綜合行政執(zhí)法改革背景下衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀及對(duì)策
——以常州市武進(jìn)區(qū)為例

文/南京醫(yī)科大學(xué)醫(yī)政學(xué)院 洑劉波 陳家應(yīng)

作為江蘇省深化綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)區(qū)，常州市武進(jìn)區(qū)以推動(dòng)執(zhí)法重心下移、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內(nèi)容，將更多的執(zhí)法資源調(diào)整充實(shí)到基層一線。各鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)一組建綜合行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱執(zhí)法局），區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì)、區(qū)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法大隊(duì)、區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所（以下簡(jiǎn)稱衛(wèi)監(jiān)所）、區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì)分別向鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)的執(zhí)法局派駐中隊(duì)，開(kāi)展綜合行政執(zhí)法工作。這也是現(xiàn)階段江蘇在確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的事項(xiàng)范圍時(shí)慣用的模式：推進(jìn)有條件的地方經(jīng)批準(zhǔn)向街道（鎮(zhèn)）延伸并派駐執(zhí)法隊(duì)伍。

一、武進(jìn)區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）積極配合工作、推動(dòng)改革實(shí)施。常州市武進(jìn)區(qū)衛(wèi)監(jiān)所是區(qū)衛(wèi)生健康局下屬事業(yè)單位，規(guī)格相當(dāng)于副科級(jí)，參照《公務(wù)員法》管理。本次推進(jìn)基層整合審批服務(wù)力量、深化綜合行政執(zhí)法體制改革中，衛(wèi)監(jiān)所根據(jù)《常州市武進(jìn)區(qū)推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量實(shí)施方案》《常州市武進(jìn)區(qū)人民政府關(guān)于在相關(guān)建制鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，以綜合監(jiān)督科的建制形式向各鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)派出執(zhí)法力量，派駐在各鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)執(zhí)法局，行使衛(wèi)生健康領(lǐng)域的監(jiān)督、執(zhí)法職能。

（二）分配區(qū)鎮(zhèn)職能、集中處罰權(quán)限。在現(xiàn)階段公布的武進(jìn)區(qū)相關(guān)建制鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)相對(duì)集中行使的行政處罰權(quán)目錄清單中，涉及衛(wèi)生健康領(lǐng)域的包括對(duì)公共場(chǎng)所衛(wèi)生質(zhì)量不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和要求的處罰、對(duì)未取得衛(wèi)生許可證擅自營(yíng)業(yè)的處罰、對(duì)學(xué)校有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、器械、場(chǎng)地、環(huán)境不符合要求的處罰、對(duì)公共場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者未在公共場(chǎng)所內(nèi)放置安全套或者設(shè)置安全套發(fā)售設(shè)施的處罰等，主要涵蓋《中華人民共和國(guó)食品安全法》《餐具飲具集中消毒服務(wù)單位衛(wèi)生監(jiān)督工作規(guī)范》《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《艾滋病防治條例》這6部法律里面12條便于操作的行政處罰權(quán)。

（三）調(diào)整區(qū)級(jí)人員、加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)力量。派駐綜合監(jiān)督科作為衛(wèi)監(jiān)所派駐機(jī)構(gòu)，由2～3名執(zhí)法人員組成。主要職責(zé)是：1.負(fù)責(zé)行使未劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)事項(xiàng)，具體包括職業(yè)衛(wèi)生與飲用水衛(wèi)生監(jiān)督，涉水產(chǎn)品與消毒產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)單位監(jiān)督，隨機(jī)抽查抽檢，以及無(wú)證行醫(yī)行為和 “兩非”行為查處等上級(jí)交辦的其他任務(wù)；2.負(fù)責(zé)指導(dǎo)、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）集中行使已劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制措施，具體包括公共場(chǎng)所、學(xué)校衛(wèi)生、餐具飲具集中消毒等行政處罰事項(xiàng)，并提供技術(shù)支持；3.接受鎮(zhèn)人民政府（開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）統(tǒng)一調(diào)度，開(kāi)展鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法工作。

（四）鎮(zhèn)級(jí)日常管理、區(qū)級(jí)年終考核。針對(duì)包括衛(wèi)監(jiān)所等區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)派駐在鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）綜合行政執(zhí)法工作的人員，由執(zhí)法局所在的鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）根據(jù)工作人員“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面的表現(xiàn)、以工作人員履行崗位職責(zé)和完成工作目標(biāo)任務(wù)為主要內(nèi)容，實(shí)行績(jī)效考核。績(jī)效考核的結(jié)果，作為各鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）向衛(wèi)監(jiān)所派駐鎮(zhèn)執(zhí)法局執(zhí)法人員發(fā)放績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)，也作為衛(wèi)監(jiān)所確定下沉人員年度考核等次的重要參考。

二、現(xiàn)階段存在的問(wèn)題

（一）職能劃分模糊，職責(zé)紊亂。衛(wèi)生健康領(lǐng)域的公共場(chǎng)所衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、餐飲具集中消毒等的行政處罰權(quán)集中至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法局實(shí)施，這在《常州市武進(jìn)區(qū)相關(guān)建制鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)相對(duì)集中行使的行政處罰權(quán)目錄清單》里面是明確的。但隨之而來(lái)的公共場(chǎng)所衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、餐飲具集中消毒單位等的日常監(jiān)管職責(zé)由誰(shuí)承擔(dān)？在公布的《常州市武進(jìn)區(qū)綜合行政執(zhí)法改革區(qū)級(jí)執(zhí)法力量下沉方案》中：鎮(zhèn)人民政府（開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）按照上述“行政處罰權(quán)目錄清單”行使行政處罰權(quán)和與之相關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)，區(qū)級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)日常行政管理和行政許可的后續(xù)監(jiān)管工作、履行法定的監(jiān)督管理職責(zé)。理論上鎮(zhèn)級(jí)政府和區(qū)級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都需要承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)，但實(shí)際工作中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將監(jiān)督管理職責(zé)推給衛(wèi)監(jiān)所，衛(wèi)監(jiān)所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法局互相推諉扯皮的情況時(shí)有發(fā)生。實(shí)際工作雖然都是由衛(wèi)監(jiān)所派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法人員在開(kāi)展，但是諸如文書(shū)的使用、落款簽章、執(zhí)法車輛使用、執(zhí)法制服穿戴、執(zhí)法儀器設(shè)備的使用等細(xì)小的因素，這些在區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)不管是使用的模板還是標(biāo)準(zhǔn)都是不一樣的，所以導(dǎo)致很多時(shí)候派駐人員都會(huì)產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)：我代表的是誰(shuí)？

（二）派駐形式簡(jiǎn)單，身份尷尬。參照改革前工作常規(guī)，公共場(chǎng)所衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、餐具飲具集中消毒等已劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)占據(jù)日常30%工作量，職業(yè)衛(wèi)生與飲用水衛(wèi)生監(jiān)督、涉水產(chǎn)品與消毒產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)單位監(jiān)管、打擊非法行醫(yī)等未劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)占據(jù)日常70%工作量。本輪改革中，衛(wèi)監(jiān)所將80%執(zhí)法人員派駐至執(zhí)法局，派駐綜合監(jiān)督科及執(zhí)法人員的工作重心將轉(zhuǎn)移以公共場(chǎng)所、學(xué)校衛(wèi)生、餐具飲具集中消毒等為主，削弱了職業(yè)衛(wèi)生與飲用水衛(wèi)生監(jiān)督、涉水產(chǎn)品與消毒產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)單位監(jiān)管、打擊非法行醫(yī)等工作的開(kāi)展。同時(shí)，派駐綜合監(jiān)督科繼續(xù)行使未劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)，引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn) （開(kāi)發(fā)區(qū)）的困惑與不解：各執(zhí)法局無(wú)未劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)，但是執(zhí)法人員卻在行使這方面的職權(quán)，在現(xiàn)今權(quán)責(zé)明確、國(guó)家治理日趨現(xiàn)代化的背景下，執(zhí)法局大多不愿承接更多的執(zhí)法事項(xiàng)，勢(shì)必會(huì)對(duì)這樣的模式加以排斥，加深衛(wèi)監(jiān)所與執(zhí)法局的矛盾。派駐綜合監(jiān)督科室的執(zhí)法人員接受雙重管理，夾在衛(wèi)監(jiān)所和執(zhí)法局之間、身份極為尷尬。

（三）考核有失偏頗，人才流失多。雖然現(xiàn)階段派駐的執(zhí)法人員已將工作重心轉(zhuǎn)移，以集中行使的行政處罰權(quán)為主，但未劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)及隨之匹配的監(jiān)督檢查事務(wù)仍然占據(jù)50%以上的工作量。派駐的執(zhí)法人員名義上接受鎮(zhèn)人民政府（開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）統(tǒng)一調(diào)度，開(kāi)展鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法工作，實(shí)際在行使未劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)時(shí)，無(wú)法接受鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）的統(tǒng)一調(diào)度也是實(shí)情。派駐的執(zhí)法人員在執(zhí)法局出現(xiàn)的頻次少是常態(tài)。長(zhǎng)此以往，執(zhí)法局對(duì)派駐執(zhí)法人員的主觀印象大打折扣，日?？己藭r(shí)也會(huì)因主觀印象不佳而出現(xiàn)對(duì)派駐執(zhí)法人員扣分、誡勉談話、不發(fā)績(jī)效的情況。派駐執(zhí)法人員在開(kāi)展常規(guī)工作之余，還要分心去處理因?yàn)榉制?、不理解所帶?lái)的誤會(huì)，導(dǎo)致執(zhí)法人員身心俱疲。一旦出現(xiàn)遴選、交流的機(jī)會(huì)，執(zhí)法人員會(huì)千方百計(jì)離開(kāi)執(zhí)法局，這樣的情況直接導(dǎo)致衛(wèi)監(jiān)所人才的流失。

（四）監(jiān)管缺失，不作為。全區(qū)公共場(chǎng)所1894家、學(xué)校（不涵蓋托幼機(jī)構(gòu)）92家、醫(yī)療機(jī)構(gòu)391家、職業(yè)衛(wèi)生用人單位（企業(yè)）12755家。改革以來(lái)，衛(wèi)監(jiān)所的衛(wèi)生監(jiān)督員、派駐執(zhí)法局執(zhí)法人員、衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員等力量仍然能保證對(duì)全區(qū)學(xué)校每年監(jiān)管不少于2次、對(duì)全區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)每年監(jiān)管不少于3次、對(duì)全區(qū)公共場(chǎng)所每年監(jiān)管不少于1次。但是在職業(yè)衛(wèi)生用人單位（企業(yè)）的監(jiān)管方面，該項(xiàng)職能自2019年8月由安全生產(chǎn)部門移交至衛(wèi)生健康部門以來(lái)，2019年全所累計(jì)對(duì)71家企業(yè)開(kāi)展職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查，2020年對(duì)154家企業(yè)開(kāi)展職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查，2021年計(jì)劃至年底對(duì)300家企業(yè)開(kāi)展職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查。雖然每年的檢查數(shù)在上升，但是參照基數(shù)，每年的監(jiān)管比例都不到3%。這樣的監(jiān)管頻次、比例與公共場(chǎng)所、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等單位比起來(lái)，相差甚遠(yuǎn)?；鶖?shù)龐大是原因之一，但是深化綜合行政執(zhí)法改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作耗費(fèi)衛(wèi)監(jiān)所執(zhí)法人員更多的時(shí)間和精力是更深次的原因。到目前為止，甚至有部分企業(yè)還不清楚職業(yè)衛(wèi)生已經(jīng)由安監(jiān)部門劃轉(zhuǎn)至衛(wèi)健部門。監(jiān)管方面的缺失和不作為將嚴(yán)重影響監(jiān)管對(duì)象對(duì)衛(wèi)監(jiān)所的印象，同時(shí)也會(huì)影響上級(jí)部門、監(jiān)察委對(duì)衛(wèi)監(jiān)所及執(zhí)法人員的考評(píng)。

三、對(duì)策和建議

（一）多方聯(lián)動(dòng)，厘清職能提效率。充分利用由區(qū)編辦、區(qū)司法局、區(qū)執(zhí)法局、區(qū)級(jí)執(zhí)法部門和各建制鎮(zhèn)人民政府（開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)）等部門參加的聯(lián)席會(huì)議，將改革中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理，嚴(yán)格按照《常州市武進(jìn)區(qū)綜合行政執(zhí)法改革區(qū)級(jí)執(zhí)法力量下沉方案》《常州市武進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法管理規(guī)定 （試行）》等文件要求，落實(shí)衛(wèi)生健康領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法職能。明確各鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）行使行政處罰權(quán)和與之相關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)，同時(shí)加大日常巡查和執(zhí)法檢查的力度；衛(wèi)監(jiān)所加強(qiáng)日常行政管理、履行法定的監(jiān)督管理職責(zé)。明確雖然法定的監(jiān)督管理職責(zé)在衛(wèi)監(jiān)所，但各鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）仍然需要履行日常巡查工作，及時(shí)做好行政執(zhí)法權(quán)力的承接轉(zhuǎn)運(yùn)工作，防止出現(xiàn)職能缺位和管理服務(wù)失范。通力協(xié)作、配合默契才能完全保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、保障人民群眾的生命健康。沒(méi)有高效率的部際協(xié)作就沒(méi)有高質(zhì)量的綜合行政執(zhí)法。

（二）優(yōu)化建制，整合人員促和氣。衛(wèi)監(jiān)所派駐在全區(qū)10個(gè)執(zhí)法局的派駐科室有10個(gè)、共23名執(zhí)法人員，衛(wèi)監(jiān)所要與各執(zhí)法局主動(dòng)對(duì)接，溝通工作模式、優(yōu)化現(xiàn)階段派駐科室的建制。具體建議為，相鄰3～4個(gè)鎮(zhèn)的派駐科室組建片區(qū)，每周固定2天進(jìn)行各鎮(zhèn)已劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)相關(guān)的工作，另外3天統(tǒng)一在衛(wèi)監(jiān)所辦公，集中處理區(qū)級(jí)未劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)相關(guān)的工作。相鄰鎮(zhèn)的派駐科室在組建片區(qū)時(shí)，推選片區(qū)長(zhǎng)作為召集人，加強(qiáng)片區(qū)內(nèi)的合作與聯(lián)動(dòng)，片區(qū)內(nèi)合理安排人力，確保鎮(zhèn)級(jí)、區(qū)級(jí)相關(guān)工作都能在合理的場(chǎng)地、合理的時(shí)間內(nèi)完成。派駐科室積極向執(zhí)法局做好溝通解釋工作，主動(dòng)匯報(bào)每周工作安排、總結(jié)，消除誤會(huì)、避免尷尬。如遇執(zhí)法局有臨時(shí)性、統(tǒng)一性安排時(shí)，派駐科室配合鎮(zhèn)級(jí)安排、服從鎮(zhèn)級(jí)調(diào)度。站在保障人民生命健康全局觀化解衛(wèi)監(jiān)所和執(zhí)法局之間的矛盾，為執(zhí)法人員營(yíng)造一個(gè)寬松、和氣的辦公環(huán)境。

（三）激勵(lì)共勉，提升士氣保長(zhǎng)效。考核的初衷是充分激發(fā)區(qū)級(jí)下沉執(zhí)法力量的活力，加快形成條塊協(xié)作合力，而不應(yīng)成為束縛區(qū)級(jí)力量的枷鎖。執(zhí)法局應(yīng)充分尊重、積極配合衛(wèi)監(jiān)所做好監(jiān)督檢查等相關(guān)工作，衛(wèi)監(jiān)所在制訂工作計(jì)劃時(shí)也應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求執(zhí)法局意見(jiàn)并將確定的年度計(jì)劃進(jìn)行抄告。區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)互相理解、支持、配合，執(zhí)法局在對(duì)派駐執(zhí)法人員進(jìn)行日?？己藭r(shí)，和衛(wèi)監(jiān)所進(jìn)行溝通，結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)工作實(shí)際，要對(duì)執(zhí)法人員充分理解、寬容，站在對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行激勵(lì)、保護(hù)的角度上，做好績(jī)效考核工作。只有這樣，才有利于激發(fā)區(qū)級(jí)執(zhí)法力量下沉人員的工作積極性、規(guī)范執(zhí)法人員的日常行為，也能充分體現(xiàn)執(zhí)法局人性化、科學(xué)化的管理水平。

（四）充分延伸，融入網(wǎng)格全覆蓋。全區(qū)公共場(chǎng)所、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、職業(yè)衛(wèi)生用人單位（企業(yè)）及其他相關(guān)單位加起來(lái)超過(guò)15150家，年度如要達(dá)到100%覆蓋率，在1年250個(gè)工作日前提下需要執(zhí)法人員每日監(jiān)管61家，按照每次監(jiān)管要求執(zhí)法人員不得少于2人的前提下，23名執(zhí)法人員每人日均監(jiān)管需5.5家。這是純理論的數(shù)據(jù)分析，工作中是完全不切實(shí)際的。執(zhí)法人員日常除常規(guī)監(jiān)管、執(zhí)法外，還有制作案卷、匯總數(shù)據(jù)、培訓(xùn)交流等工作安排，全區(qū)全部監(jiān)管對(duì)象由執(zhí)法人員全覆蓋是不合理、不科學(xué)的?，F(xiàn)階段可依靠深化綜合行政執(zhí)法改革這一契機(jī)，結(jié)合武進(jìn)區(qū)推進(jìn)的基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量實(shí)施，形成“基層網(wǎng)格—指揮中心—監(jiān)督執(zhí)法”的工作模式，即將公共場(chǎng)所等監(jiān)管對(duì)象整合入基層網(wǎng)格、確定網(wǎng)格監(jiān)管任務(wù)和事項(xiàng)、落實(shí)網(wǎng)格責(zé)任，將網(wǎng)格管理與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)深度融合，網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)情況上報(bào)指揮中心，指揮中心接入“12345”衛(wèi)生健康等各類信息化管理端口，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享，衛(wèi)生監(jiān)督發(fā)現(xiàn)違法行為即刻出動(dòng)執(zhí)法人員前往監(jiān)管執(zhí)法。這樣的模式，既符合構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制、推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也有利于減輕衛(wèi)監(jiān)所執(zhí)法人員的工作壓力，提升工作效率。

四、結(jié)語(yǔ)

深化綜合行政執(zhí)法改革，是為了進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制，解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民、基層執(zhí)法力量不足等問(wèn)題，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。武進(jìn)區(qū)在實(shí)施深化綜合行政執(zhí)法改革近2年時(shí)間來(lái)，取得了成效，也發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題。衛(wèi)監(jiān)所作為執(zhí)法力量之一，積極配合改革，發(fā)現(xiàn)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，探索解決的途徑，確保衛(wèi)生監(jiān)督法治規(guī)范化，推動(dòng)改革穩(wěn)步前進(jìn)。