“印太經(jīng)濟框架”：順利完成前景渺茫

周密

在推進“印太經(jīng)濟框架”過程中，美國政府的行為是否會造成對WTO體系的破壞，引發(fā)了人們普遍擔(dān)心。圖為2022年4月12日，尼日利亞世界貿(mào)易組織總干事奧孔喬在瑞士日內(nèi)瓦召開新聞發(fā)布會，向媒體介紹世貿(mào)組織2022～2023年的貿(mào)易預(yù)測。

“印太經(jīng)濟框架”（IPEF）是拜登政府在亞太地區(qū)重磅推出的經(jīng)濟合作框架。拜登政府試圖通過這一框架，拉攏一些與美國有共同價值觀和興趣點的國家，在與國際經(jīng)貿(mào)合作密切相關(guān)的領(lǐng)域形成共識，借此擴大美國在國際經(jīng)濟舞臺的影響力。但是，要實現(xiàn)這一目標恐怕不易。

可能導(dǎo)致成員方違背WTO承諾

首先，從機制設(shè)計上來看，在美國政治極化的背景下，拜登政府為了不受制于國會，沒有將IPEF以自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的方式予以推出，而是采取了模塊談判的形式，這使得IPEF相應(yīng)難以享受FTA相關(guān)的權(quán)利。事實上，作為全球多邊經(jīng)貿(mào)機構(gòu)，世界貿(mào)易組織（WTO）強調(diào)最惠國待遇原則，要求各成員之間不應(yīng)采取歧視性的貿(mào)易做法，也就是原則上不應(yīng)對WTO成員給予不同的待遇。但是，在WTO成立之初，WTO專門認定各成員方參與的區(qū)域貿(mào)易安排，包括區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）和FTA，可以例外處理。如果協(xié)定被認定為RTA或FTA，作為參與方的WTO成員不會因為在RTA或FTA中給予其他WTO成員特殊的優(yōu)惠（例如更低的關(guān)稅）而違反自身的承諾。然而，由于IPEF的自我界定不屬于FTA，這也就意味著IPEF如果制定了更優(yōu)惠的待遇，則可能導(dǎo)致各方對WTO承諾的違背。

其實，協(xié)定是否屬于FTA雖然由各成員方按義務(wù)向WTO秘書處通報，但其評價標準比較客觀和明確。FTA應(yīng)覆蓋較為全面而廣泛的領(lǐng)域，而不應(yīng)該僅在少數(shù)領(lǐng)域約定參與方的權(quán)利與義務(wù)。由于IPEF不涉及關(guān)稅減免，在貿(mào)易投資領(lǐng)域的關(guān)注點也相對片面，因而不太可能被WTO認定為FTA，并獲得WTO的例外待遇。

特朗普執(zhí)政時屢屢置國際規(guī)則于不顧，以維護美國利益和所謂公平貿(mào)易為由頭，采取單邊行動方式到處施壓，拜登政府上臺以后，其主要貿(mào)易官員在各個場合均表達了維護國際規(guī)則的意愿，并以此作為與歐盟等國家開展合作的基礎(chǔ)。但如果在IPEF推進過程中，拜登政府的行為造成了對多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的破壞，這不僅會改變各方對拜登政府的認識，還容易引發(fā)人們對WTO未來的擔(dān)心，打擊人們在剛剛結(jié)束的WTO第12次部長級會議（MC12）上建立起來的不多的信心。

IPEF更多體現(xiàn)美國利益，落成實際有很大難度

其次，拜登提出的IPEF缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容和參考模板，只是從美國的角度出發(fā)提出的一些想法，要把這些想法落成實際的國際貿(mào)易協(xié)定有很大難度。

如果IPEF只是喊喊口號，在權(quán)利和義務(wù)上不加以明確很容易，但這樣IPEF就變成了愿景，缺乏可操作性。要想真正實現(xiàn)IPEF提出的目標，則需要有約束力和具體的內(nèi)容，以及檢查和獎懲機制。不過這非常難，因為IPEF提出的目標只是從美國視角出發(fā)的，與其他成員的目標和利益未必一致。例如，IPEF頗具雄心地提出要各方在供應(yīng)鏈領(lǐng)域做出全球首個承諾，以增強經(jīng)濟的韌性，并保護美國家庭不因供給終端的變化而受價格高漲的沖擊。按照這一表述，“印太經(jīng)濟框架”仿佛變成了“保護美國利益”的框架。為了實現(xiàn)這一目標，推出的相關(guān)舉措倒是很實——建立早期預(yù)警系統(tǒng)，繪制關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的地圖，提高主要部門的可追溯性，并合作推進生產(chǎn)的多樣化布局——只是不知道關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈、主要部門等是不是都以美國為主，從美國視角加以判定？更不知道其他國家是否同樣需要這些礦產(chǎn)資源，且在美國短缺的時候愿意以便宜的價格向它提供？

再如，IPEF確立了實現(xiàn)經(jīng)濟相互連接的目標，包括追求數(shù)字經(jīng)濟的高標準互聯(lián)互通，在跨境數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)本地化存儲上確定規(guī)則等，但這一目標與IPEF的多數(shù)成員的國內(nèi)法律法規(guī)和市場態(tài)度并不相符。比如韓國雖然未對跨境數(shù)據(jù)流動采取否定的態(tài)度，但它在2020年至2021年間連續(xù)三次修訂《個人信息保護法》，以強化個人信息保護，其關(guān)切點顯然與美國不同。作為IPEF機制中經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的國家尚且如此，其他發(fā)展中經(jīng)濟體對跨境數(shù)據(jù)流動對本國經(jīng)濟和企業(yè)沖擊的擔(dān)憂可能更為嚴重。如果要實現(xiàn)美國所提出的目標，各國就需要在推動協(xié)定談判的同時完成國內(nèi)的立法修訂或進行新的立法，而這一措施可能會在各國國內(nèi)遭遇反對。

效力和時效期讓人擔(dān)憂

正是上述原因，決定了IPEF的未來很難樂觀。拜登政府或許吸取了奧巴馬政府當(dāng)年推動《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的教訓(xùn)，想用不那么實在的協(xié)定打馬虎眼，給予參與方更多的靈活度。但在IPEF各成員方實際利益并不一致甚至對立的情況下，協(xié)定恐怕很難達成。

即便經(jīng)過千難萬險各方終于達成協(xié)定，其效力和時效期也并不讓人放心。協(xié)定不通過立法機構(gòu)的審核，意味著其效力只由行政令提供保障和支持，這使得參與談判的政府任期對協(xié)議的有效期將產(chǎn)生決定性影響。拜登政府的首屆任期擬于兩年后結(jié)束，其他國家本屆政府任期甚至可能更早結(jié)束，這就提出了一個非常實際的問題：如果下屆政府上臺，這一協(xié)議還是否有效？

一段時間以來，全球經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)明顯上升，不少國家的社會壓力進一步增大，這給一些國家反對黨上臺提供了更多空間。在經(jīng)濟下行期，政府換屆的概率往往更高，這種變化會進一步縮短依賴于行政令I(lǐng)PEF的壽命。