的四大目標構成了其四大支柱，除第四大支柱外，前三大支柱都有明顯針對中國的意圖。第一大支柱緊密經(jīng)濟和第三大支柱清潔經(jīng)濟的目的是尋求在數(shù)字經(jīng)濟、可再生能源等領域制定規(guī)則、建立標準，將中國排除在外。第二大支柱堅韌經(jīng)濟則試圖建立排除中國的供應鏈體系?？傊琁PEF是美國刻意打造的排斥中國的經(jīng)濟框架，其目的在于重構全球的經(jīng)濟體系，達到遏制中國經(jīng)濟發(fā)展的勢頭，以便在中美經(jīng)濟競爭中勝出。美國認為，中國是全球化和現(xiàn)行國際經(jīng)濟體系的受益者，為了遲滯中國經(jīng)濟的發(fā)展，美國不惜從全球化的倡導者變成了全球化的破壞者，試圖以價值觀為幌子，建立排斥中國的平行體系。IPEF可謂是美國這一戰(zhàn)略思維的具體體現(xiàn)。

前景如何

從IPEF的規(guī)?？矗琁PEF未來是否繼續(xù)吸納新成員存在不確定性。相比過去的《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP），IPEF增加了印度、韓國以及東盟的印度尼西亞、菲律賓、泰國，但沒有包括加拿大、墨西哥、智利、秘魯?shù)人膫€美州國家;東盟的老撾、柬埔寨、緬甸發(fā)展水平較低，可能暫時不會加入。IPEF是一個排斥中國加入的經(jīng)濟框架，未來預計美國也不會邀請中國加入。美國還明確表示，不會將臺灣地區(qū)納入IPEF，美臺將尋求雙邊層面的合作。美國不拉臺灣加入IPEF，主要是為了避免某些國家因為顧忌臺灣問題而拒絕加入。

從談判前景來看，由于IPEF沒有將市場準入納入其中，部分成員、尤其是東盟國家的談判動力可能會有所不足。加上數(shù)字經(jīng)濟、勞工、環(huán)境、清潔能源等領域的談判具有一定難度，IPEF取得進展的可能性較小。但在某些領域，如貿(mào)易便利化、透明度和良好的監(jiān)管實踐、企業(yè)責任、供應鏈、稅收和反腐敗等領域談判難度較小，或許會取得部分成果。

從未來的進程來看，拜登政府已經(jīng)設定要在一年半內(nèi)有所突破，這必然要求IPEF的談判節(jié)奏是相對快速的。即便在拜登政府下臺之后，美國的下屆政府也大概率會延續(xù)IPEF的合作模式，不會再談判自貿(mào)協(xié)定。這包括內(nèi)外兩方面的原因。從美國國內(nèi)看，自貿(mào)協(xié)定不僅談判速度慢，而且多數(shù)美國人認為傳統(tǒng)的自貿(mào)協(xié)定對美國不利，因此談判自貿(mào)協(xié)定很難爭取國會的支持。從國際政治的角度看，美國實力的相對衰落導致其對自貿(mào)協(xié)定談判的主導力下降，因此選擇IPEF的合作模式、縮減談判內(nèi)容是更快推進談判的方式。

20世紀90年代以來，美國從支持WTO到主導談判TPP再到構建IPEF，其合作范圍從多邊轉向區(qū)域進而轉為發(fā)展小圈子;在美國本可以選擇重返《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）時，它卻選擇建立IPEF，這或許標志著美國推動對外經(jīng)貿(mào)關系模式的轉型。

加劇中美戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的技術競爭

IPEF對中國的影響主要體現(xiàn)為美國企圖通過建立這一排他性的經(jīng)濟框架，在戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)上獲得競爭優(yōu)勢。IPEF的建立意味著美國在北美、歐洲、東亞三大區(qū)域價值鏈都建立了經(jīng)濟合作框架，形成了美國主導戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)價值鏈的閉環(huán)性合作框架——在北美有《美墨加協(xié)定》，在歐洲成立了美歐貿(mào)易和技術委員會（TTC），在東亞啟動了IPEF。TTC和IPEF都是中美在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)進行技術競爭的區(qū)域性延伸，是美國未來對外經(jīng)貿(mào)合作的新模式。這意味著除企業(yè)外，國家將在未來的全球貿(mào)易和供應鏈體系中扮演重要角色。美國認為，在與中國的競爭中，僅僅依靠企業(yè)自身參與競爭難有勝算，必須依靠政府的力量與國家間合作。未來，中美技術競爭比較激烈的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)主要包括數(shù)字經(jīng)濟、人工智能、新能源、半導體產(chǎn)業(yè)等。這些產(chǎn)業(yè)具有系統(tǒng)重要性，對國家經(jīng)濟的正外溢效應非常大。

中國應對IPEF的方案無非三種：一是建立供應鏈領域的國際規(guī)則;二是以空間換時間，改善與其他國家的政治關系并強化與其供應鏈合作;三是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的自立自強。

如果中國能在供應鏈領域，包括出口管制、制裁、供應鏈合作等方面建立多邊國際規(guī)則，并讓美國遵守之，是一種非常理想的應對方案，當然這一方案目前難度很大?，F(xiàn)階段對于中國而言，強化與主要經(jīng)濟體的政治關系、加強與其供應鏈合作仍有必要性和長期收益，能夠換得自主創(chuàng)新的時間。中國相比美國的優(yōu)勢在于制造業(yè)，在未來中美競爭加劇的態(tài)勢下，中國不僅可以加強與其他國家的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)合作，還可以加強非戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的合作。此外，技術的自立自強也是中國應對IPEF的最可靠方案。這需要構建適應新時代的新型舉國體制，中國政府應在為企業(yè)創(chuàng)造敢于自主創(chuàng)新、能夠自主創(chuàng)新的良好環(huán)境和政策氛圍上多下功夫。