文/馬大慶 王如君 魏利軍 多英全 畢明樹
目前,國(guó)際上已知的化學(xué)品有10 萬多種,我國(guó)已登記的有3 萬多種。由原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局牽頭組織相關(guān)10 個(gè)部委制定的《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄(2015 版)》共收錄危險(xiǎn)化學(xué)品2 828 種,其中劇毒化學(xué)品148 種。當(dāng)前中國(guó)化工市場(chǎng)占世界化工市場(chǎng)的40%,預(yù)計(jì)到2030 年將達(dá)到50%。中國(guó)是世界第一的化學(xué)品制造國(guó),遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家,2018 年中國(guó)化工行業(yè)銷售額幾乎等同于歐盟、美國(guó)、日本的銷售總和。全國(guó)共有危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位20 余萬家,化工生產(chǎn)企業(yè)9.6 萬家,分布在全國(guó)31 個(gè)?。▍^(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。截至2022 年1 月,經(jīng)省級(jí)部門認(rèn)定的化工園區(qū)(化工集中區(qū))602 家,有300 余家省級(jí)及以上化工園區(qū)。
危險(xiǎn)化學(xué)品作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)最基本的生產(chǎn)資料,具有產(chǎn)業(yè)規(guī)??偭看蟆⑸婕靶袠I(yè)領(lǐng)域多、分布區(qū)域范圍廣、安全管理鏈條長(zhǎng)、涉及監(jiān)管部門多,以及事故發(fā)展快、危害后果大、影響范圍廣等特點(diǎn)。2016 年6 月,國(guó)務(wù)院安委會(huì)下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)品種目錄》(以下簡(jiǎn)稱《目錄》)的通知,《目錄》對(duì)GB/T 4754—2011《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》所有的20 個(gè)門類、95 個(gè)大類進(jìn)行了全面梳理和辨識(shí),其中的15個(gè)門類和68 個(gè)大類涉及危險(xiǎn)化學(xué)品,分別占國(guó)民經(jīng)濟(jì)門類的3/4 和大類的2/3。《目錄》顯示,不僅采礦業(yè)、制造業(yè)等工業(yè)生產(chǎn)中存在危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn),而且農(nóng)業(yè)種植使用農(nóng)藥、油墨印刷、餐飲燃?xì)?、學(xué)校實(shí)驗(yàn)室等第一產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)中的危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。
自2002 年《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》實(shí)施以來,全國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全保持了總體穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì),但重特大事故依然時(shí)有發(fā)生,給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。近幾年,清華大學(xué)、北京交通大學(xué)、南京航空航天大學(xué)等高?;瘜W(xué)實(shí)驗(yàn)室發(fā)生的火災(zāi)爆炸事故,以及湖北十堰“6·13”重大燃?xì)獗ㄊ鹿实热細(xì)獍踩鹿?,暴露出危險(xiǎn)化學(xué)品在安全監(jiān)管體制和機(jī)制方面仍存在一些問題。
本文較系統(tǒng)地研究了涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的部門以及監(jiān)管部門責(zé)任清單,分析了目前我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管法律法規(guī)和體制存在的問題,并據(jù)此提出相關(guān)對(duì)策建議,以期為危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步修訂和完善提供指導(dǎo)借鑒。
根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第591 號(hào))第六條,賦予應(yīng)急管理部門、公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門、生態(tài)環(huán)境部門、交通運(yùn)輸部門、衛(wèi)生健康部門、郵政管理部門等8 個(gè)部門履行危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)陌踩O(jiān)督管理,第十一條要求國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化主管部門以及國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé),負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存的行業(yè)規(guī)劃和布局。
為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化部門協(xié)作配合,提高安全監(jiān)管工作效率,國(guó)務(wù)院同意建立危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度,聯(lián)席會(huì)議由應(yīng)急部、工業(yè)和信息化部、公安部、交通運(yùn)輸部等25 個(gè)部門和單位組成。為加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào),國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)下設(shè)了危險(xiǎn)化學(xué)品安全專業(yè)委員會(huì)。
《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄(2015 版)》由原國(guó)家安全監(jiān)管總局會(huì)同工業(yè)和信息化部、公安部、原環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家鐵路局、中國(guó)民用航空局等10 個(gè)部門制定。
在《中華人民共和國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全法(征求意見稿)》中,賦予了應(yīng)急管理部門、公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、交通運(yùn)輸主管部門、衛(wèi)生健康部門、自然資源部門、工業(yè)和信息化部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、海關(guān)主管部門等10 個(gè)部門的具體職責(zé),以及根據(jù)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的原則,賦予了其他部門依照各自職責(zé)對(duì)有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的危險(xiǎn)化學(xué)品履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。相較于《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》,增加了自然資源部門、工業(yè)和信息化部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、海關(guān)主管部門等4 個(gè)部門的具體職責(zé)。
以《安全生產(chǎn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院以及有關(guān)部門的相關(guān)文件為依據(jù),參考《國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作任務(wù)分工〉的通知》,筆者系統(tǒng)梳理了涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的相關(guān)部門的責(zé)任清單,如表1 所示,以助于明晰危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系。
表1 危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管責(zé)任清單
各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的主管部門依據(jù)本部門主要法律法規(guī),針對(duì)各自所管轄行業(yè)特點(diǎn),從不同角度、不同環(huán)節(jié)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全提出了不同的要求,由此造成各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理要求模糊不清、標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)狀。
聯(lián)席會(huì)議由25 個(gè)部門和單位組成,而《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》只給出了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、公安機(jī)關(guān)等8 個(gè)負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門,不能有效貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)“管行業(yè)必須管安全”的重要指示精神。
在公路運(yùn)輸、管道運(yùn)輸、廢棄處置等環(huán)節(jié),存在監(jiān)管重復(fù)、交叉或不清等問題;特定區(qū)域(港口、碼頭、航空港、鐵路貨場(chǎng)、保稅區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)等區(qū)域)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管存在部門職責(zé)交叉,界限不清等問題。
化工園區(qū)(化工集中區(qū))的安全規(guī)劃與管理,工業(yè)和信息化部門、生態(tài)環(huán)境部門、應(yīng)急管理部門都出臺(tái)過相關(guān)文件進(jìn)行規(guī)范管理,但在上位法上仍缺少化工園區(qū)安全管理的法律依據(jù)。
一些新業(yè)態(tài)的出現(xiàn),如醇基燃料、輕烴燃料和沼氣等農(nóng)村燃?xì)獾墓芾恚娚探?jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品,快遞危險(xiǎn)化學(xué)品等,《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等現(xiàn)有法規(guī)沒有明確對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的具體部門和監(jiān)管范圍(界限)。
在化工園區(qū)、危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃以及周邊的土地利用規(guī)劃中,未考慮化工園區(qū)、危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目和周邊土地建設(shè)項(xiàng)目在安全風(fēng)險(xiǎn)方面的相互影響,未能從源頭上將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍內(nèi),造成負(fù)有安全生產(chǎn)安全監(jiān)管職責(zé)的部門在事中和事后的監(jiān)管難度加大。
目前,對(duì)于高校(學(xué)校)、實(shí)驗(yàn)室、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研院所、體育場(chǎng)館等非企業(yè)類單位的危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理,沒有明確具體的監(jiān)管部門和監(jiān)管要求,近年來高校、科研院所發(fā)生的危險(xiǎn)化學(xué)品火災(zāi)爆炸事故暴露上述單位危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管存在著監(jiān)管空白等問題。
目前,對(duì)汽車加油加氣站、危險(xiǎn)化學(xué)品票據(jù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等不構(gòu)成重大危險(xiǎn)源的經(jīng)營(yíng)單位,也需要多個(gè)部門的行政許可審批,不但增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān),也不符合中央“放管服”改革決策部署精神。
落實(shí)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則,對(duì)其行業(yè)領(lǐng)域的危險(xiǎn)化學(xué)品履行相應(yīng)安全監(jiān)督管理職責(zé),清晰界定部門監(jiān)管范圍和邊界。
一是對(duì)以化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的化工園區(qū)(化工集中區(qū))的設(shè)立和管理,應(yīng)建立設(shè)立和退出機(jī)制。二是應(yīng)突出源頭管控,優(yōu)化園區(qū)和化工產(chǎn)業(yè)布局,對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目所在的化工園區(qū)和周邊土地進(jìn)行規(guī)劃控制。三是完善化工園區(qū)和危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目的審批機(jī)制,如對(duì)某(類)高危項(xiàng)目或處于可能影響敏感目標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)將安全審查作為前置條件。四是應(yīng)落實(shí)國(guó)務(wù)院“放管服”改革精神,落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度,提高監(jiān)管服務(wù)效能,減輕政府和企業(yè)的行政成本。如對(duì)無儲(chǔ)存設(shè)施的危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、汽車加油加氣加氫站等低風(fēng)險(xiǎn)危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè),由行政許可改為備案制度,同時(shí)加強(qiáng)備案后的監(jiān)督檢查,做到簡(jiǎn)政放權(quán)和放管結(jié)合的統(tǒng)一。
推動(dòng)運(yùn)用“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”的方式,提高危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作水平,要求和鼓勵(lì)企業(yè)提升自動(dòng)化控制水平,提高本質(zhì)安全水平。負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立和加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng),實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控,加強(qiáng)監(jiān)督管理。加強(qiáng)部門間信息互聯(lián)互通,實(shí)現(xiàn)信息共享,取代層層備案。
一方面,對(duì)安全管理狀況好的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì),在行政許可、項(xiàng)目審批上給予政策上支持,在安全責(zé)任險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率、安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用、企業(yè)貸款和融資等方面給予一定的優(yōu)惠和支持。另一方面,加大對(duì)違法行為的懲處力度,實(shí)施部門聯(lián)合懲戒等措施,并做好與《中華人民共和國(guó)刑法修正案(十一)》的銜接。同時(shí),應(yīng)明確對(duì)嚴(yán)重違法行為實(shí)行“雙罰”,既對(duì)單位處以罰款,又對(duì)主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款直至行政拘留。
借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在化學(xué)品管理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),深入研究《全球化學(xué)品統(tǒng)一分類和標(biāo)簽制度》(GHS)、《聯(lián)合國(guó)關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書》(TDG)有關(guān)規(guī)定,參考《作業(yè)場(chǎng)所安全使用化學(xué)品公約》(170 公約)、《防止重大工業(yè)事故公約》(174 公約)的有關(guān)要求,并將我國(guó)“大政府”“強(qiáng)監(jiān)管”特色在危險(xiǎn)化學(xué)品法律法規(guī)中予以體現(xiàn)。