◆朱云飛

內(nèi)容提要：加強財政資源統(tǒng)籌是黨的十九屆五中全會作出的重大決策，它將傳統(tǒng)的“資金資產(chǎn)”提升為系統(tǒng)的“財政資源”，并提出“強化統(tǒng)籌”這一新時代要求，對于增強財政調(diào)控能力、提升政府治理效能具有重要意義。文章以河北省財政資源統(tǒng)籌改革實踐為例，分析了當(dāng)前財政資源統(tǒng)籌的相關(guān)進(jìn)展?fàn)顩r及存在的問題，提出了為更好發(fā)揮財政治理作用，有必要強化財政資源統(tǒng)籌問題、構(gòu)建統(tǒng)籌財政資源系統(tǒng)性框架，包括涵蓋流量形式的財政資金統(tǒng)籌、存量形式的國有資產(chǎn)統(tǒng)籌、空間視角的財政政策統(tǒng)籌、時間視角的跨周期統(tǒng)籌等四個方面，同時做好技術(shù)和人員兩大保障，以期實現(xiàn)“做大蛋糕、分好蛋糕、政策一致、周期協(xié)調(diào)”的統(tǒng)籌目標(biāo)。

黨的十九屆五中全會首次在官方層面提出“加強財政資源統(tǒng)籌”，這不僅提出了一個新穎的概念，更是一個重大的制度創(chuàng)新，同時還是一項艱巨的系統(tǒng)工程。為此，需要適應(yīng)新時代新發(fā)展階段要求，著力從深化預(yù)算管理改革、建立現(xiàn)代財稅體制的高度，加強財政資源統(tǒng)籌，不斷增強財政調(diào)控能力，提升政府治理效能。

我國近年來開展了以財政收支統(tǒng)籌為代表的財政資源統(tǒng)籌改革，并取得了一定的進(jìn)展。河北省位于東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展程度較低，人均指標(biāo)長期居于全國后列①2020年，河北省的人均生產(chǎn)總值、人均財政收入、人均可支配收入分別相當(dāng)于全國平均水平的67%、72%、84%，分居全國第27、20、17位。，該省財政資源統(tǒng)籌實踐可以作為全國財政資源統(tǒng)籌改革的一個縮影。為此，本文為客觀剖析財政資源統(tǒng)籌實際進(jìn)展及存在的問題，通過分析河北省財政資源統(tǒng)籌的狀況及所反映出帶有全國性普遍問題，并據(jù)此探索構(gòu)建未來統(tǒng)籌財政資源框架體系，旨在促進(jìn)加強財政資源統(tǒng)籌，緩解財政平衡壓力，更好地推動高質(zhì)量發(fā)展。

一、關(guān)于財政資源統(tǒng)籌的觀點概述

關(guān)于財政資源的概念，目前理論界尚沒有明確統(tǒng)一的界定，筆者進(jìn)行了相關(guān)文獻(xiàn)檢索以及匯總，認(rèn)為主要有三類觀點。

狹義的財政資源主要指財政資金。吳俊培（2001）認(rèn)為，財政資源就是政府選擇(決定)提供的某種消費品(或勞務(wù))并為之提供的資金；郭慶旺（2003）認(rèn)為，財政資源的配置就是政府為滿足社會需要而提供特定的物品和服務(wù)，并為這些支出融資而征稅；李燕等（2018）從主體利益選擇、博弈困境、改革成本等角度，研究了阻礙財政資金統(tǒng)籌使用的主要因素；段國海（2018）研究了行政事業(yè)性收費、政府性基金等財政資金的統(tǒng)籌管理；孫波（2019）、劉純陽（2020）、孫秀忠等（2021）分析了涉農(nóng)涉企財政資金的統(tǒng)籌整合問題。

廣義的財政資源包括資金、資產(chǎn)和資源。段國旭（2006）認(rèn)為財政資源是政府為實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)而據(jù)其財政職能使用的各種要素的總和；劉尚希（2015）認(rèn)為，財政資源不僅涵蓋財政收入流量,還覆蓋政府可用的存量資源和資產(chǎn)；閆坤等（2020）認(rèn)為財政資源是指財政收入和能帶來收入的各類資產(chǎn)、資源；鄧力平（2021）認(rèn)為，加強財政資源統(tǒng)籌不能僅限于財政收入、支出、四本預(yù)算①中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”，統(tǒng)稱為“四本預(yù)算”，并要求“四本預(yù)算”保持完整、獨立，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。等統(tǒng)籌，還包括數(shù)據(jù)、人才、信息、征管機構(gòu)統(tǒng)籌等多個方面。

不少專家還從財政資源的某個方面或角度出發(fā)，研究了財政資源統(tǒng)籌問題。如，周宇宏（2017）分析了財政存量資金的盤活管理，劉曉嶸（2018）研究了我國中期財政規(guī)劃的實施情況，楊超（2020）分析了國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接問題，邢瑞紅（2019）、劉晴等（2022）分別分析了行政事業(yè)單位資產(chǎn)、高校國有資產(chǎn)的共享共用問題。

官方的財政資源著眼于實際工作。如，中共中央在“十四五”規(guī)劃輔導(dǎo)叢書中，將財政資源分為財政收入、財政支出、四本預(yù)算、財政存量資金、國有資產(chǎn)、財政信息等方面。在這一理念指導(dǎo)下，一些地方從本地工作角度，提出了財政資源的統(tǒng)籌重點。傅光明等（2021）認(rèn)為，加強財政資源統(tǒng)籌，需要重點做好財政與稅收資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、四本預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各項專項支出的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；石建輝（2021）從財力統(tǒng)籌、政策工具統(tǒng)籌、跨周期統(tǒng)籌、改革統(tǒng)籌等方面，提出了適應(yīng)湖南省情的財政資源統(tǒng)籌建議。

總體來看，理論界和實務(wù)界的多位專家均對不同形式的財政資源進(jìn)行了深入探究，并從預(yù)算協(xié)調(diào)、財力統(tǒng)籌、資金整合、資產(chǎn)共享等多個方面提出了對策建議，但尚未對財政資源的內(nèi)涵及構(gòu)成進(jìn)行全面剖析，也未形成加強財政資源統(tǒng)籌的系統(tǒng)性框架。實際上，對不同類型、不同狀態(tài)的財政資源，其強化統(tǒng)籌的目標(biāo)、方式和路徑都有明顯差異，如財政收入與財政支出統(tǒng)籌、專項資金整合與資產(chǎn)共享、財政政策集成與年度間協(xié)調(diào)等，都有不同的解決路徑。

本文認(rèn)為，應(yīng)從國家治理的戰(zhàn)略高度出發(fā)，將財政資源視同政府為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，擁有或控制的各類有形或無形的資金、資產(chǎn)、資源，其中既包括能夠在一定程度上轉(zhuǎn)化為資金形態(tài)的收入、資產(chǎn)及無形資源，也包括受技術(shù)、成本等條件約束，暫時尚不能轉(zhuǎn)為資金形態(tài)的自然資源等。那么，財政資源統(tǒng)籌即是將政府擁有或控制的財政資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理、調(diào)配、使用，發(fā)揮最大配置效果，服從和服務(wù)于國家治理的目標(biāo)。據(jù)此研究財政資源統(tǒng)籌問題，既要著眼于現(xiàn)實，深入分析近年來財政資源統(tǒng)籌的實際狀況，更應(yīng)從理論高度上針對不同類型的財政資源，提出強化我國財政資源統(tǒng)籌的系統(tǒng)性建議。

二、河北省財政資源統(tǒng)籌進(jìn)展情況

近年來，按照中央部署持續(xù)推進(jìn)財政資源統(tǒng)籌改革的要求，河北省不斷加大財政資源統(tǒng)籌力度，極大地提高了財政資源的配置效率，為財政服務(wù)國家治理注入了“資源活水”。

（一）推進(jìn)四本預(yù)算協(xié)調(diào)銜接

自2014年預(yù)算法修正案確立全口徑預(yù)算體系以來，我國不斷加強四本預(yù)算間的協(xié)調(diào)銜接，2015年后陸續(xù)將19項政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，逐步提高國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例，一般公共預(yù)算對社保基金的補助規(guī)模越來越大。從河北省看，除一些國有資本規(guī)模較小的市縣按規(guī)定不編制國有資本經(jīng)營預(yù)算外，其他市縣都形成了涵蓋四本預(yù)算的完整體系，執(zhí)行規(guī)定的國有資本經(jīng)營收益上繳和調(diào)入一般公共預(yù)算的比例①2020年，河北省已實現(xiàn)省級國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍全覆蓋，國有獨資企業(yè)稅收利潤上繳財政的比例達(dá)到25%、國有資本收益調(diào)入一般公共財政的比例達(dá)到30%。，并根據(jù)需要和財力安排一般預(yù)算資金補充社?；穑e極劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；?。截至2021年，省級劃轉(zhuǎn)工作基本完成，共21家省屬國企向社保基金劃轉(zhuǎn)國有資本193.3億元。

（二）加大財政收入統(tǒng)籌力度

按照《預(yù)算法》及其實施條例規(guī)定，政府本級收入、上級補助、調(diào)入資金、政府債務(wù)收入等全部應(yīng)納入政府預(yù)算范圍，并執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度。各部門和單位也應(yīng)將其取得的各類收入都納入預(yù)算。目前，河北省各地政府將全部收入都納入預(yù)算，明確要求未納入預(yù)算的收入不得安排支出。不少地區(qū)還加強了單位事業(yè)收入、經(jīng)營收入等非財政撥款收入管理，要求在單位預(yù)算中如實反映非財政撥款收入情況。一些地區(qū)明確將未納入部門預(yù)算的其他來源收入，視作單位“小金庫”進(jìn)行處理。此外，各地區(qū)按照非稅收入和國庫集中收繳的有關(guān)要求，逐步將行政事業(yè)性資產(chǎn)出租、處置等收入依法納入管理。

（三）提高財政支出統(tǒng)籌水平

近年來，我國持續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，取消了城建稅、礦產(chǎn)資源補償費等專款專用的規(guī)定。如，2017年國務(wù)院出臺了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌。從河北省看，一方面大力壓減一般性支出。僅2020年，就壓減非重點非剛性支出15.9億元，調(diào)低日常公用經(jīng)費支出定額標(biāo)準(zhǔn)的5%。另一方面，在貧困縣積極推進(jìn)涉農(nóng)資金整合。2016—2020年，共整合使用除專項扶貧資金外的其他涉農(nóng)資金235.4億元，有力推動了脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。此外，2003年河北省在全國較早開展了中期財政規(guī)劃編制工作，保障了重點項目資金需求，增強了財政支出的連續(xù)性。

（四）健全存量資金盤活機制

中央多次要求，盤活財政存量資金，完善存量資金與年度預(yù)算統(tǒng)籌安排及結(jié)余資金收回使用機制。河北省貫徹中央要求，積極盤活用好結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等各類存量資金，全省各地區(qū)均依法將結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金收回作財政統(tǒng)籌使用；同時加強對重新安排項目的監(jiān)測，防止資金“二次沉淀”。一些地區(qū)在每季度末，對各部門財政存量資金進(jìn)行專項清理，從資金性質(zhì)、來源類型、項目進(jìn)展等方面分類提出處理意見。據(jù)統(tǒng)計，2020年，全省有10多個縣市收回存量資金超過3億元，最高的縣市竟達(dá)到22億元。

（五）完善國有資產(chǎn)統(tǒng)籌管理

隨著2021年出臺《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，我國國有資產(chǎn)管理制度不斷完善。河北省各地大都對本地行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行了清查，多數(shù)地區(qū)建立了新增資產(chǎn)預(yù)算與存量資產(chǎn)掛鉤機制。一些地區(qū)規(guī)定行政事業(yè)單位在保證本單位履行職能任務(wù)的前提下，可將其占有、使用的國有資產(chǎn)（辦公用房除外）在一定時期內(nèi)以有償或無償形式在相關(guān)單位間進(jìn)行調(diào)配使用。此外，河北省級、多數(shù)設(shè)區(qū)市和部分縣都建立了公物倉。如，石家莊市公物倉早在2009年就投入運營，主要為大型會展和臨時機構(gòu)提供出借、回收辦公設(shè)備和家具，公物倉資產(chǎn)平均周轉(zhuǎn)3.8次，循環(huán)最高的設(shè)備達(dá)8次，共節(jié)約財政資金2354萬元。

（六）加快財政信息系統(tǒng)建設(shè)

根據(jù)財政部《關(guān)于推進(jìn)財政大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實施意見》和《預(yù)算管理一體化規(guī)范》，河北、海南等地率先在全國推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。目前，河北省已建成了一個支撐平臺和30余套業(yè)務(wù)系統(tǒng)，涵蓋行政管理、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、風(fēng)險防控及專項業(yè)務(wù)，形成橫向到邊覆蓋兩萬多家預(yù)算單位、縱向到底貫通省市縣鄉(xiāng)四級財政的信息化大格局，實現(xiàn)了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、風(fēng)險防控、決策支撐“五位一體”的財政管控功能，極大提高了財政資金的使用效益。一些地區(qū)還研發(fā)了基礎(chǔ)業(yè)務(wù)平臺、國庫收支分析、財經(jīng)數(shù)據(jù)報送等本級信息化系統(tǒng)，用以輔助財政業(yè)務(wù)，提高工作效率。

三、河北省財政資源統(tǒng)籌存在的主要問題

雖然近年來財政資源統(tǒng)籌工作取得了一定進(jìn)展，但從河北省財政資源統(tǒng)籌改革實踐來看，依然存在不少問題，典型體現(xiàn)在財政資源統(tǒng)籌的范圍窄、規(guī)模小、力度弱，從而一定程度上影響了財政資源的配置效率和使用效益。

（一）財政收入統(tǒng)籌方面

一是部分單位的自有收入尚未納入預(yù)算管理。一些市縣醫(yī)院及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等醫(yī)療單位的自有事業(yè)收入，仍由醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)單獨核算。二是國有資本經(jīng)營預(yù)算收入管理尚需完善。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度尚未將所有國有資產(chǎn)和國有資源納入預(yù)算管理，一些已建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的地區(qū)只針對國資部門監(jiān)管企業(yè)，還未覆蓋其他部門主管企業(yè)。此外，國有資本經(jīng)營收入明確規(guī)定了國有獨資企業(yè)的利潤上繳比例，對股份制企業(yè)要求上繳股息股利，一些國有控股、參股公司長期不分紅或分紅比例偏低①根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，非國有獨資的股權(quán)多元化企業(yè)，依據(jù)股東大會決議的股利分配方案上交國資收益，在分配比例上不像國有獨資企業(yè)有明確規(guī)定。，影響了國有資本經(jīng)營收入和調(diào)入一般公共預(yù)算的規(guī)模。三是社會保險基金收入的統(tǒng)籌級次不高。我國各項社?；鸬慕y(tǒng)籌級次不一致，除2022年企業(yè)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)為全國統(tǒng)籌外，其他社保基金的統(tǒng)籌級次都比較低。如，河北省將工傷保險、失業(yè)保險定為省級統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險為市級統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險為縣級統(tǒng)籌，而且省內(nèi)各地區(qū)的社保政策也未統(tǒng)一，收支口徑也存在差異，從而影響了社保基金的統(tǒng)籌使用。

（二）財政支出統(tǒng)籌方面

一是一般預(yù)算中仍存在?？顚Ｓ玫囊?guī)定。目前，教育費附加、殘疾人就業(yè)保障金、教育資金、耕地開墾費等一般預(yù)算收入仍有以收定支的政策規(guī)定。雖然城建稅已取消?？顚Ｓ?，但個別地區(qū)政府仍要求計提部分城建稅收入用于教育等事業(yè)發(fā)展②此外，現(xiàn)有法規(guī)仍有教育、科研支出只增不減的規(guī)定，即一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，財政性教育經(jīng)費占本地生產(chǎn)總值的比重不低于4%。。二是涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合尚不徹底。一些地區(qū)將納入統(tǒng)籌范圍的涉農(nóng)資金歸并后，表面上體現(xiàn)為一個大專項，但在執(zhí)行中還存在資金分割和安排分散問題。主要是約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)劃分不夠科學(xué)合理，指導(dǎo)性任務(wù)在清單制定時也明確了具體項目，管理部門將之列入年度考核范圍，限制了資金整合效果。此外，涉農(nóng)資金統(tǒng)籌改革的配套政策尚不完善，一些與改革方案中要求下放審批權(quán)限相矛盾的資金管理辦法未同步修訂，縣級涉農(nóng)部門因怕失去專項支持或影響專項考核而不敢整合。三是其他專項資金統(tǒng)籌整合進(jìn)展滯后。專項資金來源渠道多，分配中碎片化、部門化現(xiàn)象比較突出。如2020年，河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項資金共安排22.8億元支持211個創(chuàng)新平臺項目，平均每個項目僅獲得88萬元資金支持。

（三）四本預(yù)算統(tǒng)籌方面

一是一般公共預(yù)算日益依賴政府性基金調(diào)入。受經(jīng)濟下行、環(huán)境治理和減稅降費等影響，不少地區(qū)越來越依靠調(diào)入資金來維持預(yù)算平衡。2015年河北省調(diào)入政府性基金208億元，相當(dāng)于一般預(yù)算收入的7.9%，2020年調(diào)入635億元，相當(dāng)于一般預(yù)算的16.6%，規(guī)模和占比均提升了1倍多，個別縣市的政府性基金調(diào)入占比甚至超過1/2。由于政府性基金主要依靠土地拍賣，一旦土地市場不景氣，基金征收困難，將直接影響收支平衡。二是社?；饘ω斦a助的依賴度越來越高。2015年河北省財政補助占社?；鹗杖氲?9.4%，2020年提升到36.5%，幾乎翻了一番。隨著人口老齡化程度的加劇和人口壽命的延長，社會保險基金對財政補助的依賴度還可能進(jìn)一步提升，財政支出壓力將越來越大。三是國有資本經(jīng)營預(yù)算支持一般預(yù)算收入程度不夠。許多地區(qū)國有企業(yè)整體實力較弱，國有資本經(jīng)營收入中的利潤和股利股息收入主要來源于個別國有企業(yè)，導(dǎo)致國有資本經(jīng)營收入規(guī)模小、波動大。如2020年，河北省國有資本經(jīng)營收入僅相當(dāng)于一般預(yù)算收入的1%，當(dāng)年僅調(diào)入一般預(yù)算17.3億元。省內(nèi)許多市縣國有企業(yè)都處于經(jīng)營虧損或半經(jīng)營狀態(tài)，幾乎沒有稅后利潤，難以調(diào)入一般預(yù)算。

（四）存量資金統(tǒng)籌方面

一是部分單位未及時上繳存量資金。目前，財政部門只掌握各單位自有賬戶資金總量，難以區(qū)別賬戶存量資金，只能依靠預(yù)算單位上報來督導(dǎo)盤活，一些單位上繳自有資金存量存在畏難情緒，在多次審計中依然存在以前年度的結(jié)余資金。二是財政部門盤活上級專項資金存在一定風(fēng)險。一些專項資金現(xiàn)行制度與統(tǒng)籌使用存量資金的政策要求沒有及時銜接，特別是相關(guān)部門“?？顚Ｓ谩钡囊?guī)定沒有修訂完善，基層往往難以作為，有的基礎(chǔ)單位為防止被上級管理部門當(dāng)作挪用處理而不敢盤活。三是一些被收回的部門結(jié)余資金難以全面統(tǒng)籌。部分地區(qū)反映，除一些部門零散存量資金完全由財政統(tǒng)籌外，相當(dāng)多的部門結(jié)余資金僅在當(dāng)年統(tǒng)籌，下年還要結(jié)轉(zhuǎn)給部門使用①這些資金典型體現(xiàn)在教育貧困生、退役軍人補助等按因素法計算的轉(zhuǎn)移支付項目，即便政策規(guī)定可以結(jié)轉(zhuǎn)，主管部門為防止審計查出問題仍主動退回財政統(tǒng)籌，次年再重新申請。，并未體現(xiàn)實際統(tǒng)籌效果。

（五）國有資產(chǎn)統(tǒng)籌方面

一是部分單位國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)不牢。一些單位存在重資金、輕資產(chǎn)的思想，對已處置或新形成的國有資產(chǎn)賬務(wù)調(diào)整不及時，導(dǎo)致國有資產(chǎn)賬賬不符、賬實不符、賬卡不符。二是部分地區(qū)國有資產(chǎn)配置不合理。有些部門的年度預(yù)算較少考慮已有的資產(chǎn)情況，未建立新增資產(chǎn)預(yù)算與存量資產(chǎn)掛鉤機制。有的單位辦公用房閑置，而有的單位卻租用辦公場所，造成財政資金的浪費。河北省還有部分設(shè)區(qū)的市和多數(shù)縣沒有建立公物倉，對閑置資產(chǎn)缺乏有效調(diào)度手段。三是公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理困難較大。不少地方的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)體量龐大，且分散在各個部門，一些資產(chǎn)歷經(jīng)時間久遠(yuǎn)，會計資料缺失，入賬價值難以確認(rèn)；一些資產(chǎn)經(jīng)維修維護(hù)后，未及時進(jìn)行賬務(wù)處理，造成資產(chǎn)不實；還有些政府投資項目未及時進(jìn)行竣工財務(wù)決算，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)登記主體、會計核算主體、管理主體長期分離，財政部門難以對其進(jìn)行有效監(jiān)管。

（六）財政信息統(tǒng)籌方面

一是預(yù)算一體化全業(yè)務(wù)流程有待優(yōu)化。受數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致、接口不規(guī)范等影響，部分地區(qū)的財政核心業(yè)務(wù)與非核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)鏈條沒有完全貫通，預(yù)算編制、執(zhí)行系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接還沒有形成完整閉環(huán)。二是預(yù)算一體化操作管理規(guī)范有待完善。在運行過程中，一些地區(qū)的預(yù)算單位支付資金沒有完全按照系統(tǒng)規(guī)則執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控預(yù)警作用沒有充分發(fā)揮，難以動態(tài)掌握下級預(yù)算編制、執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付等信息。三是預(yù)算一體化與數(shù)字財政建設(shè)仍有較大差距。目前的財政信息化系統(tǒng)建設(shè)尚未打破部門間的“數(shù)據(jù)煙囪”，沒有形成覆蓋財政歷史數(shù)據(jù)和部門經(jīng)濟信息的“大數(shù)據(jù)平臺”，本質(zhì)上還是個“業(yè)務(wù)流程軟件”，而非“輔助決策系統(tǒng)”，與全面建設(shè)“數(shù)字財政”、以信息化提升財政治理能力的目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)。

四、立足于河北省改革實踐，探索構(gòu)建財政資源統(tǒng)籌框架體系的實施路徑

為更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，筆者結(jié)合河北省統(tǒng)籌財政資源改革的實踐，探索構(gòu)建了加強財政資源統(tǒng)籌的系統(tǒng)性框架，包括流量形式的財政資金統(tǒng)籌、存量形式的國有資產(chǎn)統(tǒng)籌、空間視角的財政政策統(tǒng)籌、時間視角的跨周期統(tǒng)籌等四個方面，同時提出應(yīng)做好技術(shù)和人員兩大保障措施，力求實現(xiàn)“做大蛋糕、分好蛋糕、政策一致、周期協(xié)調(diào)”目標(biāo)（見表1）。

表1 財政資源統(tǒng)籌的系統(tǒng)性框架設(shè)計

（一）流量形式的資金統(tǒng)籌

資金是財政資源最直觀的表現(xiàn)形式。統(tǒng)籌財政資源，首先應(yīng)加強作為流量形式的財政資金統(tǒng)籌，進(jìn)一步集中各項財力、做大財政蛋糕。

1.財政收入統(tǒng)籌。財政收入是財政資金的來源，按照預(yù)算方式分為四本預(yù)算收入、按照屬性特征分為稅費利債收入、按照來源級次分為本級與上級補助收入。一是加強四本預(yù)算收入銜接。以一般公共預(yù)算為樞紐，加強四本預(yù)算之間的有效銜接，明確銜接調(diào)劑原則，同時防范不同預(yù)算間的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，如防范專項債務(wù)風(fēng)險從政府性基金轉(zhuǎn)移到一般公共預(yù)算，關(guān)注社?；鹑笨趯σ话愎差A(yù)算的影響，合理確定財政對社保基金的補助責(zé)任。二是推進(jìn)稅費利債收入?yún)f(xié)調(diào)。堅持以稅收為主體，行政事業(yè)性收費、國有資本經(jīng)營收入等非稅收入為補充，債務(wù)收入為保障的財政收入體系。進(jìn)一步理順稅費關(guān)系，整合規(guī)范政府性基金和專項收入，依法將具有稅收性質(zhì)的非稅收入改為稅收。進(jìn)一步擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋范圍，明確國有控股、參股公司國有股收益上繳財政的比例，提高國有經(jīng)濟對公共財政的貢獻(xiàn)度。三是統(tǒng)籌自有收入與上級補助。地方各級政府編制預(yù)算，應(yīng)將上級稅收返還、下級上解收入、調(diào)入資金和提前通知轉(zhuǎn)移支付，與本級收入一并列入收入預(yù)算，統(tǒng)籌安排本級支出和對下轉(zhuǎn)移支付。各預(yù)算單位應(yīng)將各類預(yù)算撥款、結(jié)轉(zhuǎn)和其他收入全部納入預(yù)算，特別是加強事業(yè)收入、經(jīng)營收入等非財政撥款收入管理，將單位賬戶、所辦企業(yè)收入等在預(yù)算附表中反映。

2.財政支出統(tǒng)籌。財政支出體現(xiàn)了財政資金的用途，按照使用主體層級依次分為政府資金、部門資金和專項資金。一是政府資金統(tǒng)一預(yù)算。加強公共資源綜合管理，將政府的全部收支都納入預(yù)算，執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度。加強基建、科技等切塊管理資金與其他財政資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復(fù)安排和投向固化。完善集中力量辦大事的預(yù)算安排機制，逐步取消一般公共預(yù)算中以收定支、?？顚Ｓ玫囊?guī)定①如適時修訂專收專支項目的預(yù)算管理辦法，進(jìn)一步調(diào)整教育費附加、殘疾人就業(yè)保障金等管理規(guī)定，督導(dǎo)市縣全面落實取消城建稅?？顚Ｓ玫囊螅瑥氐浊謇碇С鰭煦^事項。。二是部門資金優(yōu)化結(jié)構(gòu)。貫徹零基預(yù)算理念，從部門預(yù)算編制源頭壓減非重點、非剛性、非急需支出，兜住“三保”底線，控制競爭性領(lǐng)域財政投入，建立節(jié)約型財政保障機制。同時，對單位賬戶閑置資金進(jìn)行常態(tài)化清理，完善非財政撥款結(jié)余資金盤活機制，加強收回資金的統(tǒng)籌使用，而不是在資金回收后又通過撥款返回沉淀單位。三是專項資金統(tǒng)籌整合。完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，優(yōu)化任務(wù)清單設(shè)置，完善統(tǒng)籌整合平臺，并參照涉農(nóng)資金“大專項+任務(wù)清單”模式，支持地方政府在財政資金統(tǒng)籌使用方面先行先試，縱深推進(jìn)科技、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保等專項資金實質(zhì)性整合，防止條塊分割、降低資金使用效果。

（二）存量形式的資產(chǎn)統(tǒng)籌

資產(chǎn)是資金的固化形態(tài)，是財政資源的存量形式。統(tǒng)籌財政資源，應(yīng)加強各類國有資產(chǎn)統(tǒng)籌，進(jìn)一步優(yōu)化配置管理、提升使用效益。

1.資產(chǎn)管理統(tǒng)籌。從資產(chǎn)管理的角度看，國有資產(chǎn)主要分布在行政事業(yè)單位、國有企業(yè)、金融企業(yè)和自然資源等四個領(lǐng)域。一是加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)共享共用。健全新增資產(chǎn)預(yù)算與存量資產(chǎn)掛鉤機制，完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，通過“虛擬公物倉”辦公用房調(diào)配平臺等方式，將長期閑置、低效運轉(zhuǎn)或超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)，在部門內(nèi)部或部門間調(diào)劑使用①當(dāng)前可將高校、科研院所的大型儀器和科研設(shè)施為突破口，采用有償轉(zhuǎn)讓、公開拍賣、出租出借、調(diào)劑使用等方式，盤活存量資產(chǎn)，推動共用共享。。二是推進(jìn)國有企業(yè)資產(chǎn)配置優(yōu)化。加強企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理，促進(jìn)國有資產(chǎn)的合理流動和優(yōu)化配置，進(jìn)一步調(diào)整國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。三是完善金融企業(yè)資產(chǎn)管理體系。夯實以管資本為主的國有金融資產(chǎn)管理體系，開展國有金融資本產(chǎn)權(quán)登記，全面摸清金融家底，建立集信息報送、資源共享、數(shù)據(jù)校驗等功能于一體的金融企業(yè)國有資產(chǎn)信息平臺，統(tǒng)籌規(guī)劃國有金融資本戰(zhàn)略布局。四是健全自然資源資產(chǎn)收益管理。開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查，探索建立自然資源資產(chǎn)核算標(biāo)準(zhǔn)體系，深化有償使用制度改革，形成統(tǒng)一的自然資源配置規(guī)則和資產(chǎn)收益管理制度。此外，打通國有企業(yè)、金融企業(yè)經(jīng)管資產(chǎn)和行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的統(tǒng)計管理系統(tǒng)，銜接自然資源資產(chǎn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，建立全口徑的國有資產(chǎn)綜合數(shù)據(jù)庫，為強化資產(chǎn)綜合管理、挖掘資產(chǎn)數(shù)據(jù)價值奠定基礎(chǔ)。

2.資產(chǎn)使用統(tǒng)籌。從資產(chǎn)使用的角度看，國有資產(chǎn)主要包括實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)（特殊無形資產(chǎn)）等三類狀態(tài)。一是推行實物資產(chǎn)數(shù)字化管理。摸清實物資產(chǎn)底數(shù)，進(jìn)一步推進(jìn)國有資產(chǎn)數(shù)字化管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)動態(tài)化、條碼化和全生命周期管理。針對一些地方存在的多頭管理、賬務(wù)不清的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，逐步建立公共基礎(chǔ)設(shè)施立項、投資、建設(shè)、管理、維護(hù)運行全過程的成本核算、計量、資產(chǎn)分類和產(chǎn)權(quán)界定等標(biāo)準(zhǔn)體系，將公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)核實入賬列入常態(tài)化管理。二是實施無形資產(chǎn)資本化運營。開發(fā)政府無形資產(chǎn)，特別是城市無形資產(chǎn)的市場化價值，將政府投資建設(shè)的道路、橋梁、公園、廣場等公益設(shè)施的廣告權(quán)、冠名權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，以及城市交通、出租車、街路保潔等行業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，實行公開招標(biāo)拍賣、有償有期轉(zhuǎn)讓，推動由一次性出讓收入向長期經(jīng)營性收益轉(zhuǎn)變。三是加強政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化配置。面對以指數(shù)級規(guī)模擴大的政府海量數(shù)據(jù)，應(yīng)將其作為一種全新的資產(chǎn)形態(tài)，以資產(chǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)和要求加強相關(guān)制度及應(yīng)用，通過合理配置和有效利用，最大程度挖掘數(shù)據(jù)資產(chǎn)的經(jīng)濟社會效益。

（三）空間視角上的政策統(tǒng)籌

財政政策不僅決定了財政資金和資產(chǎn)的規(guī)模狀況，其本身也是財政資源的重要組成。統(tǒng)籌財政資源，應(yīng)加強空間視角上的各地各級財稅等相關(guān)政策統(tǒng)籌，進(jìn)一步加強政策協(xié)同、發(fā)揮政策合力。

1.各級財政政策統(tǒng)籌。一方面，保持上下級財稅政策相一致。各級地方政府應(yīng)加強對中央財稅政策的貫徹落實力度，不能重布置輕落實，或者選擇性落實、象征性執(zhí)行，更不能違規(guī)自行設(shè)立新的稅收優(yōu)惠或變相稅收優(yōu)惠政策。同時，除有關(guān)法律規(guī)定外，上級政府及其部門不得要求下級配套或以達(dá)標(biāo)評比、考核評價等名目變相配套。上級政府出臺涉及下級政府利益的財稅政策時，應(yīng)充分征求下級政府及相關(guān)部門的意見。另一方面，保持政府間財稅體制相協(xié)調(diào)。研究出臺《政府間財政關(guān)系法》，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，適當(dāng)加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)，合理劃分政府間收入體制，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度。

2.本級財政政策統(tǒng)籌。一是財政收支政策相配合。加強稅收優(yōu)惠、專項資金、股權(quán)投資、政府采購等財稅政策的統(tǒng)籌運用，采用稅收優(yōu)惠可以取得類似效果的，就不使用專項資金，專項資金也逐步采取市場化運作模式。二是稅收與非稅政策相協(xié)調(diào)。稅收收入和非稅收入分別用于供給一般公共產(chǎn)品和特定公共產(chǎn)品，且稅收政策更具法定、規(guī)范和穩(wěn)定性，非稅政策更具靈活、針對和多樣性，應(yīng)發(fā)揮兩者優(yōu)勢，加強相互協(xié)調(diào)，如減輕中小企業(yè)成本負(fù)擔(dān)就需要同時采用減稅和降費政策，加大環(huán)境治理也需要環(huán)保稅、資源稅等稅收政策，與生態(tài)環(huán)境損害賠償金及相關(guān)罰沒的協(xié)調(diào)配合。三是傳統(tǒng)支出方式與新型工具相結(jié)合。直接投入、獎補貼息、政府采購等傳統(tǒng)支出方式具有投向直接、速度較快的優(yōu)勢，但也容易對市場配置資源形成干擾，且財政負(fù)擔(dān)較大。應(yīng)加強這些傳統(tǒng)手段與PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等新型支出方式的統(tǒng)籌結(jié)合，通過不同財政工具的優(yōu)化組合和統(tǒng)籌運用，最大程度上實現(xiàn)政策效果（見表2）。

表2 主要財政支出手段及適用范圍（財政支出工具箱）

3.相關(guān)經(jīng)濟政策統(tǒng)籌。財稅政策只是政府宏觀調(diào)控的一種手段，若充分發(fā)揮財稅政策的實施效果，必須加強財稅與金融、產(chǎn)業(yè)、土地、價格等其他政策的協(xié)調(diào)配合。一是加強財政與金融政策協(xié)調(diào)。做好財政政策與貨幣政策的松緊搭配，發(fā)揮貨幣政策調(diào)總量和財政政策調(diào)結(jié)構(gòu)的特征，并在國債、財政投融資等兩者結(jié)合領(lǐng)域更好地推進(jìn)政策協(xié)調(diào)。二是加強財政與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向作用和財政政策的支撐作用，通過稅收優(yōu)惠、專項資金、股權(quán)投資、政府采購等財稅政策，扶持先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及中小企業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和布局優(yōu)化。三是加強財政與土地政策協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌財稅優(yōu)惠和土地政策，增強園區(qū)產(chǎn)業(yè)集中度，提升畝均效益，同時完善房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等稅收政策，進(jìn)一步提升土地資源使用效益。

（四）時間視角上的周期統(tǒng)籌

統(tǒng)籌財政資源，不僅應(yīng)對當(dāng)期的各類資金資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌，也要著眼長遠(yuǎn)，注重跨年度統(tǒng)籌，進(jìn)一步注重長期績效、防范財政風(fēng)險。

1.跨年度預(yù)算平衡。改進(jìn)單一的年度預(yù)算平衡機制，通過規(guī)范超收收入使用、設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，形成跨年度預(yù)算平衡機制。為此，在預(yù)算編制上，考慮跨年度平衡，根據(jù)形勢和政策需要，適當(dāng)編列財政赤字；在收入預(yù)算上，弱化對財政收入預(yù)算規(guī)模和增速的考核，從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性；在支出預(yù)算上，加強支出政策和預(yù)算全口徑審查，更注重提升政策、資金實際績效。

2.長短期目標(biāo)貫通。加強中期財政規(guī)劃管理，促進(jìn)短期目標(biāo)與長期目標(biāo)相銜接，年度任務(wù)與中長期愿景相結(jié)合。根據(jù)經(jīng)濟運行情況、宏觀調(diào)控方向，科學(xué)預(yù)測未來三年財政收入情況，全面梳理分析重大改革和支出政策,統(tǒng)籌編制三年滾動財政規(guī)劃，從更長周期、更廣范圍謀劃政策和安排預(yù)算。同時，推進(jìn)中期財政規(guī)劃與其他相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃相銜接。各地區(qū)出臺涉及增加財政支出的重大政策或重大投資項目，特別是對于提升公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)等中長期支出事項前，應(yīng)對財政承受能力進(jìn)行客觀評估，將其對財政支出影響納入中期財政規(guī)劃。

3.全周期支出管理。將項目作為預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項目形式納入預(yù)算項目庫，實施項目全生命周期管理。其中，特別注重的有兩類：一類是專項債項目。地方政府舉借債務(wù)應(yīng)嚴(yán)格落實償債資金來源，合理制定償債計劃，科學(xué)評估償債收入，建立健全專項債券項目的全生命周期收支平衡機制，實現(xiàn)融資規(guī)模與項目收益相平衡。另一類是PPP項目。完善PPP項目財政承受能力論證，防范PPP項目的政府中長期支出責(zé)任演變成隱性債務(wù)，將PPP合同中涉及的政府支付義務(wù)納入中長期財政規(guī)劃。

（五）保障措施

1.技術(shù)保障

統(tǒng)籌財政資源，離不開信息技術(shù)的保障，必須建設(shè)數(shù)字財政體系，加強對財政收支等資源的全方位動態(tài)監(jiān)管，以信息化提升財政管理的科學(xué)化水平。一是啟動金稅四期工程。深入推進(jìn)內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通和線上線下數(shù)據(jù)有機貫通，實現(xiàn)稅費全業(yè)務(wù)、全流程、全數(shù)據(jù)的“云化”打通。二是推進(jìn)預(yù)算管理一體化。逐步納入非稅收入、政府采購、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理等專項業(yè)務(wù)，動態(tài)反映預(yù)算安排和執(zhí)行情況，實現(xiàn)各級財政部門、預(yù)算單位間的信息實時共享、數(shù)據(jù)自動流轉(zhuǎn)、業(yè)務(wù)協(xié)同辦理、流程有效銜接。三是打造數(shù)字財政體系。在深入推進(jìn)財稅信息化的基礎(chǔ)上，將大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)和財政業(yè)務(wù)進(jìn)行深度融合，進(jìn)一步打破各部門“數(shù)據(jù)煙囪”，實現(xiàn)財經(jīng)大數(shù)據(jù)橫縱向連接、傳輸和整合，構(gòu)建能夠完整反映財政資源狀況和有效推進(jìn)財政資源統(tǒng)籌的數(shù)字財政體系，大幅提升財政治理能力。

2.人員保障

統(tǒng)籌財政資源，離不開人這一關(guān)鍵要素，必須加強財政人才庫建設(shè)，優(yōu)化干部隊伍，提升素質(zhì)能力。一是加快人才隊伍建設(shè)。以專業(yè)化為導(dǎo)向，分級建立涵蓋預(yù)算、資產(chǎn)、金融、信息等領(lǐng)域的財政人才庫，并從中選拔一批業(yè)務(wù)精通的專家型人才，打造專家人才庫，相關(guān)區(qū)域間還可圍繞綜合性重大課題，組建跨區(qū)域聯(lián)合專家工作室。二是強化人才引進(jìn)培養(yǎng)。既要結(jié)合人才庫建設(shè)需求，擴大引進(jìn)重點人才，也要堅持目標(biāo)導(dǎo)向，優(yōu)化整合教育培訓(xùn)資源，豐富實踐鍛煉平臺，暢通交流鍛煉渠道。三是完善人才評價機制。分類建立人才績效評價體系，合理設(shè)置評價指標(biāo)，準(zhǔn)確評價人才貢獻(xiàn)，加強在庫人才跟蹤管理，通過設(shè)立人才“成長檔案”，對人才庫的組成類別、人員規(guī)模、在庫人才等實施動態(tài)管理，發(fā)揮各類人才推動財政資源統(tǒng)籌的積極作用。

在此框架體系下，建議在具體操作層面適時出臺加強財政資源統(tǒng)籌的制度措施（包括指導(dǎo)意見、實施方案、保障機制、時序步驟等），在盤清各類財政資源底數(shù)及分布情況的基礎(chǔ)上，建立適合不同地區(qū)實際的財政資源統(tǒng)籌績效評價體系，通過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷提升財政資源統(tǒng)籌水平，切實推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。