住房公積金屬性爭(zhēng)論與制度定位問題的思考

呂翔

摘?要：住房公積金是我國(guó)重要的政策性住房金融制度，在緩解城鎮(zhèn)居民住房壓力方面發(fā)揮重要的作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和房地產(chǎn)行業(yè)環(huán)境的變化，住房公積金制度定位和屬性面臨新的挑戰(zhàn)。為探究住房公積金屬性與制度定位問題，結(jié)合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下住房公積金制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，分析屬性爭(zhēng)論和制度定位的困境，然后提出針對(duì)性的政策建議，以明晰制度定位為取向，以公平和效率的提升為抓手，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)住房公積金制度運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：住房公積金;屬性爭(zhēng)論;制度定位

1.問題的提出

我國(guó)住房公積金制度最初目標(biāo)在于解決房改缺錢問題，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)市場(chǎng)化繁榮，住房公積金制度的目標(biāo)轉(zhuǎn)而著力于提升居民構(gòu)建房能力，體現(xiàn)對(duì)居民住房消費(fèi)的支持。但隨著近兩年房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境的變化，以及金融市場(chǎng)的沖擊，住房公積金制度運(yùn)行和發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，需要體現(xiàn)其與公眾需求的匹配，這就需要對(duì)當(dāng)前的住房公積金制度進(jìn)行重新定位。隨著市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生改變，住房公積金制度的合理性開始受到爭(zhēng)論，這使得住房公積金的屬性定位問題成為研究的重點(diǎn)。

2.公積金屬性爭(zhēng)論與制度定位困境

（1）公積金屬性爭(zhēng)論

住房公積金主要由職工繳納與單位繳納兩部分組成，對(duì)于職工繳納的部分，其所有權(quán)的法律屬性是確定的，但對(duì)于單位繳納的部分，在勞動(dòng)法視角下存在爭(zhēng)論。對(duì)住房公積金屬性的爭(zhēng)論有兩種說法，一是工資屬性說，二是福利屬性。對(duì)于工資屬性說，隨著住房分配由實(shí)物分配向貨幣分配的成功轉(zhuǎn)換，說明其已完成了歷史使命，但目前依然強(qiáng)制性的繳交面臨合理性的質(zhì)疑。然而在假定合理的情況下，對(duì)于普通居民，其住房工資并未完全納入貨幣工資中，但對(duì)于中高收入人群，強(qiáng)制性的企業(yè)繳納則意義不大，尤其對(duì)于私有企業(yè)而言，繳存基數(shù)與繳交率存在的非剛性特性，容易造成貧富分化。

對(duì)于福利屬性說，公積金的單位福利屬性在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，已經(jīng)與住房公積金制度的初衷出現(xiàn)矛盾，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單位繳納住房公積金實(shí)際上是國(guó)家責(zé)任的延伸，具有社會(huì)福利的影子，是單位解決職工住房問題的形式。但在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，強(qiáng)制企業(yè)繳納住房公積金被視為職工的富力屬性，實(shí)際上是對(duì)制度歷史的自我否定。此外，如果將住房公積金定位于社會(huì)福利屬性，則更不利于公積金制度的存續(xù)，與不滿足社會(huì)保障通常意義上的法理基礎(chǔ)。

（2）公積金制度定位

一是制度擴(kuò)面問題，雖然目前我國(guó)住房公積金覆蓋范圍在擴(kuò)大，但新市民擴(kuò)面效果不理想，尤其是農(nóng)民工、進(jìn)城務(wù)工等群體，公積金繳納存在問題和難度。二是政策性功能問題，從住房公積金制度的本之目的來看，是為保障基本的住房消費(fèi)需求，但公積金繳納又具有工資屬性，工資水平越高，單位繳存越多，工資水平越低，單位繳存越少，這顯然違背了住房公積金制度的初衷。三是金融功能問題，當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，住房公積金的金融功能應(yīng)發(fā)揮“穩(wěn)定器”的作用，而且公積金“公共屬性”特點(diǎn)不能妨礙“金融”功能發(fā)揮，同時(shí)“金融”功能發(fā)揮也不能違背“公共屬性”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要在兩者之間尋求平衡點(diǎn)。

3.住房公積金屬性與定位建議

（1）屬性定位原則

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制度環(huán)境發(fā)生改變，這也使得住房公積金原有屬性面臨困境，這需要對(duì)公積金屬性進(jìn)行重新定位。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形態(tài)下，住房公積金屬性定位問題的解決需要遵循以下原則：一是要有利于住房公積金制度的存續(xù);二是要有利于住房公積金制度問題的改進(jìn)，以最大限度促進(jìn)住房公積金的“公平”與“效益”;三是要有利于平衡各方面的利益，滿足各方利益訴求，而且至少不損害制度參與者的利益;四是要有利于政府更好的解決居民的住房問題，真正發(fā)揮社會(huì)兜底作用。

（2）單位繳交住房公積金屬性定位

考慮到制度環(huán)境的變化而導(dǎo)致的單位繳納部分的住房公積金屬性定位存在爭(zhēng)論，需要結(jié)合實(shí)際和住房公積金制度在當(dāng)今社會(huì)的主要目的，對(duì)公積金屬性的定位進(jìn)行在探討。結(jié)合當(dāng)前住房公積金制度在市場(chǎng)化機(jī)制背景下的運(yùn)行實(shí)際，住房公積金應(yīng)定位于基本住房工資?；咀》抗べY在保障居民基本住房權(quán)利上發(fā)揮作用，而這一特性決定了政府在“基本住房”方面的干預(yù)合理性。基于保障居民享有基本居住水平目的的住房公積金，是強(qiáng)制企業(yè)繳納的主要依據(jù)之一。住房公積金的基本住房工資屬性定位下，國(guó)家強(qiáng)制企業(yè)配繳的需求環(huán)境雖然發(fā)生了改變，但住房作為居民的基本生存需求具有外部性，住房作為生活必需品又具有跨期消費(fèi)品特征，這使得公積金的強(qiáng)制繳存依然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（3）公積金繳交參數(shù)

對(duì)當(dāng)前制度環(huán)境下的住房公積金屬性重新定位于基本住房工資后，這解決了公積金制度的公平性與強(qiáng)制性問題。但基本住房工資屬性對(duì)住房公積金的資金籌集帶來了影響，則需要對(duì)繳交參數(shù)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。通過對(duì)公積金繳存基數(shù)與繳存率參數(shù)的分析，圍繞強(qiáng)制性、公平性與自主性的原則，既要保證居民基本住房保障，又要保證企業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)還要平衡行政與市場(chǎng)，基于此而設(shè)計(jì)一種“強(qiáng)制基礎(chǔ)上的企業(yè)繳交自主權(quán)”的“強(qiáng)制與自愿相結(jié)合”的模式，即單位繳納部分為強(qiáng)制部分，其他統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為員工均等繳納，確定合理的企業(yè)繳交比例，自助繳納部分則為自愿繳納，實(shí)行彈性繳交模式，由企業(yè)結(jié)合實(shí)際自主決定，這既突出了公平性，有符合市場(chǎng)性。

（4）住房公積金制度定位舉措

從住房公積金屬性定位的分析來看，公平性與效率性是主要體現(xiàn)，基于這兩個(gè)特征，住房公積金制度定位的改革應(yīng)針對(duì)公平性與效率性開展工作。一是要明確住房公積金制度改革中的核心定位，即擴(kuò)大制度覆蓋面，而且要重點(diǎn)保護(hù)低收入群體的利益。二是針對(duì)住房公積金在居民住房消費(fèi)中的突出作用，要將制度定位的重點(diǎn)放在“提升公積金金融功能、實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)”上，強(qiáng)化住房公積金的住房保障功能。三是住房公積金制度的管理工作應(yīng)著力加強(qiáng)，進(jìn)一步改進(jìn)管理模式，最終向住宅政策性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

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