李淑一 李政

摘要：農(nóng)業(yè)機(jī)械化是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志與內(nèi)容。本文通過(guò)梳理2004年以來(lái)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展系列政策，從直接效應(yīng)和間接效應(yīng)兩個(gè)方面分析了財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策效果，探尋影響農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展政策存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出建立健全財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化綜合體系、促進(jìn)農(nóng)機(jī)政策切實(shí)落地見(jiàn)效、精準(zhǔn)科學(xué)施行農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策、理順財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的管理機(jī)制等政策建議，以期為財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供決策參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)機(jī)械化 政策梳理 現(xiàn)有成效 政策建議

一、財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策沿革與成效

（一）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策沿革

財(cái)政政策支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展，是農(nóng)業(yè)支持政策體系的重要部分。新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前是財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的起步階段，我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)以機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)用電補(bǔ)貼等財(cái)政補(bǔ)貼政策，在一定范圍內(nèi)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展；改革開(kāi)放后，財(cái)政政策側(cè)重于主要農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)補(bǔ)貼，直到2004年前，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策都處于形成階段。

2004年以《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)促進(jìn)法）為標(biāo)志，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策進(jìn)入新階段，形成了以促進(jìn)法、各年中央一號(hào)文件、各年農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施方案為主的財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策基礎(chǔ)。其中，促進(jìn)法將財(cái)政支持政策作為支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的重要舉措，明確可采取農(nóng)業(yè)機(jī)械研發(fā)稅收優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)作業(yè)服務(wù)收入稅收優(yōu)惠等扶持措施，是財(cái)政促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的法律基礎(chǔ)。各年的中央一號(hào)文件及農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施方案，是在促進(jìn)法基礎(chǔ)上、結(jié)合當(dāng)年農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼調(diào)整規(guī)劃出臺(tái)的具體文件/方案，對(duì)財(cái)政支持的對(duì)象、內(nèi)容、方式等作出了具體的規(guī)范。具體財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策歷程如表1所示。

2004年，我國(guó)頒布了農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法，宣布實(shí)施糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等政策，且支持地區(qū)、支持對(duì)象無(wú)差異，政策由間接補(bǔ)貼開(kāi)始轉(zhuǎn)向直補(bǔ)；2005年，除在上年基礎(chǔ)上擴(kuò)大支持范圍外，首次對(duì)約800個(gè)產(chǎn)糧大縣給予專(zhuān)門(mén)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)；2006年，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的規(guī)模由原來(lái)的500個(gè)縣擴(kuò)大為 1126個(gè)，且增加了農(nóng)機(jī)購(gòu)置的資金規(guī)模、完善了資金監(jiān)管的使用規(guī)范；2007年則在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼擴(kuò)大，具體包括實(shí)施地區(qū)、補(bǔ)貼機(jī)具種類(lèi)、補(bǔ)貼范圍、縣均投入、單機(jī)補(bǔ)貼額度等五方面；2009年，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大為全國(guó)的農(nóng)牧縣，購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼資金由2008的44.9億元增至129.2億元，基于此，此后年份也增加了農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策信息公開(kāi)、實(shí)施監(jiān)管等措施，保障了財(cái)政資金的有效使用；2012年重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝、農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展，包括農(nóng)機(jī)的社會(huì)化服務(wù)、農(nóng)機(jī)的工業(yè)創(chuàng)新制造能力，強(qiáng)調(diào)農(nóng)機(jī)工業(yè)的快好發(fā)展；2015-2017年，強(qiáng)調(diào)農(nóng)機(jī)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制作用，認(rèn)為要在市場(chǎng)思維下實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼雙方對(duì)接；2018- 2020年，推出了農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)政策；2021-2023年，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了支持農(nóng)機(jī)的科技自主創(chuàng)新。

從2004年促進(jìn)法頒布后，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼作為財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的重要手段之一，發(fā)揮了積極的政策作用。在2004-2020年間，中央財(cái)政累計(jì)投入購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼2385億元，受益農(nóng)戶(hù)逾3800多萬(wàn)，補(bǔ)貼購(gòu)置各類(lèi)農(nóng)機(jī)具逾4864萬(wàn)臺(tái)（套），為我國(guó)由人力畜力為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向機(jī)械為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了資金支持，具體農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼情況如表2所示。可以看出，中央農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼在2015年前呈不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)， 2016年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出，新階段農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼“縮范圍、控定額”的新思路，中央農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼有所減少，但整體穩(wěn)定在較高的扶持?jǐn)?shù)額。

（二）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策效果

1.財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策效應(yīng)的分析框架

本文從直接效應(yīng)和間接效應(yīng)兩個(gè)方面分析財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策效果，具體分析思路如圖1所示。直接效應(yīng)主要是分析政策對(duì)農(nóng)機(jī)裝備、農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的直接影響，具體包括農(nóng)用拖拉機(jī)（臺(tái)）、聯(lián)合收割機(jī)（臺(tái)）、農(nóng)業(yè)耕種收綜合機(jī)械化率（%）、農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力（億千瓦）等指標(biāo)。間接效應(yīng)主要是分析政策對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的間接影響，具體包括糧食作物總產(chǎn)量（萬(wàn)噸）、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力（萬(wàn)人）、糧食作物勞均播種面積（公頃/人）、農(nóng)作物勞均播種面積（公頃/人）、農(nóng)民人均可支配收入（元）、農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出（元）、農(nóng)機(jī)規(guī)模以上企業(yè)（家）、農(nóng)機(jī)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入（億元）等指標(biāo)。

2.財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策效應(yīng)

2004—2020年，財(cái)政在對(duì)農(nóng)機(jī)購(gòu)置方面的扶持，表現(xiàn)為既兼顧了普通農(nóng)機(jī)的補(bǔ)貼，我國(guó)農(nóng)用拖拉機(jī)購(gòu)置臺(tái)數(shù)在增長(zhǎng)中逐漸趨于穩(wěn)定，近十年均保持在2000多萬(wàn)臺(tái)的水平；又鼓勵(lì)了具有多功能性的智能化農(nóng)機(jī)的發(fā)展，例如聯(lián)合收割機(jī)的臺(tái)數(shù)不斷增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力的發(fā)展在增長(zhǎng)中趨于穩(wěn)定。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的成效顯著，據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的以農(nóng)業(yè)耕種收綜合機(jī)械化率為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，目前農(nóng)業(yè)耕種收綜合機(jī)械化率由2004年的34.3%增至2007年的42.5%、2019年的70.0%，我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化于2007年跨入中級(jí)階段（超40%）、2019年后跨入高級(jí)階段（超70%），財(cái)政支持下的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不斷提高。全國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化基本情況具體如圖2所示。

2004—2020年，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化中農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)為糧食作物產(chǎn)出效應(yīng)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移效應(yīng)，具體的勞均播種、農(nóng)戶(hù)及農(nóng)機(jī)企業(yè)基本情況如表3、圖3所示。期間，糧食作物總產(chǎn)量不斷增加，由2004年的46946.9萬(wàn)噸逐漸增加至2020年的66949.2萬(wàn)噸，由于農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的不斷提高，糧食作物勞均播種面積與農(nóng)作物勞均播種面積也在不斷增加。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口呈降低趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)的機(jī)械化使得更多農(nóng)民從田地中解放出來(lái)，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

2004—2020年，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益表現(xiàn)為農(nóng)民的收入效應(yīng)、農(nóng)機(jī)企業(yè)的規(guī)模與營(yíng)收增長(zhǎng)效應(yīng)，具體的財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益情況如圖4所示。農(nóng)村居民人均可支配收入持續(xù)增長(zhǎng)，由2004年的2936.4元增至2020年的17131.5元，人均可支配收入增長(zhǎng)幅度近六倍，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出也不斷增長(zhǎng)，增幅略低于人均可支配收入?？梢?jiàn)，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的農(nóng)民增收效應(yīng)明顯，為農(nóng)民生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供了有益的資金支持。

2011—2020年，農(nóng)機(jī)規(guī)模以上企業(yè)的規(guī)模與主營(yíng)業(yè)務(wù)收入呈階段式變化，2011—2017年，農(nóng)機(jī)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量不斷增加，農(nóng)機(jī)企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入也呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2018年農(nóng)機(jī)規(guī)模以上企業(yè)的規(guī)模和主營(yíng)業(yè)務(wù)收入驟降，隨后有逐漸緩和趨勢(shì)。值得注意的是，2018年及以后由于我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展開(kāi)始由中級(jí)階段開(kāi)始跨入高級(jí)階段，農(nóng)機(jī)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“空窗期”，基礎(chǔ)的農(nóng)機(jī)產(chǎn)品趨于飽和、產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象普遍，亟須提高農(nóng)機(jī)研發(fā)水平，以適應(yīng)高級(jí)階段農(nóng)機(jī)市場(chǎng)需求。國(guó)務(wù)院隨即出臺(tái)了2018年國(guó)發(fā)42號(hào)文，指出要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，財(cái)政部等部門(mén)在落實(shí)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼最新政策的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金管理，確保資金能夠及時(shí)到達(dá)農(nóng)民賬戶(hù)。

二、財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化現(xiàn)存的問(wèn)題

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化領(lǐng)域的財(cái)政投入力度有所加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化領(lǐng)域的良性態(tài)勢(shì)顯著，但相對(duì)于財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)政策而言，存在著財(cái)政支持補(bǔ)貼來(lái)源單一、各地對(duì)于農(nóng)機(jī)財(cái)政支持機(jī)制有待優(yōu)化、對(duì)于農(nóng)機(jī)的財(cái)政投入在結(jié)構(gòu)和投入方式及監(jiān)管方面等一系列問(wèn)題，都在一定程度地影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化領(lǐng)域財(cái)政投入的效率。

（一）財(cái)政支持補(bǔ)貼來(lái)源單一

當(dāng)前，在全球新冠疫情的背景下，伴隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大，部分地方的財(cái)政存在困難，財(cái)政吃緊信號(hào)頻發(fā)，導(dǎo)致中央與地方農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼不均，產(chǎn)生了地方政府財(cái)政配套補(bǔ)貼資金不足，用于支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的資金逐步呈現(xiàn)出過(guò)分依賴(lài)于中央財(cái)政的局面。自2004年以來(lái)，中央農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼總額為2385億元，是地方補(bǔ)貼的近13倍，事實(shí)上，2014年后，各級(jí)政府在全面貫徹執(zhí)行上級(jí)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策時(shí)，常常面臨因地方財(cái)政困難導(dǎo)致的配套資金不到位的情況，僅依靠中央財(cái)政補(bǔ)貼，直接影響到財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的資金使用效率。中央配套資金及時(shí)性與結(jié)構(gòu)的科學(xué)性有待加強(qiáng)，相關(guān)政策的有效落地亟待基層政府保障，補(bǔ)助方面力度疲軟、手段單一，一定程度上降低了農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)的積極性。

（二）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化模式有待優(yōu)化

財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的現(xiàn)行模式存在規(guī)范性欠缺。一方面，部分地方財(cái)政給予農(nóng)機(jī)的補(bǔ)貼被漲價(jià)部分稀釋?zhuān)町a(chǎn)品補(bǔ)貼價(jià)普遍高于市場(chǎng)價(jià)，同類(lèi)產(chǎn)品各省市之間價(jià)格差異明顯，易造成農(nóng)機(jī)倒賣(mài)現(xiàn)象。在農(nóng)機(jī)的購(gòu)置中一定程度上存在“擠出效應(yīng)”，大中型農(nóng)機(jī)具價(jià)格普遍較高且是農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼主要覆蓋機(jī)型，因而經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作組織更容易享受到政策補(bǔ)貼，相關(guān)購(gòu)置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼減少了這部分企業(yè)或組織購(gòu)置成本，起到“錦上添花”的作用；普通農(nóng)戶(hù)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上無(wú)法與規(guī)模性企業(yè)或組織競(jìng)爭(zhēng)抗衡，無(wú)力負(fù)擔(dān)高昂的購(gòu)機(jī)價(jià)格，常常會(huì)被擠出補(bǔ)貼的門(mén)檻，且大部分農(nóng)戶(hù)因經(jīng)濟(jì)原因或?qū)嶋H需求亟需購(gòu)置的小型機(jī)具未在補(bǔ)貼名單中，未能享受購(gòu)置補(bǔ)貼；此外，農(nóng)戶(hù)由于自身議價(jià)能力低，也同時(shí)面臨著由于供應(yīng)商壟斷導(dǎo)致的購(gòu)機(jī)選擇范圍縮小問(wèn)題。另一方面，現(xiàn)行補(bǔ)貼政策允許各地方在中央補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上另外累加補(bǔ)貼額，定額補(bǔ)貼造成高性能農(nóng)業(yè)機(jī)械無(wú)法普及推廣，部分地區(qū)累加補(bǔ)貼額過(guò)高，部分機(jī)型依據(jù)享受?chē)?guó)家農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的同類(lèi)型機(jī)具補(bǔ)貼額的1.6倍進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織享受補(bǔ)貼最高可達(dá)20萬(wàn)元，再加之地方補(bǔ)貼資金的限制，各地政府對(duì)產(chǎn)品范圍及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定往往具有指標(biāo)性，且部分市縣級(jí)補(bǔ)貼操作規(guī)范性欠缺，降低了補(bǔ)貼的使用效率，也易存在企業(yè)傾向于分配更多的資源用于政府尋租，企業(yè)較少承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，消極影響農(nóng)業(yè)機(jī)械化良性發(fā)展。

（三）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的精準(zhǔn)性及指向性不強(qiáng)

目前，國(guó)家及省級(jí)政府制定的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼產(chǎn)品名錄對(duì)于發(fā)展水平和自然條件的情況考慮不甚全面，補(bǔ)貼重點(diǎn)不突出。一方面補(bǔ)貼機(jī)型少，范圍不夠?qū)挿海蛇x機(jī)型單一，對(duì)主要示范推廣農(nóng)機(jī)拉動(dòng)力存在不足。例如個(gè)別北方糧食種植大省，作物收獲機(jī)械、小型農(nóng)產(chǎn)品加工機(jī)械也是農(nóng)機(jī)推廣工作的重點(diǎn)，但由于補(bǔ)貼力度小，國(guó)家農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼產(chǎn)品目錄內(nèi)的農(nóng)機(jī)主要以大中型為主，如農(nóng)業(yè)排灌機(jī)械等，農(nóng)民購(gòu)機(jī)投入大且獲取收益周期長(zhǎng)，使得農(nóng)民購(gòu)置大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械存在實(shí)際困難；又如山地丘陵地帶，果園耕種需要的履帶式農(nóng)機(jī)需求較大，但因補(bǔ)貼目錄受限、補(bǔ)貼相對(duì)較低，使得農(nóng)機(jī)推廣工作難以落到實(shí)處。另一方面，同類(lèi)同檔統(tǒng)一額度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，現(xiàn)行政策中補(bǔ)貼機(jī)具的范圍較為寬泛，精準(zhǔn)性及指向性欠缺，很多低端及非重點(diǎn)的產(chǎn)品仍然享有補(bǔ)貼資質(zhì)，造成低價(jià)格、低質(zhì)量的產(chǎn)品比同類(lèi)同檔中的其他優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品更受到銷(xiāo)售市場(chǎng)的青睞，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制失靈，較難對(duì)農(nóng)機(jī)制造企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生激勵(lì)，企業(yè)農(nóng)機(jī)的研究與試驗(yàn)發(fā)展支出減少。以上市公司威馬農(nóng)機(jī)股份有限公司為例，2019年至2021年，威馬農(nóng)機(jī)的公司研發(fā)費(fèi)用率分別為1.94%、1.42%和1.76%，主要為研發(fā)人員職工薪酬、物料消耗、研發(fā)用長(zhǎng)期資產(chǎn)折舊攤銷(xiāo)等，大幅低于同行業(yè)可比公司平均水平3.95%、3.82%和3.35%，而從整體來(lái)看，全行業(yè)研發(fā)與技術(shù)創(chuàng)新投入比例下行的問(wèn)題也不容小視。

（四）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的監(jiān)管機(jī)制有待健全

由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，統(tǒng)計(jì)也往往存在著滯后性，加之財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的投資效益要求較低，導(dǎo)致了相關(guān)資金的使用效益較低。一方面，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化資金信息公開(kāi)不全面，基層不能有效、及時(shí)且全面地獲得相關(guān)補(bǔ)貼政策及信息公開(kāi)情況，仍然存在政策多頭與信息分散現(xiàn)象，部分財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化資金信息資料共享度低，導(dǎo)致政策執(zhí)行存在相關(guān)進(jìn)度情況不明、補(bǔ)貼數(shù)據(jù)難以獲取與信息公開(kāi)較為滯后等問(wèn)題，例如中央財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的相關(guān)補(bǔ)貼資金，由地方基層匯總完成情況時(shí)，多以完成補(bǔ)貼的形式名單進(jìn)行上報(bào)，對(duì)于已申報(bào)但未審批通過(guò)的人員及組織，未有梳理統(tǒng)計(jì)及上報(bào)，一定程度上導(dǎo)致了管理低效，未能對(duì)于農(nóng)戶(hù)及涉農(nóng)組織的需求進(jìn)行及時(shí)有效的評(píng)估。另一方面，對(duì)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策補(bǔ)貼資金的監(jiān)管力度亟待加強(qiáng)，在各地補(bǔ)貼程序仍存在不盡透明的情況下，資金高效地應(yīng)用到農(nóng)業(yè)機(jī)械化和發(fā)展中存在現(xiàn)實(shí)壁壘，農(nóng)機(jī)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法力度不大，難以真正讓農(nóng)民受益。

三、優(yōu)化財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的政策建議

農(nóng)業(yè)機(jī)械化是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志與內(nèi)容。針對(duì)影響農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展政策存在的問(wèn)題，需對(duì)癥下藥、明晰路徑，積極完善相關(guān)政策措施，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化布局打開(kāi)通道，切實(shí)有效推進(jìn)支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的相關(guān)財(cái)政政策。

（一）科學(xué)引領(lǐng)，建立健全財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化綜合體系

支持落實(shí)農(nóng)機(jī)化扶持政策，穩(wěn)定的財(cái)政投入是關(guān)鍵。一是要建立健全支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化資金投入的長(zhǎng)效機(jī)制，制定公平公正、覆蓋面廣的普惠性補(bǔ)貼政策，適度調(diào)整農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策，科學(xué)調(diào)整財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化資金在財(cái)政總支出中所占的比重，可從土地出讓金中劃撥適當(dāng)比例向農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)補(bǔ)貼傾斜。二是對(duì)現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，由目前依據(jù)農(nóng)機(jī)目錄確定補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具種類(lèi)和受益農(nóng)戶(hù)，轉(zhuǎn)為以農(nóng)民的購(gòu)置行為為主體，指導(dǎo)性政策依據(jù)農(nóng)民實(shí)際購(gòu)置的農(nóng)機(jī)具類(lèi)型確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、金額，科學(xué)制定農(nóng)機(jī)購(gòu)置目錄，充分考慮農(nóng)民的購(gòu)機(jī)意向。三是完善財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)章制度，通過(guò)開(kāi)展具體的政策研究，完善農(nóng)業(yè)機(jī)械化投入的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，使支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策的執(zhí)行有章可循、有法可依。四是下放審批權(quán)限，減少由于信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的政策問(wèn)題，進(jìn)一步解決支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化資金管理中兌付時(shí)間較長(zhǎng)、兌付批次較少、購(gòu)機(jī)戶(hù)不能及時(shí)獲取補(bǔ)貼等基礎(chǔ)問(wèn)題，提高財(cái)政資金使用效益和支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策效果。

（二）優(yōu)化布局，促進(jìn)農(nóng)機(jī)政策切實(shí)落地見(jiàn)效

在制定農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策時(shí)，應(yīng)加大農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的力度和范圍，合理優(yōu)化現(xiàn)有布局，彌補(bǔ)短板。一是提高農(nóng)機(jī)政策分配的公平性，擴(kuò)大農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范圍，實(shí)行農(nóng)用機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼、郵差補(bǔ)貼政策的同時(shí)，完善補(bǔ)貼工作的后續(xù)工作和售后工作，加大農(nóng)業(yè)機(jī)械管理力度和隊(duì)伍建設(shè)。二是建立健全農(nóng)民購(gòu)置各類(lèi)型農(nóng)機(jī)具信貸政策，同時(shí)應(yīng)投入充足專(zhuān)項(xiàng)資金，扶持農(nóng)戶(hù)與相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化，增加部分機(jī)型的政府補(bǔ)貼額度，促使新型機(jī)械推廣覆蓋廣度和深度增加，最大限度地實(shí)現(xiàn)技術(shù)革新的經(jīng)濟(jì)效益；針對(duì)各地區(qū)差異，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)可給予更大比例的財(cái)政支持，增加財(cái)政留成比例，針對(duì)稅收增加部分，可以考慮給予地方更高的自留比例，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政資金傾斜，提高縣級(jí)財(cái)政資金在省以下財(cái)政資金的分配比重。三是優(yōu)化農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼投入靶向，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)機(jī)租賃市場(chǎng)，號(hào)召企業(yè)設(shè)立相關(guān)部門(mén)和分公司，開(kāi)展縣域內(nèi)農(nóng)機(jī)租賃業(yè)務(wù)，構(gòu)建租賃平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，采取市場(chǎng)化的農(nóng)機(jī)租賃服務(wù)，將補(bǔ)貼重心從農(nóng)戶(hù)購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到農(nóng)機(jī)租賃補(bǔ)貼上，讓農(nóng)機(jī)租賃主動(dòng)走到田間地頭，開(kāi)展多層次的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營(yíng)等，降低農(nóng)戶(hù)尋找農(nóng)機(jī)、購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)、使用農(nóng)機(jī)的成本，提高農(nóng)機(jī)的使用效率和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收幅度，從而實(shí)現(xiàn)“小補(bǔ)貼發(fā)揮大作用”。

（三）因地制宜，精準(zhǔn)科學(xué)施行農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策

政策不能以一刀切為主，需要精準(zhǔn)施策，因地制宜地開(kāi)展針對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的財(cái)政補(bǔ)貼。一是需擴(kuò)大農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范圍，覆蓋大中小型可適用于各種地勢(shì)作業(yè)的多功能機(jī)具，同時(shí)，補(bǔ)貼品目增設(shè)具有區(qū)域性特點(diǎn)的中小型機(jī)械，并對(duì)部分地區(qū)特有農(nóng)機(jī)如微耕、排灌等特殊區(qū)域使用的小型機(jī)械進(jìn)行補(bǔ)貼，以適應(yīng)個(gè)性化農(nóng)民需求；有關(guān)部門(mén)按照不同季節(jié)、各立地條件和地域特征對(duì)納入補(bǔ)貼范圍的機(jī)械進(jìn)行有所側(cè)重地調(diào)整，做到適銷(xiāo)對(duì)路，優(yōu)化農(nóng)機(jī)配置，避免區(qū)域內(nèi)農(nóng)機(jī)結(jié)構(gòu)不合理以及存量過(guò)剩等現(xiàn)象發(fā)生。二是根據(jù)不同產(chǎn)品確定多種梯級(jí)的補(bǔ)貼比例，減少中間環(huán)節(jié)在市場(chǎng)中泛濫提價(jià)，提高農(nóng)機(jī)相關(guān)資金使用效率，并抓好補(bǔ)貼政策的宣傳引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)的積極性。三是適當(dāng)提高科技含量高、性能先進(jìn)的機(jī)械單機(jī)補(bǔ)貼額上限，鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)品創(chuàng)新，積極推廣并引導(dǎo)農(nóng)民購(gòu)置高性能、多功能農(nóng)機(jī)具。四是在縣域明確所能承載的機(jī)械動(dòng)力數(shù)量的前提下，做好摸排工作，定量化、指標(biāo)化解決農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼問(wèn)題，從而更有效率地彌補(bǔ)該地區(qū)機(jī)械化覆蓋率的缺口，更有指向性地制定地方考核指標(biāo)及補(bǔ)貼方向。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，理順財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的管理機(jī)制

發(fā)揮財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化資金的作用，保證農(nóng)業(yè)機(jī)械化資金的使用效率，需要加大支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的財(cái)政資金監(jiān)管力度，加強(qiáng)監(jiān)督和規(guī)范農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金的使用。一是財(cái)政部門(mén)要做到與農(nóng)機(jī)主體部門(mén)密切配合，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼資金使用的日常管理與常態(tài)化檢查，杜絕擠占、截留和挪用補(bǔ)貼資金現(xiàn)象發(fā)生，確保購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼落到實(shí)處。二是要加強(qiáng)管理，統(tǒng)籌謀劃，厘清事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，把財(cái)政支持政策與發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化具體目標(biāo)密切結(jié)合，重點(diǎn)推進(jìn)省級(jí)任務(wù)整合，形成各部門(mén)、各層級(jí)協(xié)同配合、上下聯(lián)動(dòng)的財(cái)政支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化的管理體系。三是積極推進(jìn)地方立法，完善補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具的監(jiān)管措施，對(duì)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼程序、方式，補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具的管理、處置，相關(guān)管理部門(mén)的權(quán)責(zé)與執(zhí)法規(guī)定等予以明確，提高農(nóng)民購(gòu)機(jī)、用機(jī)積極性，嚴(yán)肅查處借補(bǔ)貼之機(jī)肆意漲價(jià)收費(fèi)、倒賣(mài)補(bǔ)貼指標(biāo)與補(bǔ)貼產(chǎn)品、套取補(bǔ)貼資金等違規(guī)行為。四是完善地方匯總上報(bào)體系，地方向上級(jí)匯總年度補(bǔ)貼情況時(shí)，應(yīng)既包含成功補(bǔ)貼的相關(guān)信息，亦涉及已申請(qǐng)的集體及個(gè)人臺(tái)賬，對(duì)于已申請(qǐng)但未審批通過(guò)之情況宜安排專(zhuān)職人員進(jìn)行調(diào)查回訪，全面了解其不可獲得農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的原因，持續(xù)推進(jìn)補(bǔ)貼覆蓋面，助推農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。

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（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生院中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：宗宇翔