重慶市政策性農業(yè)保險發(fā)展現狀、問題及建議

□周小春，華 誼

（1.重慶市合川區(qū)釣魚城街道民營經濟及農業(yè)服務中心，重慶 401520；2.重慶市九龍坡區(qū)農業(yè)農村委員會，重慶 400051）

農業(yè)發(fā)展有生產周期長、受環(huán)境影響大、投資風險高等弱質性特征，大力發(fā)展農業(yè)保險對穩(wěn)定農民增收、化解經營風險、提高抵御災害能力具有切實意義。中央一直高度重視農業(yè)保險工作，自2004 年中央一號文件首次提到政策性農險制度建設以來，每年中央一號文件均對推進農業(yè)保險工作提出了具體要求。政策性農業(yè)保險是現代農業(yè)農村發(fā)展的重要基礎保障，是鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的重要措施。

1 重慶市政策性農業(yè)保險發(fā)展現狀

重慶市于2007 年正式啟動農業(yè)保險，近年來取得了快速發(fā)展，呈現出業(yè)務規(guī)模穩(wěn)步增長、保障范圍持續(xù)擴大、覆蓋區(qū)域不斷拓展、補貼險種穩(wěn)步增加、服務體系逐步完善的良好態(tài)勢。

1.1 體制機制逐步完善

2020 年重慶市財政局、市農業(yè)農村委、市林業(yè)局等5 個部門聯(lián)合出臺《關于加快農業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》，文件要求進一步完善農業(yè)保險政策，優(yōu)化農業(yè)保險運行機制，推進農業(yè)保險高質量發(fā)展。2021 年重慶市對區(qū)縣優(yōu)勢特色農產品險種實施以獎代補政策，將原有的直接補貼改為獎勵性支持，進一步擴大政策性農業(yè)保險的覆蓋面，滿足農民多元化的風險保障需求。2022 年重慶市財政局、市農業(yè)農村委、市林業(yè)局、重慶銀保監(jiān)局、市金融監(jiān)管局等部門印發(fā)《政策性農業(yè)保險承保機構績效評價管理辦法》，對績效等次為優(yōu)秀或良好、且綜合得分排全市前三的市級承保機構，市財政給予一定資金獎勵，并在下一輪遴選時加分。對單次績效評價為不合格或服務期內連續(xù)兩年評定為基本合格的，根據不同情形，取消剩余服務期限內相應承保資格。

1.2 產品種類不斷豐富

近年來，重慶市大力開展能繁母豬、生豬、奶牛、柑橘、森林等政策性農業(yè)保險的試點，成效顯著，深受廣大農業(yè)生產經營者歡迎。2019 年重慶市已開展政策性農業(yè)保險險種超過40 個，各級財政安排補貼資金4.59 億元，實現保障總額430 億元。農業(yè)保險產品由保成本向保收益、保收入等更高層次跨越，試點開展了水稻、柑橘、山羊、生豬等農產品收益保險，玉米、雞蛋等期貨價格保險。重慶市綦江區(qū)、江津區(qū)、永川區(qū)等地將保險標的由農業(yè)產品擴展到土地經營權，探索建立了土地經營權流轉履約保證保險，引入保險機構對土地流轉雙方的合同行為進行擔保。

1.3 保障水平不斷提高

重慶政策性農業(yè)保險經過多年來發(fā)展，已基本形成既保成本又保收益、既保災害又保價格、既保大宗又保特色、既保生產又保產業(yè)的保障體系，有效減輕了農民遭受自然災害的負擔，給農民吃了顆定心丸，讓農民干農業(yè)更有底氣。如2018 年全市政策性農業(yè)保險的保障額度高達290 億元，近50 萬戶農戶受益。在增加保障額度的基礎上，重慶市還積極加強財政補貼力度，如在2018 年對18 個扶貧開發(fā)重點區(qū)縣的建檔立卡貧困戶參加生產災害政策性農業(yè)保險，市財政在承擔既定保費份額基礎上，再按總保費5%補助，同時還鼓勵區(qū)縣提高種養(yǎng)業(yè)生產災害險本級財政補貼比，以降低種養(yǎng)業(yè)主成本。

2 存在的問題

2.1 服務能力有待提升

2.1.1 服務基層力量不足

重慶市集“大城市、大農村、大山區(qū)、大庫區(qū)”為一體，重慶市山地、丘陵占地面積達90%以上，農業(yè)種養(yǎng)兩業(yè)的規(guī)?；潭炔桓?，保險標的點多面廣，展業(yè)、承保、查勘理賠的成本高。許多保險機構為控制成本，未設立農村基層服務網點，對基層服務體系的投入和專業(yè)服務隊伍建設不足，農戶無法有效獲得專業(yè)性建議，購買保險不便捷，損失發(fā)生后無法及時得到理賠查勘，影響了農戶的體驗感。

2.1.2 保險品種較單一

近年來，重慶市農業(yè)政策性保險的品種不斷豐富，重慶市政策性農業(yè)保險險種已超過40 個，涵蓋水稻、玉米、油菜、馬鈴薯等種植業(yè)和育肥豬、能繁母豬等養(yǎng)殖業(yè)。但離農業(yè)生產實際需求仍有一定差距，重慶市各地區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢產業(yè)不同，面臨的風險因素也不同，保險機構未能充分結合當地農業(yè)特色、農戶需求和風險因素進行產品設置，導致開發(fā)的農業(yè)保險品種較單一，難以有效應對農產品多樣化、農民需求多元化的現狀。

2.1.3 農戶投保積極性有待進一步提高

重慶市農業(yè)產業(yè)化程度低，農業(yè)生產受自然條件影響較大，長期存在“靠天吃飯”，且農民文化程度相對較低，缺乏風險防范意識，對農業(yè)保險認識也不足。有些人甚至錯誤地認為農業(yè)保險是變相地向農民收費，投保農業(yè)保險不僅會加重生活負擔，而且購買保險手續(xù)繁雜，索賠程序多。為了避免麻煩，自然也不愿意購買。殊不知，購買農業(yè)保險是提高農業(yè)抗風險能力、避免自身利益受損的有效途徑。由于缺乏農業(yè)保險的意識，農民主動投保積極性普遍不高，使農業(yè)保險發(fā)展規(guī)模受限，發(fā)展速度緩慢。

2.2 創(chuàng)新應用不足

2.2.1 科技投入不足

目前重慶市農村信息化基礎還較薄弱，財政資金和保險機構對農業(yè)保險科技創(chuàng)新的投入有限，暫未形成長效的農業(yè)保險科技創(chuàng)新應用機制，農業(yè)保險的電子化和互聯(lián)網化，如數據采集、傳輸、存儲、共享等發(fā)展滯后。加之現在農村種地的基本上都是中老年人，年輕人都外出打工。部分中老年人甚至不會操作智能手機，自然也談不上利用手機等移動終端獲取農業(yè)保險等相關信息，農業(yè)保險信息服務的覆蓋率較低。農業(yè)農村信息化程度低、農業(yè)保險科技投入不足、農民接受新科技能力弱已成為制約重慶市農業(yè)保險科技應用和發(fā)展的重要因素。

2.2.2 管理運營體系不健全

農業(yè)保險費率厘定的專業(yè)化和精細化缺乏，存在先辦理后報備、協(xié)議賠付、無理拒賠、平均賠付甚至虛假理賠等情況。這些行為不僅嚴重侵害了投保農民的利益，造成政府補貼資金的流失，也違背了政策性農業(yè)保險建立的初衷，在一定程度上增加了農業(yè)保險的經營風險。

2.2.3 大災風險分散機制不完備

重慶市災害種類多、頻度高、強度大，而且影響范圍廣、承災能力和抗災能力均較低。但目前重慶市農業(yè)大災保險發(fā)展處于起步階段，未建立大災保險分散機制，采用的是傳統(tǒng)的“以險養(yǎng)險”的模式，一旦發(fā)生大面積災害，保險機構賠付金額較低、保障能力較弱，對無法有效解決災后再生產，就會面臨巨大保額賠付，致使許多保險機構不敢深入涉足農業(yè)保險工作。

2.3 政策支持不夠

2.3.1 對承保機構政策扶持力度不大

重慶市對保險機構的政策扶持主要體現在稅收上，如免征農業(yè)保險營業(yè)稅，所得稅應稅基數9 折計算等，對保險機構而言，開展農業(yè)保險工作動力不足，間接導致承保機構不多，目前全市具備資質承保的機構共9 家。北京市、河北省等地已兌現按照保費比例由政府給予農業(yè)保險機構工作經費補貼的政策。

2.3.2 對專業(yè)人才培育不夠

農業(yè)保險相對較為專業(yè)，區(qū)縣農業(yè)、財政主管部門普遍缺乏相應人才，對保險機構提供的農業(yè)保險產品條款、賠付比例是否恰當難以作出準確判斷，在開展農業(yè)保險承保機構招投標時，對承保機構的標準和賠付程序把握不準確，容易導致選中的承保機構資質水平和服務質量不高、產品不適合本地區(qū)的情況。

2.3.3 經費保障不足

我國對農業(yè)保險的政策支持僅限于保費補貼，相較于國際上保費補貼、經營管理費用補貼、稅收優(yōu)惠等支持力度，政策支持的廣度和深度、管理組織的力度和專業(yè)性都有較大差距。同時中央、市級財政資金并未給區(qū)縣安排工作配套經費，基層開展宣傳、培訓、聘請第三方咨詢、評價等相關工作均無經費保障。

3 對策與建議

3.1 完善農業(yè)保險服務體系

3.1.1 打通服務群眾“最后一公里”

加強農業(yè)保險基層投入，合理布局基層服務站點，壯大基層協(xié)保員隊伍，把服務關口向前移，提升農業(yè)保險服務質量，確保農戶足不出村就可投保，不斷做細做優(yōu)理賠服務，切實維護投保農戶的合法權益，提升農戶滿意度。加強產品和政策的宣傳，用好用足相關農業(yè)保險保費補貼政策，按照應保盡保的原則，鼓勵農戶和農業(yè)生產經營者參保，提高農業(yè)保險的覆蓋面和參保率。

3.1.2 建立農業(yè)保險相關信息互通共享機制

提升農業(yè)基礎數據、災害風險數據等監(jiān)測站點布局密度，加強農業(yè)基礎數據、災害風險數據的統(tǒng)計，建立更精細化、時效性更強的農產品價格數據統(tǒng)計信息系統(tǒng)；進一步整合農業(yè)、財政、氣象、公安、市場等部門信息資源，實現農業(yè)保險信息資源互聯(lián)互通，有效推進農業(yè)保險信息完整性和精確度。

3.1.3 提升服務農業(yè)能力

保險公司和政府相關職能部門可通過走訪、調查等形式，對基層農戶的保險需求進行調研和了解。針對農戶的需求，創(chuàng)新農業(yè)保險產品的開發(fā)，持續(xù)推進農業(yè)保險“擴面、增品”。不斷豐富保險內容，擴大保險范圍，構建保險責任廣、保障程度高、理賠程序簡、費率水平低的產品體系，逐步滿足農民群眾的需要。建議由農業(yè)研究機構（如中國農業(yè)科學院、農業(yè)部農村發(fā)展研究中心或者國務院發(fā)展研究中心的相關機構）承擔風險研究和費率厘定任務，逐步建立完善農業(yè)保險費率精算制度及合理調節(jié)機制，科學合理精算農業(yè)保險價格（費率）。

3.2 加強改革創(chuàng)新

3.2.1 加強新技術運用

將大數據、無人機查勘、衛(wèi)星遙感等現代科技手段，引入風險評估、現場查勘、定損等環(huán)節(jié)，切實提高承保、理賠等關鍵環(huán)節(jié)的準確性、科學性及理賠效率和質量。運用現代信息技術建立政府農業(yè)保險監(jiān)管大數據平臺，開展各類數據相互校驗、大數據分析挖掘和服務效果評價，提高政府監(jiān)管的及時和有效性，防范市場欺詐風險和套取政府保費補貼風險，提高政府決策的科學性，推進政府農業(yè)保險治理體系和治理能力的現代化，如北京市率先打造農業(yè)保險信息化管理平臺，保險公司業(yè)務數據與政府主管部門實現實時連接。積極探索利用移動互聯(lián)網、云計算、大數據等技術創(chuàng)新，通過保險連接更多有信用消費需求的用戶，服務更寬泛的金融需求。

3.2.2 構建農業(yè)政策性保險發(fā)展新模式

建立多主體經營、多層次保障、多渠道支持的農業(yè)保險風險分散機制，根據農業(yè)風險損失的嚴重程度，通過財政托底、保險參與、再保介入等市場手段，由各級政府、農業(yè)保險機構和被保險者三方共同承擔風險責任。積極探索“保險+合作社”承保新模式，鼓勵合作社與貧困戶簽訂訂單生產協(xié)議，在生產的全過程中，由合作社組織統(tǒng)一參加保險、統(tǒng)一購買生產資料、統(tǒng)一生產流程、統(tǒng)一銷售。示范推廣“保險+期貨”價格保險新模式，充分發(fā)揮期貨市場的套期保值功能，分散投保的農產品價格下跌的風險。

3.2.3 加大政策性農業(yè)保險的宣傳力度

加大農業(yè)保險宣傳力度，拓寬農業(yè)保險知識的普及范圍。通過宣傳投保的好處，使農民更新觀念，增強保險意識，使其充分認識到只要參加保險就能降低農業(yè)生產風險，只要有災害發(fā)生就能得到應有的賠償。通過培育保險意識使農民自愿地參加保險，以此提高農業(yè)保險的參保率和覆蓋面。此外，重慶市農業(yè)保險可借鑒其他地區(qū)的發(fā)展經驗，采取強制性與自愿性相結合的保險形式，例如，特定自然災害頻發(fā)的地區(qū)和一些關系國計民生的種養(yǎng)殖業(yè)可實行強制保險，并在政策上給予一定的傾斜，而對其他地區(qū)和農作物則采取自愿原則。

3.3 強化政府支持力度

3.3.1 完善工作職能職責

建議財政、農業(yè)等相關部門設立專業(yè)保險管理機構，專任其事、專司其職，提高服務效能。加強農業(yè)保險監(jiān)管能力建設，在機構設置、人員編制、工作經費、業(yè)務培訓等方面予以傾斜。建立工作會議聯(lián)席機制。由市農業(yè)農村委、市財政局、市銀保監(jiān)等相關部門成立農業(yè)保險工作委員會，適時召開農業(yè)保險工作推進會，總結經驗，梳理不足；組織區(qū)縣農業(yè)和財政部門人員開展農業(yè)保險相關培訓，提高業(yè)務素養(yǎng)；建立農業(yè)保險行業(yè)協(xié)會，不斷總結承保理賠等關鍵環(huán)節(jié)的先進經驗和做法，建立健全行業(yè)規(guī)范。

3.3.2 健全體制機制

建立健全農業(yè)保險監(jiān)管機制、考核機制、獎勵機制。進一步加大農業(yè)保險業(yè)務監(jiān)管力度，嚴厲查處違法違規(guī)行為，并將農業(yè)保險的運行納入考核；切實抓好農業(yè)保險市場規(guī)范，對保險機構資本不實、虛假承保、虛假理賠等一律依法依規(guī)嚴肅處理。同時，適時引入第三方監(jiān)管機構，更好地維護參保農戶合法權益。建立健全農業(yè)保險報案、立案、查勘定損、糾紛鑒定、理賠、建立和強化投訴處理制度，市級層面成立了農業(yè)保險核損理賠專家小組，負責重大理賠案件糾紛的技術裁定和爭議調處工作，增強對農戶利益訴求的響應性。

3.3.3 增加農業(yè)政策性保險經費投入

鼓勵保險機構進行產品和服務創(chuàng)新，進一步完善政策性農業(yè)保險財政支持政策，加大扶持力度，在免繳營業(yè)稅和印花稅的基礎上，進一步出臺激勵政策，提升保險機構參與農業(yè)保險的積極性，積極開發(fā)和推廣農業(yè)保險創(chuàng)新產品，如天氣指數保險、區(qū)域產量指數保險、農產品收入價格保險等。對尚未納入中央、市級財政補貼范疇的收益保險及地方特色險種，按照一定比例給予保費補貼或獎補支持。安排農業(yè)保險工作專項經費，用于開展農業(yè)政策性保險的宣傳和基層一線隊伍建設等工作，切實提升農業(yè)保險工作水平。